Nội Dung Và Tiêu Chí Đánh Giá Quản Lý Nhà Nước Đối Với Hoạt Động Khai

Tập trung đảm bảo sự thống nhất trong hoạt động quản lý và điều hành của nhà nước về hoạt động khai thác khoáng sản, nhưng dân chủ lại nâng cao tính sáng tạo và chủ động cho từng địa phương. Do vậy phải kết hợp cả tập trung và dân chủ để vừa khai thác lợi thế, vừa bổ sung hạn chế của từng chính sách khi quản lý hoạt động khai thác khoáng sản, tránh lãnh đạo tập thể chung chung và đề cao trách nhiệm của người đứng đầu.

c. Nguyên tắc kết hợp quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản theo ngành và theo lãnh thổ

Theo Đỗ Hoàng Toàn (2008): “QLNN theo ngành là việc quản lý về mặt kỹ thuật, chuyên môn nghiệp vụ của cấp quản lý ngành ở trung ương đối với tất cả các tổ chức hoạt động thuộc ngành khai thác khoáng sản trong phạm vi cả nước” và “QLNN theo lãnh thổ là việc tổ chức, điều hòa, phối hợp hoạt động của tất cả các đơn vị kinh tế trên địa bàn lãnh thổ”. Như vậy có thể hiểu, kết hợp quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản theo ngành và theo lãnh thổ có nghĩa là các tổ chức khai thác phải chịu sự quản lý của ngành (Bộ) đồng thời cũng chịu sự quản lý lãnh thổ của chính quyền địa phương theo nội dung quy định của pháp luật.

Nhà nước quản lý khai thác khoáng sản kết hợp theo ngành và lãnh thổ thông qua các nội dung sau: thực hiện chủ trương chính sách phát triển kinh tế toàn ngành phù hợp với chính sách của từng địa phương nơi doanh nghiệp hoạt động; xây dựng và triển khai thực hiện các chiến lược quy hoạch, kế hoạch toàn ngành dựa trên chiến lược quy hoạch của địa phương; điều hòa, phối hợp hoạt động khai thác khoáng sản đáp ứng nhu cầu sản phẩm của toàn ngành song đảm bảo tận dụng tối đa và sử dụng có hiệu quả nhất nguồn lực có sẵn của địa phương; quản lý, kiểm soát việc xử lý chất thải, bảo vệ môi trường trên địa bàn địa phương. Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ yêu cầu sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan quản lý trên tất cả các lĩnh vực. Các cơ quan quản lý phải phân công quản lý rành mạch theo ngành và lãnh thổ, tránh sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong công tác thực hiện quản lý và có sự đồng quản, hiệp quản, tham quản giữa các cơ quan theo quy định cụ thể của Nhà nước. Việc kết hợp quản lý nhằm khắc phục tình trạng tranh chấp, không có sự liên kết giữa các doanh nghiệp, các cơ quan quản lý trên cùng một địa bàn lãnh thổ, từ đó nâng cao hiệu quả khai thác và kinh tế.

d. Đảm bảo hiệu quả của quản lý

Tính hiệu quả của quản lý thể hiện ở mức độ thành công và kết quả mang lại khi thực thi các chính sách, biện pháp hoặc công cụ quản lý của nhà nước ở từng địa phương. Tiêu chí đánh giá hiệu quả là mức độ chuẩn xác của việc ra quyết định và hiệu suất triển khai quyết định đó. Nếu quyết định quản lý đúng, hiệu suất triển khai cao thì hiệu quả sẽ cao và ngược lại. Như vậy, để quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản có hiệu lực, hiệu quả cao cần chú trọng đến chất lượng các quyết định như đảm bảo kết hợp các mục tiêu, hải hòa lợi ích các bên, cân đối các nguồn lực... và tính hợp lý của bộ máy tổ chức cũng như năng lực của đội ngũ cán bộ trong việc triển khai các quyết định quản lý.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 121 trang tài liệu này.

1.2.2. Nội dung và tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh

a. Nội dung của quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản.

Theo quy định của Luật Khoáng sản 2010 và các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động khai thác khoáng sản liên quan công tác quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản tại các địa phương cấp tỉnh, cấp huyện bao gồm các nội dung sau:

- Ban hành, thực thi chính sách, pháp luật đối với hoạt động khai thác khoáng sản

Thứ nhất, ban hành chính sách, pháp luật đối với hoạt động khai thác khoáng sản.

