Quản Lý Nhà Nước Đối Với Hoạt Động Khai Thác Khoáng Sản

trước hết tác động đến rừng và đất rừng xung quanh vùng mỏ. Hoạt động khai thác khoáng sản là một trong những nguyên nhân làm giảm độ che phủ do rừng cây bị chặt hạ, lớp phủ thực vật bị suy giảm. Hoạt động khai thác khoáng sản cũng làm cho thực vật, động vật bị giảm số lượng hoặc tuyệt chủng do các điều kiện sinh sống ở rừng cây, đồng cỏ và sông nước xấu đi. Một số loài thực vật bị giảm số lượng, động vật phải di cư sang nơi khác.

Quá trình đào xới, vận chuyển đất đá và quặng làm địa hình khu khai trường bị hạ thấp, ngược lại, quá trình đổ chất thải rắn làm địa hình bãi thải tăng cao. Những thay đổi này sẽ dẫn đến những biến đổi về điều kiện thuỷ văn, các yếu tố của dòng chảy trong khu mỏ như: thay đổi khả năng thu, thoát nước, hướng và vận tốc dòng chảy mặt, chế độ thuỷ văn của các dòng chảy như mực nước, lưu lượng, v.v…. Sự tích tụ chất thải rắn do rửa quặng trong các lòng hồ, kênh mương tưới tiêu có thể làm thay đổi lưu lượng dòng chảy, dung tích chứa nước, biến đổi chất lượng nguồn nước.

+ Khai thác khoáng sản làm cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên.

Khoáng sản là nguồn nhiên liệu hóa thạch, được tích lũy qua hàng tỷ năm và không tái tạo được. Trong những năm qua, do quá trình công nghiệp hóa và nhu cầu lớn trong các ngành công nghiệp hiện đại, trữ lượng tự nhiên của các loại quặng như sắt, nhôm, than đá, kẽm... cũng dần dần cạn kiệt do hoạt động khai thác quá mức. Nguồn khoáng sản này đang bị khai thác manh mún, nhỏ lẻ; xuất khẩu chủ yếu dưới dạng nguyên liệu thô; công nghệ khai thác, chế biến còn lạc hậu, chậm được đổi mới... dẫn đến tổn thất, lãng phí nguồn tài nguyên quan trọng này. Bên cạnh đó, việc quản lý cấp phép khai thác khoáng sản còn thiếu chặt chẽ, chỉ phụ thuộc vào công tác đánh giá trữ lượng khoáng sản, để được cấp phép nhanh các doanh nghiệp đều xin phê duyệt mỏ với trữ lượng lớn. Quá trình cấp phép khai thác đơn giản nên việc lập dự án khai thác khoáng sản không có kế hoạch cụ thể, còn thiếu tổ chức do đó làm cạn kiệt nguồn tài nguyên thiên nhiên.

+ Khai thác khoáng sản gây ra tai nạn.

Việc sử dụng vật liệu nổ trong hoạt động khai thác khoáng sản là mối nguy hiểm hàng đầu. Đa số các vụ tai nạn xảy ra tại những doanh nghiệp khai thác khoáng sản theo phương thức cũ, máy móc thiết bị thô sơ. Chưa kể người lao động lại không được huấn luyện kỹ càng hoặc thiếu ý thức chấp hành quy định về an toàn.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 121 trang tài liệu này.

Mặc dù hầu hết các mỏ khai thác than và một số mỏ khai thác đá làm nguyên liệu xi măng được đầu tư quy mô, tuân thủ đầy đủ các quy định, quy chuẩn kỹ thuật an toàn từ khâu khai thác, vận chuyển đến chế biến, đã tiết kiệm tài nguyên và phần nào hạn chế nguy cơ mất an toàn lao động. Nhưng theo thống kê của ngành chức năng, ở Việt Nam vẫn còn có doanh nghiệp khai thác đá làm theo phương thức cũ, lại không huấn luyện an toàn vệ sinh lao động cho công nhân. Khi có tai nạn người lao động chịu thiệt thòi nhiều nhất.

