Tình Hình Thực Hiện Pháp Luật Môi Trường Có Liên Quan Đến Hoạt Động Du Lịch

lịch, Luật Di sản văn hoá...) đến thấp (Nghị định, Thông tư, Quyết định...). Chi trong khoảng thời gian 10 năm trở lại đây, nhiều văn bản pháp luật quan trọng liên quan đến công tác bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch đã được ban hành điều chỉnh vấn đề bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch nói riêng. Điều này cho thấy nỗ lực của các cơ quan quản lý về môi trường và quản lý về du lịch trong việc giảm thiểu tác động tiêu cực từ hoạt động du lịch đến môi trường tự nhiên và cả những ảnh hưởng xấu từ môi trường đến hoạt động du lịch.

Tuy nhiên, các quy định hiện hành ít có quy định về nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân đối với bảo vệ môi trường khi tiến hành các hoạt động du lịch, trong khi những hoạt động du lịch là những nguồn gây ô nhiễm và suy thoái không nhỏ đối với môi trường. Theo quy định hiện hành, bảo vệ môi trường được xác định là một nội dung của quản lý nhà nước về du lịch song lại không có sự phân định cụ thể chức năng cho các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương cũng như địa phương và cũng không có cơ chế nào để cơ quan quản lý nhà nước về du lịch có thể thực hiện có hiệu quả chức năng quản lý này. Đặc biệt, ngành du lịch hiện nay thiếu hẳn một hệ thống tiêu chuẩn ngành- cơ sở quan trong cho công tác bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch. Hiện nay, văn bản pháp luật duy nhất quy định chi tiết trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong bảo vệ môi trường du lịch là Quy chế bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch ban hành kèm theo Quyết định số 02/2003/QĐ-BTNMT lại căn cứ vào Luật bảo vệ môi trường cũ ban hành từ năm 1993 và Pháp lệnh du lịch 1999 đã hết hiệu lực.

Môi trường và du lịch có quan hệ găn bó, mật thiết với nhau. Tuy nhiên, công tác phối hợp giữa cơ quan quản lý nhà nước về môi trường và du lịch lại chưa có văn bản pháp luật nào quy định. Đây là lỗ hổng khá lớn của pháp luật điều chỉnh hoạt động bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch. Thực tế cho thấy, sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước về môi trường và du lịch ở cả trung ương và địa phương đóng vai trò rất quan trọng, nhưng lại thiếu vắng những quy định cụ thể, gây ra nhiều khó khăn, bất cập trong quá trình triển khai.

- Xét về tính đồng bộ của pháp luật:

Các quy định liên quan cấu thành pháp luật về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch còn chồng chéo, mâu thuẫn. Các quy định về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch hiện nay nằm ở nhiều văn pháp luật và còn có nhiều quy định không phù hợp với nhau, chẳng hạn cơ quan quản lý nhà nước về du lịch được quy định là có trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường trong lĩnh vực du lịch song lại không được tham gia vào quá trình phê duyệt các dự án có liên quan đến du lịch do các cơ quan khác chủ quản đầu tư như xây dựng cáp treo, xây dựng các khu vui chơi giải trí, xây dựng các khu du lịch ở các khu rừng đặc dụng v.v. Việc phê duyệt các dự án thuộc các ngành khác nhưng nằm trong phạm vi các khu, điểm du lịch hiện nay cũng chưa có sự tham gia ý kiến của ngành du lịch... Theo quy định hiện hành, trách nhiệm bảo vệ môi trường là trách nhiệm của tất cả các cơ quan nhà nươc, tổ chức và công dân nhưng trách nhiệm bảo vệ môi trường tại một khu, điểm du lịch cụ thể lại chưa rõ ràng, dẫn đến không ai chịu trách nhiệm.