Trong bộ máy quản lý nhà nước, Chính phủ và các Bộ, ban, ngành thuộc Trung ương và UBND tỉnh ban hành các chính sách và quy định về khai thác khoáng sản và các cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện có nhiệm vụ thực thi các văn bản pháp luật đó.

UBND cấp tỉnh không có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật trong quản lý hoạt động khai thác khoáng sản mà chỉ ban hành các văn bản hướng dẫn đảm bảo thực hiện theo đúng quy hoạch, kế hoạch của nhà nước và tổ chức thực hiện các chính sách, quy định phù hợp. UBND tỉnh ban hành các quyết định cần đảm bảo đúng thẩm quyền, đảm bảo hợp pháp và phù hợp thực tiễn địa phương.

Theo Khoản 1, Điều 81, Luật Khoáng sản 2010 (Sửa đổi, bổ sung 2018) trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản của UBND cấp tỉnh trong việc xây dựng và ban hành văn bản pháp luật, chính sách, quy hoạch được quy định như sau:

“a) Ban hành theo thẩm quyền văn bản hướng dẫn thực hiện các quy định của Nhà nước về quản lý, bảo vệ khoáng sản và quản lý hoạt động khoáng sản tại địa phương;…

d) Công nhận chỉ tiêu tính trữ lượng khoáng sản; phê duyệt trữ lượng khoáng sản; thống kê, kiểm kê trữ lượng khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp giấy phép.”

Như vậy, việc ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện pháp luật khai thác khoáng sản của tỉnh vừa phải thể hiện chủ trương khuyến khích khai thác khoáng sản vừa đảm bảo mục tiêu khai thác khoáng sản tiết kiệm và hợp lý, bảo vệ nguồn khoáng sản chưa khai thác.

Thứ hai, thực thi chính sách, pháp luật đối với hoạt động khai thác khoáng sản.

Việc ban hành và thực thi chính sách pháp luật về khai thác khoáng sản gồm những nội dung như cấp phép khai thác, đấu giá quyền khai thác khoáng sản, quản lý khối lượng khoáng sản, thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản.

+ Cấp phép khai thác khoáng sản:

Việc các cơ quan quản lý nhà nước cấp phép khai thác cho các tổ chức, cá nhân, là cơ sở cho hoạt động khai thác khoáng sản được triển khai. Ở nước ta, thẩm quyền cấp Giấy phép khai thác khoáng sản của UBND tỉnh được quy định tại điều 82, Luật khoáng sản 2010 (Sửa đổi, bổ sung 2018):

“2. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp Giấy phép thăm dò khoáng sản, Giấy phép khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ đã được Bộ Tài nguyên và Môi trường khoanh định và công bố; Giấy phép khai thác tận thu khoáng sản.”

Như vậy với địa phương cấp tỉnh, quyền hạn cấp Giấy phép khai thác khoáng sản đã được quy định cụ thể, UBND cấp tỉnh chỉ có quyền cấp phép với khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ đã được khoanh định.

Và đồng thời căn cứ theo tình hình thực tế, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền có quyền gia hạn, thu hồi, chấp thuận trả lại loại giấy phép nêu trên; chấp thuận trả lại một phần diện tích khu vực khai thác khoáng sản; chấp thuận chuyển nhượng quyền khai thác khoáng sản.

+ Đấu giá quyền khai thác khoáng sản:

Nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch trong cấp phép khai thác, việc cấp quyền khai thác khoáng sản phải đảm bảo nguyên tắc thực hiện trên cơ sở đấu giá

quyền khai thác khoáng sản. Tại khoản 1, Điều 2, Nghị định số 22/2012/NĐ-CP đưa ra khái niệm: “Đấu giá quyền khai thác khoáng sản là hình thức bán quyền khai thác khoáng sản công khai theo phương thức trả giá tăng cao theo nguyên tắc và trình tự, thủ tục quy định.”

