Khái Niệm Quản Lý Nhà Nước Bằng Pháp Luật Đối Với Hoạt Động Du Lịch

triển quan trọng trong đường lối phát triển kinh tế xã hội nhằm góp phần thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

2.1.4. Khái niệm quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch

2.1.4.1. Khái niệm về quản lý và quản lý nhà nước

+ Quản lý:

Để nghiên cứu khái niệm quản lý nhà nước, trước hết cần làm rõ khái niệm “quản lý”. Thuật ngữ “quản lý” thường được hiểu theo những cách khác nhau tùy theo góc độ khoa học khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu. Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học xã hội và khoa học tự nhiên. Mỗi lĩnh vực khoa học có định nghĩa về quản lý dưới góc độ riêng của mình và nó phát triển ngày càng sâu rộng trong mọi hoạt động của đời sống xã hội.

Theo quan niệm của C.Mác:

Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến hành tuân theo một quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất, sự vận động này khác với sự vận động của các cơ quan độc lập của cơ thể đó. Một nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc phải có nhạc trưởng [22, tr.23].

Tức theo Mác quản lý là nhằm phối hợp các lao động đơn lẻ để đạt được cái thống nhất của toàn bộ quá trình sản xuất. Ở đây Mác đã tiếp cận khái niệm quản lý từ góc độ mục đích của quản lý.

Theo quan niệm của các nhà khoa học nghiên cứu về quản lý hiện nay: Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích đã đề ra và đúng với ý trí của người quản lý.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 186 trang tài liệu này.

Theo cách hiểu này thì quản lý là việc tổ chức, chỉ đạo các hoạt động của xã hội nhằm đạt được một mục đích của người quản lý. Theo cách tiếp cận này, quản lý đã nói rõ lên cách thức quản lý và mục đích quản lý.

Như vậy, theo cách hiểu chung nhất thì “quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu quản lý”. [35, tr.119] Việc tác động theo cách nào còn tuỳ thuộc vào các góc độ khoa học khác nhau, các lĩnh vực khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu.

+ Quản lý nhà nước:

Theo Giáo trình quản lý hành chính nhà nước:

Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng CNXH và bảo vệ tổ quốc XHCN [35, tr.407].

Như vậy, “quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. [35, tr.211] Quản lý nhà nước được xem là một hoạt động chức năng của nhà nước trong quản lý xã hội và có thể xem là hoạt động chức năng đặc biệt.Quản lý nhà nước được hiểu theo hai nghĩa.

Theo nghĩa rộng: Quản lý nhà nước là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, từ hoạt động lập pháp, hoạt động hành pháp, đến hoạt động tư pháp.

Theo nghĩa hẹp: Quản lý nhà nước chỉ bao gồm hoạt động hành pháp.

Quản lý nhà nước được đề cập trong đề tài này là khái niệm quản lý nhà nước theo nghĩa rộng; quản lý nhà nước bao gồm toàn bộ các hoạt động từ ban hành các văn bản luật, các văn bản mang tính luật đến việc chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng bị quản lý và vấn đề tư pháp đối với đối tượng quản lý cần thiết của Nhà nước. Hoạt động quản lý nhà nước chủ yếu và trước hết được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước, song có thể các tổ chức chính trị - xã hội, đoàn thể quần chúng và nhân dân trực tiếp thực hiện nếu được nhà nước uỷ quyền, trao quyền thực hiện chức năng của nhà nước theo quy định của pháp luật.

2.1.4.2. Khái niệm quản lý nhà nước bằng pháp luật

Quản lý nhà nước bằng pháp luật là Nhà nước dùng pháp luật như là phương thức quản lý nội bộ hoạt động của đơn vị Nhà nước và xã hội.

Do pháp luật có vị trí quan trọng đặc biệt trong quản lý nhà nước nên việc định ra pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật, bảo vệ pháp luật được gắn với những chức năng quản lý, quy trình quản lý của nhà nước.

Vì vai trò của pháp luật như trên nên quản lý nhà nước đối với xã hội (quản lý dân cư, quản lý lãnh thổ, quản lý các mặt, các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội), cũng đồng nghĩa với quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với xã hội. Và như thế nội dung quản lý, hay của những hoạt động quản lý mà nhà nước là chủ thể được quy ra thành ba hoạt động như sau:

Một là, hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Đây là hoạt động nhằm đạt ra các chuẩn mực pháp lý để điều chỉnh các hành vi, hoạt động quản lý cụ thể nhằm tác động lên đối tượng quản lý, hướng đối tượng quản lý theo những mục tiêu (khách thể quản lý) cụ thể.