1.1.3. Quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản

a. Khái niệm

Quản lý là một phạm trù tồn tại khách quan, được ra đời một cách tất yếu do nhu cầu của mọi chế độ xã hội, mọi tổ chức, mọi quốc gia, mọi thời đại. Khoa học quản lý cũng như nhiều khoa học xã hội - nhân văn khác gắn với tiến trình phát triển của xã hội loài người, nó luôn mang tính lịch sử, tính giai cấp, tính dân tộc, tính thời đại. Theo Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2018): “Quản lý là quá trình tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý thông qua một hệ thống các nguyên tắc, quy tắc, phương pháp, công cụ nhất định,... hướng các đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu của tổ chức trong điều kiện biến động của môi trường và các nguồn lực”.

Trong quá trình tồn tại và phát triển của con người, cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, là sự quản lý của Nhà nước đối với xã hội và công dân. Từ đó, khái niệm quản lý nhà nước ra đời. Phạm Lan Hương (2020) định nghĩa: “Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước”.

Xét trên khía cạnh quản lý nhà nước về kinh tế, Phan Huy Đường (2018) cho rằng: “Quản lý nhà nước về kinh tế là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của nhà nước lên nền kinh tế quốc dân nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực kinh tế trong và ngoài nước để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế đất nước trong điều kiện mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế”.

Hiện nay, khái niệm quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản chưa được quy định cụ thể, song từ các khái niệm trên có thể hiểu: “Quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản là sự tác động có tổ chức, có mục đích của nhà nước lên hoạt động khai thác khoáng sản để đảm bảo nguồn tài nguyên khoáng sản được khai thác hợp lý”. Như vậy, quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản là hoạt động nhà nước sử dụng các phương pháp, công cụ quản lý thích

hợp tác động đến hoạt động khai thác khoáng sản để đạt được mục tiêu trong quá trình quản lý.

b. Vai trò của quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản

Nhà nước thực hiện vai trò quản lý của mình bằng việc sử dụng các công cụ cần thiết như công cụ định hướng (Quy hoạch, Chiến lược phát triển), công cụ kinh tế (thuế...); công cụ pháp lý (hệ thống pháp luật, các văn bản pháp quy,...), công cụ tổ chức, giáo dục... nhằm giúp cho công việc khai thác và sử dụng và tái tạo tài nguyên khoáng sản một cách hợp lý, đúng đắn để mang lại lợi ích tối ưu cho đất nước, song song đó phải hạn chế tối đa mức độ ô nhiễm tới môi trường trong việc sử dụng tài nguyên khoáng sản. Để đạt được mục tiêu đề ra, quản lý nhà nước tại một số địa phương phải thể hiện vai trò ở những khía cạnh sau:

- Vai trò định hướng

Để khai thác có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống nhân dân, Nhà nước định hướng, hướng dẫn các tổ chức, cá nhân trong hoạt động khai thác khoáng sản. Vai trò định hướng, hướng dẫn của nhà nước trong lĩnh vực khai thác khoáng sản thể hiện thông qua các kế hoạch, các phương hướng chiến lược cụ thể, các biện pháp quy hoạch và cùng với đó là các chế tài phù hợp, nghiêm khắc. Nhờ đó, các tổ chức, cá nhân có cơ sở để tính toán, nghiên cứu lựa chọn các quyết định đầu tư và kinh doanh khai thác với quy mô, vị trí địa lý và độ dài thời gian hợp lý, giúp cho công việc khai thác và sử dụng và tái tạo tài nguyên khoáng sản một cách tối ưu.

- Tạo lập khung pháp lý trong hoạt động khai thác khoáng sản

Nhà nước soạn thảo, ban hành khung pháp lý gồm hệ thống các luật, các quy định chính sách, các định chế cần thiết đầy đủ, đồng bộ và thống nhất, đảm bảo tính minh bạch, bình đẳng, ổn định, vững chắc giúp các cá nhân, tổ chức khai thác khoáng sản có thể dự báo trước được, yên tâm kinh doanh và hoạt động lâu dài. Bên cạnh khung pháp lý, Nhà nước cũng xây dựng bộ máy tổ chức để thực thi pháp luật và giải quyết các tranh chấp phát sinh trong quá trình khai thác khoáng sản. Như vậy, việc nhà nước tạo lập khung pháp lý và cung cấp thông tin hướng dẫn về thủ tục, quy trình trong hoạt động khai thác khoáng sản cũng có ý nghĩa tạo ra môi trường kinh doanh cho cá nhân, tổ chức.