Trước hết, dựa trên tiêu chí Chính phủ khoanh định khu vực không đấu giá, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm khoanh định và công bố chính xác khu vực đấu giá quyền khai thác khoáng sản. Khu vực đấu giá quyền khai thác khoáng sản được quy định tại Khoản 1, Điều 78, Luật khoáng sản 2010 (Sửa đổi, bổ sung 2018): “Đấu giá quyền khai thác khoáng sản thực hiện ở các khu vực hoạt động khoáng sản, trừ khu vực được cơ quan nhà nước có thẩm quyền khoanh định là khu vực không đấu giá quyền khai thác khoáng sản.”

Tiếp theo, UBND tỉnh có trách nhiệm tiến hành các bước theo đúng trình tự, thủ tục quy định tại Nghị định số 22/2012/NĐ-CP ngày 26/03/2012 gồm: Lập hồ sơ mời đấu giá; tiếp nhận hồ sơ đấu giá; thông báo, đăng tải thông tin về phiên đấu giá; xét chọn hồ sơ đề nghị tham gia phiên đấu giá và tổ chức phiên đấu giá quyền khai thác khoáng sản.

Cuối cùng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia đấu giá, kết quả trúng đấu giá quyền khai thác khoáng sản phải được thông báo công khai tại trụ sở cơ quan tiếp nhận hồ sơ đấu giá và trang thông tin điện tử của cơ quan có thẩm quyền cấp phép ngay sau khi kết thúc phiên đấu giá.

+ Quản lý khối lượng khoáng sản khai thác:

Khối lượng khoáng sản khai thác là căn cứ để xác định các nghĩa vụ tài chính của chủ thể khai thác phải thực hiện như thuế, phí, tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Nhà nước quản lý khối lượng khoáng sản thông qua các quy định về tài chính, đảm bảo thực hiện nguyên tắc kết hợp hài hòa các lợi ích. Tại Điều 15, Thông tư số 45/2016/TT-BTNMT quy định mẫu báo cáo kết quả hoạt động khoáng sản gồm báo cáo định kỳ kết quả hoạt động thăm dò khoáng sản, báo cáo định kỳ kết quả hoạt động khai thác khoáng sản và Báo cáo tình hình quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó, UBND tỉnh thực hiện quản lý thông qua kê khai sản lượng khoáng sản khai thác và quản lý bằng cơ chế hóa đơn.

+ Thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản:

Xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân đối với khoáng sản và quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân của Nhà nước, sau khi Nhà nước cấp quyền khai thác thông

qua đấu giá hoặc không đấu giá thì tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải có trách nhiệm nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản.

Việc nộp tiền cấp quyền khai thác được quy định cụ thể tại Điều 77, Luật Khoáng sản 2010 (Sửa đổi, bổ sung 2018):

“1. Tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Nhà nước thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản thông qua đấu giá hoặc không đấu giá.

2. Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được xác định căn cứ vào giá, trữ lượng, chất lượng khoáng sản, loại hoặc nhóm khoáng sản, điều kiện khai thác khoáng sản.

3. Chính phủ quy định cụ thể phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản.”

Như vậy, nhà nước quản lý nguồn thu ngân sách từ hoạt động khai thác khoáng sản thông qua quản lý tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Theo đó, ở địa phương cấp tỉnh, Sở Tài nguyên và môi trường sẽ phối hợp với Chi cục thuế để tiến hành thu và quản lý tiền trúng đấu giá quyền khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh.

- Xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch hoạt động khai thác khoáng

sản

Thứ nhất, ban hành văn bản pháp luật về chiến lược quy hoạch, kế hoạch

khai thác khoáng sản

Tại địa phương cấp tỉnh, bên cạnh việc ban hành văn bản pháp luật, để quản lý hoạt động khai thác khoáng sản đảm bảo theo đúng quy hoạch, kế hoạch, nhà nước phải tổ chức thực hiện các chính sách, quy định phù hợp. UBND tỉnh ban hành các chính sách quy hoạch, kế hoạch cần đảm bảo đúng thẩm quyền, đảm bảo hợp pháp và phù hợp thực tiễn địa phương.