Hoạt động soạn thảo, ban hành pháp luật là hoạt động đầu tiên của chu trình quản lý nhà nước, và với nội dung trên, trở thành hoạt động có tính chất quyết định hiệu lực, hiệu quả quản lý, chi phối các hoạt động khác của quản lý. Tất nhiên, hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước còn phụ thuộc vào chất lượng các văn bản của quy phạm pháp luật - sản phẩm của hoạt động ấy. Đó phải là một hệ thống pháp luật có đầy đủ các thuộc tính hiện đại, như tính thống nhất, đồng bộ, toàn diện, ổn định, minh bạch, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế-xã hội trong từng giai đoàn khác nhau của xã hội, phù hợp và phản ánh được đẩy đủ tâm tư, nguyện vọng, ý chí của số đông đối tượng quản lý, có tính phổ thông đại chúng, được trình bày với trình độ kỹ thuật cao, và do đó có tính khả thi. Trong điều kiện của nhà nước pháp quyền, các đạo luật ngày càng giữ vị trí trung tâm, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội thì giai đoạn đầu tiên của chu trình của quản lý nhà nước, cũng là nội dung đầu tiên của hoạt động quản lý nhà nước chính là hoạt động thực hiện chức năng lập pháp của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân (Quốc hội).

Hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật - xét dưới góc độ quản lý, cũng là hoạt động ra quyết định quản lý quy phạm, thể hiện ý chí, quyền uy của chủ thể quản lý nhà nước; ý chí và quyền uy có tính chất bắt buộc thi hành

một cách phổ biến, được bảo đảm kể cả bằng các biện pháp cưỡng chế. Việc ra các quyết định quản lý quy phạm dưới các hình thức của pháp luật trở thành một trong các hình thức của quản lý nhà nước.

Hai là, hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật.

Xét theo chu trình quản lý, hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật là giai đoạn tiếp nối hoạt động soạn thảo, ban hành pháp luật, thực chất là hoạt động nhằm thực hiện hoá các quyết định quản lý quy phạm trên những lĩnh vực quản lý cụ thể, là sự tác động quản lý lên ý thức, hành vi của đối tượng quản lý, tổ chức, định hướng những hành vi đó trong những điều kiện, hoàn cảnh nhất định diễn ra phù hợp với khách thể của quản lý.

Cũng như hoạt động soạn thảo, ban hành pháp luật, hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật trong quản lý nhà nước phải theo một quy trình chặt chẽ, và do những cơ quan quản lý nhà nước, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Hoạt động đó cũng phải được tiến hành theo các cách thức luật định, bằng một hệ thống thủ tục (thủ tục hành chính) mang tính pháp lý. Tuy nhiên những điều đó không làm mất đi tính chất sáng tạo của quản lý. Về thực chất hoạt động thực hiện pháp luật trong quản lý nhà nước là hoạt động nhằm vận dụng, áp dụng sáng tạo pháp luật trong quá trình quản lý, phù hợp với những điền kiện, hoàn cảnh cụ thể xuất hiện trong quá trình quản lý.

- Về chủ thể quản lý: Trong giai đoạn tổ chức thực hiện pháp luật, việc thực hiện nội dung quản lý chủ yếu thuộc về chức năng của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, ở Trung ương là Chính phủ - cơ quan quản lý thẩm quyền chung cao nhất, thực hiện quản lý toàn diện các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, là những cơ quan quản lý thẩm quyền riêng, thực hiện quản lý một số lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Cơ quan quản lý thẩm quyền chung ở địa phương là chính quyền hành chính tỉnh, giúp chính quyền hành chính tỉnh thực hiện những chức năng quản lý cụ thể có cơ quan chuyên môn (cơ quan tham mưu), với cấp tỉnh là cấp sở với cấp huyện là các phòng, và ở cấp cơ sở là các công chức chuyên môn.

Hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật được triển khai thông qua công vụ của công chức hành chính nhà nước. Vì lẽ đó, hiệu lực, hiệu quả quản lý ở giai đoạn này

phụ thuộc trực tiếp vào chất lượng đội ngũ công chức hành chính, vào chất lượng công vụ của công chức. Chất lượng đó phụ thuộc phần quan trọng vào chất lượng của pháp luật về công chức, công vụ. Vì lẽ đó, Luật công chức và Luật công vụ luôn là những thể chế quản lý có vị trí quyết định chất lượng thực hiện pháp luật trong quản lý.