- Hỗ trợ và giải quyết xung đột lợi ích giữa các chủ thể trong hoạt động khai thác khoáng sản

Trong nền kinh tế mỗi doanh nghiệp và cá nhân là một chủ thể, họ cũng cần những sự trợ giúp nhất định. Bằng quyền lực, trách nhiệm, khả năng của mình nhà nước hỗ trợ các cá nhân, doanh nghiệp phù hợp với thực tiễn của từng địa phương trong từng thời kỳ. Ở những giai đoạn, hoàn cảnh và trường hợp khác nhau trong quá trình hoạt động, nhà nước có thể hỗ trợ cho các cá nhân, doanh nghiệp về tri thức, vốn, cơ sở hạ tầng kỹ thuật, công nghệ thông tin, hỗ trợ về đầu tư, thủ tục hành chính; đặc biệt là khi đối mặt với khó khăn, thách thức thì việc hỗ trợ càng quan trọng. Tuy nhiên, những hỗ trợ từ nhà nước phải có chọn lọc và hợp lý, phù hợp với KT-XH của địa phương.

Nhà nước là người trực tiếp can thiệp và giải quyết các mâu thuẫn phát sinh trong quá trình hoạt động khai thác khoáng sản của các cá nhân, tổ chức. Dựa vào các chuẩn mực về pháp luật, các định chế cần thiết, nhà nước giải quyết các tranh chấp thương mại thông qua hệ thống bộ máy tổ chức gồm tòa án và các cơ quan cưỡng chế thi hành luật.

- Giám sát thực hiện, xử lý và điều chỉnh các giải pháp quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản

Trong quá trình quản lý hoạt động khai thác khoáng sản, nhà nước sẽ phát huy được vai trò giám sát thực hiện, kiểm tra thông qua phát hiện những biểu hiện sai lệch, những mâu thuẫn hoặc bất hợp lý trong quá trình thực thi chính sách, pháp luật về khai thác tài nguyên khoáng sản. Từ đó đưa ra các giải pháp xử lý hoặc điều chỉnh phù hợp nhằm khắc phục những hạn chế và thúc đẩy thị trường, thương mại, hướng tới mục tiêu phát triển KT-XH.

Để tăng cường công tác giám sát, kiểm tra của nhà nước đòi hỏi bộ máy tổ chức và nhân sự phải phù hợp, trang thiết bị phục vụ nhiệm vụ kiểm soát phải được tăng cường. Đồng thời phải kết hợp hệ thống kiểm soát với các hệ thống quản lý khác như hệ thống thông tin, hoạch định, kiểm toán, thanh tra... liên quan đến lĩnh vực khai khoáng, phối hợp với cơ chế giám sát của người dân và các hiệp hội.

c. Mục tiêu của quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản

Trong hoạt động quản lý thì mục tiêu là vấn đề quan trọng, quyết định sự vận động và phát triển của hệ thống quản lý. Việc xác định đúng mục tiêu trong quản lý có ý nghĩa duy trì sự tồn tại và phát triển của toàn bộ hệ thống, nếu xác định sai mục tiêu mọi hoạt động của hệ thống quản lý sẽ trở thành vô nghĩa, thậm chí gây ra những hậu quả nghiêm trọng. Mục tiêu quản lý là trạng thái mong đợi có thể có của đối tượng quản lý (hệ thống) tại một thời điểm nào đó trong tương lai, là cái đích

phải đạt tới của quá trình quản lý, nó vừa mang tính khách quan vừa mang tính chủ quan.

Quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản có những mục tiêu sau:

- Phát triển kinh tế - xã hội bền vững:

Phát triển bền vững là phát triển để thỏa mãn những nhu cầu của hiện tại mà không ảnh hưởng tới khả năng thỏa mãn nhu cầu của thế hệ tương lai. Khái niệm này đang là mục tiêu hướng tới của nhiều quốc gia trên thế giới, mỗi quốc gia sẽ dựa vào đặc thù kinh tế, xã hội, chính trị, địa lý, văn hóa... riêng để hoạch định chiến lược phát triển phù hợp nhất với quốc gia đó. Mục tiêu phát triển KT-XH là cái đích cần đạt tới của quản lý nhà nước. Để đạt được mục tiêu chung các cơ quan quản lý nhà nước phải đặt ra mục tiêu cụ thể với từng lĩnh vực. Theo định hướng phát triển bền vững, mục tiêu của hoạt động khai thác khoáng sản không chỉ là làm thế nào để khai thác, chế biến khoáng sản đáp ứng nhu cầu nhiên, nguyên liệu cho các ngành công nghiệp khác mà còn để công nghiệp khai khoáng trở thành một phần không thể tách rời, đóng vai trò quan trọng trong một nền kinh tế phát triển bền vững. Như vậy, QLNN phải đảm bảo mục tiêu khai thác, chế biến khoáng sản đáp ứng nhu cầu phát triển xã hội hiện tại nhưng phải đảm bảo giữ gìn tài nguyên khoáng sản cho sự phát triển lâu dài của nhân loại. Đây thực sự là mục tiêu quan trọng khi khoáng sản là tài nguyên thiên nhiên không tái tạo, sẽ cạn kiệt theo thời gian khai thác, đòi hỏi công tác quản lý của nhà nước phải chặt chẽ, đảm bảo hiệu quả.

- Bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản:

Ở trình độ khoa học công nghệ hiện nay, khai thác khoáng sản để đáp ứng nhu cầu nguyên, nhiên liệu cho các ngành công nghiệp nhằm phát triển KT-XH là yêu cầu tất yếu của xã hội loài người, song thực tế cho thấy theo thời gian hoạt động khai thác sẽ phá hủy hay gây ảnh hưởng tiêu cực tới thảm thực vật, môi trường sống của động vật, làm biến đổi địa hình, cấu trúc địa chất trong vùng dự án mỏ. Do vậy đặt ra mục tiêu quản lý nhà nước đảm bảo hạn chế ở mức thấp nhất các nguy cơ gây ô nhiễm, suy thoái môi trường cũng như khai thác, chế biến, và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nhất các nguồn tài nguyên khoáng sản, có tính đến nghiên cứu, phát triển các nguyên, vật liệu thay thế để giảm thiểu khối lượng khai thác tài nguyên, để dành cho các thế hệ tương lai.

- Bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với khoáng sản mà nhà nước là đại diện: Tại điều 53 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: "Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác

và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Trên cơ sở đó việc quản lý, sử dụng, định đoạt tài sản, trong đó có tài nguyên khoáng sản thuộc sở hữu toàn dân được thực hiện trong phạm vi và theo trình tự do pháp luật quy định.

d. Phân cấp quản lý nhà nước đối với khai thác khoáng sản

Theo Từ điển tiếng Việt của Hoàng Phê (2019, trang 975): “Phân cấp quản lý là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định quyền hạn và nhiệm vụ cho mỗi cấp”. Trong QLNN đối với hoạt động khai thác khoáng sản, phân cấp quản lý nhà nước đối với khai thác khoáng sản cấp tỉnh (Hình 1.1) có thể hiểu là sự điều chỉnh, chuyển giao thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm) giữa các đơn vị hành chính nhà nước phù hợp với yêu cầu thực tiễn và nâng cao hiệu quả quản lý.

UBND tỉnh/thành phố

Sở ban ngành

Sở Tài nguyên

và môi trường

Sở Công

thương

Sở xây

dựng

UBND quận/huyện/thị xã

Phòng ban

ngành

Phòng Tài nguyên

và môi trường

Phòng Tài

chính - Kế toán

Phòng Địa chính

- Xây dựng

Trực tiếp quản lý Phối hợp quản lý

Hình 1.1: Sơ đồ phân cấp quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản của địa phương cấp tỉnh

(Nguồn: Tác giả tự tổng hợp)

Tại Điều 80 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khoáng sản 2010 quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản như sau:

“Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về khoáng sản.

Bộ Tài nguyên và môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi cả nước.

Bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước và phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quản lý nhà nước về khoáng sản.

Bộ Công Thương tổ chức lập quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản, quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng phóng xạ, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo quy định của pháp luật về quy hoạch.

Bộ Xây dựng tổ chức lập quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản làm vật liệu xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo quy định của pháp luật về quy hoạch. Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp thực hiện quản lý nhà nước về khoáng sản tại địa phương theo thẩm quyền."