Theo Khoản 1, Điều 81, Luật Khoáng sản 2010 (Sửa đổi, bổ sung 2018) trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy hoạch được quy định như sau:

c) Xây dựng nội dung phương án bảo vệ, thăm dò, khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản trong quy hoạch tỉnh trình cấp có thẩm quyền phê duyệt;

Như vậy các văn bản hướng dẫn thực hiện pháp luật quy hoạch, kế hoạch khai thác khoáng sản vừa thể hiện chủ trương khuyến khích khai thác khoáng sản vừa đảm bảo mục tiêu khai thác khoáng sản tiết kiệm và hợp lý, bảo vệ nguồn khoáng sản chưa khai thác.

Đồng thời để đảm bảo sự đồng bộ, phù hợp giữa quy hoạch khai thác khoáng sản và quy hoạch hạ tầng vùng khai thác, UBND tỉnh cũng phải có các chính sách về đầu tư hạ tầng vùng khai thác. Tùy theo tình hình cụ thể, các địa phương cấp tỉnh cần có chính sách yêu cầu các doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm đầu tư hạ tầng vùng khai thác như đường vận chuyển nguyên liệu, thiết bị, cầu cống nối với đường giao thông của khu vực đã được quy hoạch. Việc quy hoạch hạ tầng vùng khai thác giúp khai thác hợp lý, hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản và bảo vệ khoáng sản chưa khai thác.

Thứ hai, xây dựng quy hoạch, kế hoạch hàng năm quản lý khai thác khoáng

sản.

Hoạt động khai thác khoáng sản cung cấp nguyên vật liệu phục vụ cho phát

triển kinh tế của địa phương. Quy hoạch, kế hoạch khai thác khoáng sản của Chính phủ là cơ sở pháp lý cho UBND tỉnh xây dựng phương án hỗ trợ khai thác các mỏ khoáng sản nhằm sử dụng tài nguyên có hiệu quả, đúng mục đích và phát triển bền vững ngành công nghiệp khai khoáng; tạo tiền đề để các tổ chức, cá nhân trong việc xin cấp phép khai thác khoáng sản. Trong công tác quản lý quy hoạch, phải xác định rõ nhu cầu về nguyên vật liệu cho từng dự án, ban hành các văn bản quy định, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch khoáng sản theo định kỳ, phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội. Tại mỗi thời kỳ UBND tỉnh lập kế hoạch định hướng những loại khoáng sản nào là tiềm năng, những loại khoáng sản nào có giá trị kinh tế cao, những khoáng sản nào có thể xuất khẩu và trữ lượng tài nguyên khoáng sản dự báo là bao nhiêu để có kế hoạch sử dụng hợp lý, định hướng phát triển không gian và phát triển các ngành kinh tế liên quan.

Theo Khoản 1b điều 49, Luật khoáng sản 2010 (Sửa đổi, bổ sung 2018) quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt trữ lượng khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp giấy phép của mình”. Như vậy, UBND cấp tỉnh được phê duyệt trữ lượng các loại khoáng sản sau: khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn;

khoáng sản ở khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ đã được Bộ Tài nguyên và Môi trường khoanh định và công bố; khoáng sản ở bãi thải của mỏ đã đóng cửa.

Việc lập quy hoạch phương án liên quan hoạt động khai thác khoáng sản của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phải tuân thủ các nguyên tắc sau: Phù hợp với chiến lược khoáng sản, quy hoạch khai thác khoáng sản của cả nước; phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH cấp tỉnh; đảm bảo khai thác khoáng sản hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả phục vụ nhu cầu hiện tại, đồng thời có tính đến sự phát triển khoa học, công nghệ và nhu cầu khoáng sản trong tương lai; bảo vệ môi trường, cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử văn hóa, danh lam thắng cảnh và các tài nguyên thiên nhiên khác.

Căn cứ để lập phương án quy hoạch liên quan khai thác khoáng sản của các địa phương gồm: Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH của địa phương; Chiến lược khoáng sản, quy hoạch khai thác khoáng sản của cả nước; nhu cầu về khoáng sản trong kỳ quy hoạch; tiến bộ khoa học kỹ thuật và công nghệ trong quá trình khai thác; kết quả thực hiện quy hoạch kỳ trước.