Mặt khác, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước bằng pháp luật ở giai đoạn tổ chức thực hiện pháp luật còn phụ thuộc vào ý thức pháp luật, vào trình độ tri thức về quản lý và tri thức pháp luật của đội ngũ công chức, và cả đối tượng của quản lý nhà nước. Trong đó, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho các tầng lớp nhân dân, với các hình thức, phương tiện, phương pháp, nội dung phù hợp với từng chủ thể, đối tượng quản lý, từng lĩnh vực quản lý là hết sức quan trọng. Cũng vì thế, ngay khi đề ra quy hoạch tổng thể về phát triển Nhà nước pháp quyền, Nhà nước Lào đã khẳng định: “Tích cực phát huy chức năng, vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước trong quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội bằng pháp luật, tổ chức thực hiện đường lối, chủ trương chính sách của Đảng ngày càng có kết quả làm chế độ dân chủ nhân dân ngày càng vững mạnh” [19, tr.32].

Tóm lại, từ những lý giải trên có thể hiểu:

Quản lý nhà nước bằng pháp luật là phương thức mà nhà nước sử dụng pháp luật tác động tới đối tượng quản lý để đảm bảo cho các quá trình xã hội và hành vi con người vận động, phát triển đạt được mục tiêu xác định.

2.1.4.3. Khái niệm quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch

Chủ thể quản lý nhà nước là tập hợp các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị

- xã hội được nhà nước ủy quyền, trong các cơ quan, tổ chức đó cán bộ, công chức nhà nước có quyền và nghĩa vụ được xác định cụ thể, rõ ràng. Xác định chủ thể quản lý có nghĩa là trả lời câu hỏi “Ai quản lý ?” và “Quản lý ai ?”.

Về chủ thể quản lý nhà nước ở Lào là một hệ thống được hình thành với những đặc trưng nổi bật là:

- Hệ thống chủ thể quản lý nhà nước được hình thành trên nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Hoạt động du lịch có nét đặc thù (như phân tích ở phần trên) do đó ngoài những quy tắc xử sự chung, nó cũng cần có quy chế, chính sách mang tính đặc thù để vận động và phải được thường xuyên thanh tra, kiểm tra, giải quyết những vấn để xảy ra, nhằm duy trì trạng thái ổn định, trật tự, trong các chương trình tham gia du lịch.

Nếu nói đến quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch là nói đến cơ chế quản lý. Cơ chế đó, một mặt, phải tuân thủ yêu cầu của quy luật kinh tế khách quan, mặt khác phải có một hệ thống pháp luật thích hợp để quản lý hoạt động du lịch. Khái niệm này bao hàm những nội dung cơ bản như nhà nước (các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp) là chủ thể quản lý, các quan hệ xã hội vận động và phát triển trong lĩnh vực du lịch là đối tượng quản lý pháp luật là cơ sở và là công cụ để nhà nước thực hiện sự quản lý.

Như vậy, với tư cách là chủ thể quản lý, nhà nước phải thực hiện hàng loạt các nhiệm vụ: từ việc xây dựng, ban hành pháp luật đến việc tổ chức thực hiện pháp luật, đồng thời nhà nước còn thực hiện kiểm tra, kiểm soát và tiến hành xử lý những vi phạm pháp luật đối với hoạt động du lịch. Với vai trò đó, nhiệm vụ của nhà nước là định hướng cho hoạt động du lịch hình thành, vận động và phát triển theo một trật tự nhất định.

Quan điểm quản lý nhà nước là thống nhất không phân chia nhưng có phân công, phối hợp trong việc thực hiện quyền lực nhà nước là một nguyên tắc quan trọng trong tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước, bởi xét về phương diện giai cấp, học thuyết Mác - Lênin không thừa nhận phân chia quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước luôn thuộc về mọi giai cấp hoặc liên minh giai cấp. Trong tác phẩm “Nhà nước và cách mạng”, Lênin đã phân tích rằng: “Mặc dù trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, hình thức nhà nước vẫn còn mang tính chất của pháp quyền tư sản nhưng không còn giai cấp tư sản, vì vậy phải có sự thống nhất giữa quyền lập pháp và hành pháp [81, tr.135]. Hơn nữa, xét về phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, việc phân công, phân nhiệm rạch ròi chức năng và thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý nhà nước có nghĩa đặc biệt quan trọng trong đấu tranh chống lạm quyền, lộng quyền, mâu thuẫn, chồng

chéo. Đây chính là nguyên tắc có ý nghĩa quyết định đến việc hình thành hệ thống chủ thể quản lý nhà nước.

Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch là tạo môi trường thông thoáng, ổn định hỗ trợ, thúc đẩy các hoạt động du lịch phát triển sôi động nhưng có trật tự nhằm giải quyết hài hoà các lợi ích. Trong điều kiện hiện nay, nhiệm vụ quản lý nhà nước về du lịch là:

- Nhà nước hỗ trợ, tạo điều kiện để phát triển các loại hình du lịch.

- Nhà nước khuyến khích, thúc đẩy các hoạt động du lịch phát triển theo mục tiêu, định hướng chung của nhà nước.

- Nhà nước tạo môi trường pháp lý rõ ràng, thông thoáng, ổn định cho hoạt

động du lịch phát triển năng động nhưng có trật tự.

- Nhà nước giải quyết công bằng các mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên có liên quan trong hoạt động du lịch và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch.

Để thực hiện vai trò quản lý đối với hoạt động du lịch, nhà nước sử dụng nhiều loại công cụ quản lý khác nhau như: kế hoạch, chính sách, pháp luật… Trong phạm vi đề tài này chỉ đề cập hoạt động quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở nước CHDCND Lào. Như vậy, quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch chỉ là một bộ phận của quản lý nhà nước nói chung, được thực hiện trên cơ sở pháp luật và bằng pháp luật.

Từ phân tích trên có thể đi tới khái niệm:

Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch là phương thức sử dụng pháp luật, nhà nước tác động vào đối tượng hoạt động du lịch để định hướng cho hoạt động này vận động, phát triển đạt được mục tiêu xác định.

2.1.4.4. Đặc điểm của quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch

Quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch dựa trên cơ sở pháp lý trực tiếp là pháp luật về du lịch. Việc ban hành pháp luật, tổ chức thực hiện và xử lý vi phạm pháp luật về du lịch là toàn bộ nội dung quản lý. Pháp luật về du lịch được hiểu là tổng thể các quy phạm về pháp luật, do cơ quan nhà nước có thẩm

quyền ban hành theo những hình thức, trật tự, thủ tục luật định để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động du lịch.

Hiện nay, vấn đề quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch là một hiện tượng rất phổ biến với tất cả các nước trên thế giới, hoạt động du lịch của bất kỳ quốc gia nào cũng cần đến sự quản lý của nhà nước bằng pháp luật.

Nếu nói đến quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở nước CHDCND Lào thì Đảng, Nhà nước và nhân dân Lào xem là điểm rất tự hào, vì nó mang lại hiệu quả về kinh tế làm cho kinh tế quốc dân có sự phát triển, để xây dựng và phát triển ngành du lịch phù hợp với cơ chế thị trường, để xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội thì vai trò của việc quản lý nhà nước bằng pháp luật phải được coi trọng hơn.

Từ một nền kinh tế chưa phát triển sang nền kinh tế đang có sự phát triển, thị trường trong nước đang được mở rộng, đã làm cho nền kinh tế Lào ngày càng vượt bậc. Trong điều kiện đó, để định hướng cho sự phát triển của hoạt động du lịch thì đòi hỏi Nhà nước phải có cơ chế, chính sách và quan trọng nhất là pháp luật. Pháp luật, với những vai trò và chức năng của nó, sẽ giúp Nhà nước trong việc quản lý và xử lý nếu các vi phạm đã xảy ra, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

Như vậy, quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động du lịch ở nước CHDCND Lào có những đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, Nhà nước là người tổ chức quản lý các hoạt động du lịch diễn ra trong nền kinh tế thị trường

Xuất phát từ đặc trưng của nền kinh tế thị trường là tính phức tạp, năng động và nhạy cảm. Vì vậy, hoạt động du lịch đòi hỏi phải có một chủ thể có tiềm lực về mọi mặt để đứng ra tổ chức và điều chỉnh, chủ thể ấy không ai khác chính là Nhà nước - vừa là người quản lý, vừa là người tổ chức hoạt động. Để hoàn thành sứ mệnh của mình, Nhà nước phải định ra pháp luật và sử dụng pháp luật làm công cụ để tổ chức và quản lý hoạt động du lịch. Nhưng cần lưu ý rằng, tính chất tổ chức và quản lý hoạt động du lịch có những thay đổi khác với nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung trước đây. Vì vậy, việc quy định pháp luật cũng như cách thức sử dụng pháp