Tại các địa phương cấp tỉnh, phân cấp quản lý là sự chuyển giao thẩm quyền giữa UBND tỉnh với các sở, ban, ngành, UBND cấp huyên, cấp xã. Việc phân định rõ nhiệm vụ cụ thể theo từng cơ quan, đơn vị giúp phát huy hết nguồn lực của địa phương, đồng thời UBND tỉnh kiểm soát được việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan cấp dưới, giám sát việc thực hiện theo chức năng nhiệm vụ thẩm quyền đã trao cho cấp dưới.

1.2. NHỮNG NGUYÊN LÝ CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN CẤP TỈNH

1.2.1. Nguyên tắc quản lý nhà nước địa phương đối với hoạt động khai thác khoáng sản

Nguyên tắc quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản là các nguyên tắc chỉ đạo, các tiêu chuẩn mà các cơ quan quản lý nhà nước các cấp phải tuân thủ trong quá trình quản lý hoạt động khai khoáng. Các nguyên tắc này do con người đặt ra và dựa trên các yêu cầu khách quan của các quy luật chi phối quá trình quản lý khai thác khoáng sản; song phải phù hợp với mục tiêu quản lý, phản ánh đúng tính chất các quan hệ kinh tế, phải đảm bảo tính thống nhất, tính nhất quán và phải được bảo đảm bằng pháp luật.

Quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản là một nội dung trong quản lý nhà nước về kinh tế nên hoạt động này phải tuân theo các nguyên tắc quản lý nhà nước về kinh tế nói chung như tập trung dân chủ, nguyên tắc pháp chế, quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa phương, lãnh thổ,... Như vậy, quản lý nhà nước về khai thác khoáng sản cần phải đảm bảo các nguyên tắc sau:

a. Nguyên tắc pháp chế trong QLNN về hoạt động khai thác khoáng sản

Nguyên tắc này yêu cầu các cá nhân, tổ chức quản lý hoạt động khai thác khoáng sản phải dựa trên cơ sở hệ thống pháp luật của nhà nước. Có ba điều kiện để thực hiện nguyên tắc này: xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về khai thác tài nguyên khoáng sản; tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về hoạt động khai thác cho toàn dân, đặc biệt là các chủ thể khai thác khoáng sản; xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật về hoạt động khai thác khoáng sản.

Nhà nước quản lý hoạt động khai thác khoáng sản thông qua việc ban hành các quy định, các chính sách pháp luật. Các tổ chức, cá nhân hoạt động khai thác khoáng sản trên địa bàn khu vực phải tuân thủ theo các quy hoạch, các định hướng chiến lược, các kế hoạch phát triển kinh tế mà địa phương đã phê duyệt, ban hành. Các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch khai thác khoáng sản tại mỗi địa phương phải rõ ràng, công khai, minh bạch. Nhà nước phải nhất quán trong thủ tục thực thi chính sách, pháp luật, quy hoạch và có giải pháp ngăn chặn, xử lý nghiêm tổ chức, cá nhân vi phạm các quy định của pháp luật.

b. Tập trung và dân chủ

Hoạt động khai thác khoáng sản diễn ra trên phạm vi cả nước và từng địa phương, do đó trong quá trình quản lý vừa phải phải có sự lãnh đạo tập trung thống nhất thể thiện trong các định hướng, hướng dẫn pháp luật và chính sách điều tiết vĩ mô, vừa phải mở rộng quyền dân chủ, tự quyết và tự chịu trách nhiệm cho từng địa phương, doanh nghiệp. Mỗi địa phương có đặc điểm địa thế riêng, có nét văn hóa riêng biệt,... nên phải trao quyền và đề cao trách nhiệm của địa phương trong công tác quản lý được phân công. Cùng với đó mỗi doanh nghiệp, tổ chức có cơ chế hoạt động kinh doanh đặc thù nên họ có quyền tham gia đóng góp ý kiến vào các chủ trương, hoàn thiện chính sách hệ thống pháp luật, đồng thời có quyền đòi hỏi nhà nước phải bảo vệ lợi ích chính đáng của mình và giải quyết hài hòa lợi ích giữa nhà nước và doanh nghiệp.