Quy hoạch liên quan khai thác khoáng sản tại địa phương phải có các nội dung chính sau: quy hoạch khu công nghiệp, phân bố hệ thống dân cư hợp lý; quy hoạch mạng lưới giao thông phục vụ khai thác khoáng sản; phát triển kết cấu hạ tầng và phương án bảo vệ môi trường, khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên khoáng sản. UBND tỉnh sẽ tổng hợp những những giải pháp chính sách theo mục tiêu định hướng phát triển ngành công nghiệp khai khoáng nói riêng và phát triển KT-XH nói chung phải đạt được trong một khoảng thời gian nhất định.

Kế hoạch khai thác khoáng sản thường được lồng ghép trong Kế hoạch phát triển KT-XH chung, trong các văn bản kế hoạch của ngành Tài nguyên và Môi trường. Khoáng sản là nguồn tài nguyên hữu hạn, không thể tái tạo được và do nhà nước là chủ sở hữu nên cần phải quy hoạch, có kế hoạch để khai thác đạt hiệu quả cao, sử dụng tiết kiệm và có phương án bảo vệ dự trữ lâu dài khi chưa khai thác.

- Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản

Trong Luật tổ chức Chính phủ 2015 (Sửa đổi, bổ sung 2019) và các văn bản pháp luật có liên quan quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về hoạt động khai thác khoáng sản tại cấp trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện. Việc phân cấp trong bộ máy quản lý nhà nước góp phần chuyên môn hóa đảm bảo mỗi cấp thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản. Trong đó, Trung ương thực hiện quản lý vĩ

mô về hoạt động khai thác khoáng sản cả nước, tại cấp tỉnh, huyện quản lý hoạt động khai thác khoáng sản trên phạm vi địa bàn lãnh thổ của địa phương.

Có thể khái quát mô hình bộ máy quản lý cấp tỉnh như sau: tại tỉnh có Sở TN&MT tỉnh, tại các huyện có các Phòng TN&MT huyện. Mô hình phân cấp QLNN với hoạt động khai thác khoáng sản như đã đề cập trong Hình 1.1 (trang 19). Những cơ quan, đơn vị này có chức năng xây dựng, ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Khoáng sản, Luật bảo vệ môi trường và các văn bản chỉ đạo; kịp thời sửa đổi và bổ sung hoàn thiện khung pháp lý, góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý, bảo vệ tài nguyên khoáng sản và bảo vệ môi trường.

- Thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động khai thác khoáng sản

Để hoàn thiện hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân cần tổ chức giám sát, thanh tra, kiểm tra hoạt động khai thác khoáng sản. Thanh tra, kiểm tra nhằm mục đích quan sát việc khai thác khoáng sản trên phạm vi toàn địa phương, phát hiện những sai lệch so với yêu cầu đề ra, tìm ra nguyên nhân và từ đó có những giải pháp phù hợp đảm bảo để các tổ chức, cá nhân tự điều chỉnh hoạt động khai thác để đạt mục tiêu mà UBND các cấp đặt ra.

Theo quy định tại Khoản 2 Điều 80 và Khoản 1 Điều 81 Luật Khoáng sản 2010 (Sửa đổi, bổ sung 2018), UBND cấp tỉnh và Sở TN&MT chịu trách nhiệm trong công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật về khoáng sản theo thẩm quyền.

Dù trên bất kỳ lĩnh vực, phạm vi nào, hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm cũng là yếu tố quan trọng để đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước. Trong công tác khai thác khoáng sản cấp huyện, hoạt động này chủ yếu do Phòng Tài nguyên và Môi trường, Công an huyện và UBND các xã, thị trấn thực hiện và xử lý.

b. Tiêu chí đánh giá công tác quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh

Có nhiều tiêu chí đánh giá QLNN về khai thác khoáng sản, tuy nhiên có thể xác định một số tiêu chí như sau:

- Tiêu chí về sự phù hợp của các văn bản pháp lý

QLNN về khai thác khoáng sản sẽ đạt hiệu quả cao nếu các văn bản pháp lý ban hành phù hợp. Tính phù hợp của văn bản pháp luật ban hành được đánh giá qua các nội dung sau: văn bản pháp lý được ban hành đúng thẩm quyền, văn bản pháp lý có nội dung hợp pháp, văn bản pháp lý có nội dung phù hợp thực tiễn. Tính phù hợp