- Xét về tính phù hợp của pháp luật:

Tính phù hợp trong các quy định hiện hành về bảo vệ môi trường của Việt Nam chưa cao. Chẳng hạn, đối với yêu cầu bảo vệ môi trường ngành du lịch, bản thân ngành du lịch là chủ thể thường xuyên hoạt động trong lĩnh vực của mình sẽ là người nắm bắt nhanh chóng nhất những tác động từ các hoạt động liên quan lên môi trường du lịch, tuy nhiên, không có những quy định để cơ quan quản lý nhà nước về du lịch có thể phối hợp xử lý hoặc kiến nghị với các cơ quan liên quan xử lý những vấn đề này. Các quy định về nghĩa vụ chưa có những biện pháp chế tài tương xứng để đảm bảo: Chẳng hạn, một doanh nghiệp để thực hiện các biện pháp đã cam kết trong Báo cáo ĐTM sẽ phải đầu tư một lượng vốn khá lớn, có khi lên đến hàng tỷ đồng, song nếu không thực hiện thì chỉ bị phạt cao nhất là 40 triệu đồng. Nhiều doanh nghiệp sẽ lựa chọn để bị phạt hơn là phải bỏ ra một khoản tiền lớn cho công việc này. Trong trường hợp đó, quy định về thực hiện ĐTM được coi là không khả thi. Bên cạnh đó, có nhiều các quy định về hành vi bảo vệ môi trường còn chung chung, khó thực hiện trên thực tế...

- Xét về tính công khai, minh bạch và dễ tiếp cận của pháp luật:

Nhìn chung, pháp luật về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch đảm bảo được tính tường minh, nhất quán, không ẩn chứa trong những quy định bất kỳ quyền, lợi ịch của một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào, tất cả quy định của pháp luật đề nhằm mục đích bảo vệ môi trường, duy trì sự hấp dẫn, thu hút của các hoạt động du lịch. Tuy nhiên, do thiếu những biện pháp đảm bảo thực hiện các quy định của pháp luật về môi trường hoặc có nhưng yếu ớt, kém hiệu quả; thiếu quy định về sự phối hợp giữa cơ quan nhà nước về môi trường và du lịch nên đã có những quy định không được thực hiện trên thực tế, làm ảnh hưởng đến tính tin cậy của pháp luật. Theo đó, sự minh bạch của pháp luật về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch phần nào bị ảnh hưởng.

Bên cạnh đó, tính công khai pháp luật bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch chưa cao, đặc biệt là đối với những văn bản quy định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào hoạt động du lịch. Quy chế bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch đã được ban hành từ năm 2003 nhưng đến nay theo cuộc khảo sát của Tổng cục Du lịch, có rất ít doanh nghiệp du lịch, tổ chức, cá nhân liên quan biết và thực hiện văn bản này. Tổng cục Du lịch chỉ trực tiếp tổ chức một số đợt tuyên truyền, phổ biến sau khi văn bản được ban hành chứ không thực hiện liên tục trên các phương tiện thông tin đại chúng, ngay cả trên trang web của ngành du lịch cũng rất khó tìm thấy văn bản này. Trong khi việc tuyên truyền, phổ biến do cơ quan quản lý du lịch ở trung ương thực hiện chưa mạnh mẽ, liên tục thì ở địa phương, cơ quan quản lý cũng không thực sự mặn mà vì có phố biến, hướng dẫn thì cũng khó thực hiện, theo dõi, giám sát vì thiếu những quy định đảm bảo thực hiện.

Về khả năng tiếp cận, đối với nhưng văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung, do đã được công bố công khai rộng rãi trên toàn quốc nên người dẫn có thể tiếp cận dễ dàng các quy định này. Đối với những văn bản pháp luật quy định cụ thể về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch thì vì những lý do nêu trên mà khả năng tiếp cận của đông đảo công chúng đối với các

quy định này gặp khó khăn. Khi mà văn bản không được niêm yết công khai thì việc người dân đến cơ quan quản lý nhà nước để tìm hiểu cũng là rất hãn hữu vì họ lo ngại những thủ tục hành chính rườm rà.

2.2. TÌNH HÌNH THỰC HIỆN PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG CÓ LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG DU LỊCH

2.2.1. Tình hình thực hiện pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ môi trường du lịch

CÁC VỤ CHỨC NĂNG

CHÍNH PHỦ

BỘ VĂN HÓA, THỂ THAO VÀ DU LỊCH

BỘ TÀI NGUYÊN & MÔI TRƯỜNG

TỔNG CỤC DU LỊCH

CÁC VỤ CHỨC NĂNG

VỤ KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH

SỞ QUẢN LÝ VỀ DU LỊCH

BAN QUẢN LÝ KHU ĐIỂM DU

Tình hình thực hiện pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước trong bảo vệ môi trường du lịch chủ yếu thông qua hoạt động của hai hệ thống cơ quan: Cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và cơ quan quản lý nhà nước về du lịch.

CÁC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ



CÁC VỤ KHOA HỌC, CÔNG NGHỆ VÀ MÔI

CÁC VIỆN NGHIÊN CỨU VỀ MÔI TRƯỜNG

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 105 trang tài liệu này.

SỞ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

CỤC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

2.2.1.1. Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường

Ở khía cạnh bảo vệ môi trường du lịch, hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đã đem lại những tác động nhất định tới hiệu quả công tác bảo vệ môi trường. Nó thể hiện ở những hoạt động cụ thể sau:

+ Xây dựng hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường

Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ở trung ương và địa phương đã rất nỗ lực trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường nói chung, bao gồm cả môi trường du lịch. Chỉ trong thời gian vài năm qua, nhiều văn bản pháp luật quan trọng trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã được ban hành, điển hình là Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Nghị định 80/2006/NĐ- CP hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường và những văn bản khác. Những văn bản này ra đời đã giúp đổi mới diện mạo của công tác bảo vệ môi trường, xác lập khung pháp lý bảo vệ môi trường hiện đại, phù hợp với xu thế hội nhập và phát triển của đất nước. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về môi trường vẫn còn nhiều khiếm khuyết. Cụ thể, việc phân cấp quản lý chưa rõ ràng dẫn đến việc né trách và đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý. Cán bộ của cơ quan quản lý môi trường địa phương (Sở Tài nguyên và Môi trường và Ban quản lý khu, điểm du lịch) không thường xuyên giám sát việc thực thi các quy định về bảo vệ môi trường. Quy định xử phạt vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường còn lỏng lẻo, mức phạt thấp, chưa đủ sức để buộc các đối tượng vi phạm nỗ lực thực hiện các giải pháp bảo vệ môi trường hoặc thay đổi hành vi ô nhiễm. Việc ban hành các quy định pháp luật còn mang tính tự phát, thụ động – nổi lên vấn đề gì thì đưa ra các quy định cho vấn đề đấy, thiếu sự tiên liệu tổng quát trước đó. Dẫn đến nhiều vấn đề bị phân tán hay trùng lặp, xung đột, khó có thể xác định để giải quyết.

+ Xây dựng hệ thống trạm quan trắc và phân tích môi trường quốc gia

Để thực hiện nhiệm vụ của mình, ngành môi trường đã tổ chức hệ thống trạm quan trắc và phân tích môi trường quốc gia bao gồm trạm vùng, trạm địa phương, trạm chuyên đề trên toàn lãnh thổ Việt Nam. Hệ thống trạm quan trắc này được đặt tại những nơi nhạy cảm về môi trường, kiểm tra chất lượng môi trường tại một số địa điểm, vùng, khu vực. Cho đến nay, Mạng lưới quan trắc và

phân tích môi trường quốc gia đã có trên 20 trạm, tiến hành quan trắc thường xuyên các thành phần môi trường nước, không khí, đất, hiện tượng mưa a-xít, phóng xạ. Số điểm quan trắc là trên 250 điểm, phân bố trên địa bàn của 45 địa phương, tập trung chủ yếu vào các điểm “nóng” về môi trường như các đô thị lớn, khu công nghiệp, các vùng sinh thái đặc biệt nhạy cảm về môi trường [4, 17]. Một số điểm quan trắc được tổ chức tại các khu điểm du lịch (Ví dụ như trạm quan trắc môi trường tại khu vực cột 3- Hạ Long, trạm quan trắc mưa a-xít ở Lào Cai). Nhờ các hoạt động quan trắc, chúng ta có thể nắm được mức độ ô nhiễm và những yếu tố gây nên ô nhiễm tại một số khu, điểm du lịch được quan trắc, mức độ ảnh hưởng của du lịch tới môi trường ở đây. Tuy nhiên, do hạn chế về kinh phí, các trạm quan trắc và thu mẫu được bố trí khá thưa, chu kỳ quan trắc và thu mẫu khá dài (Tần suất quan trắc của phần lớn các thành phần môi trường là 4lần/năm). Điều này không cho phép nắm bắt được hết các đặc điểm, diễn biến của môi trường, đặc biệt là các sự cố môi trường, ví dụ như các vụ tràn dầu, thuỷ triều đỏ v.v. ở vùng bờ biển. Các vùng biển nhạy cảm như các rạn san hô, các thảm cỏ biển, các rừng sú vẹt chưa được tổ chức giám sát về mặt môi trường.

Để xem xét cụ thể hơn vấn đề tài chính cho việc xây dựng các trạm quan trắc, ta hãy nghiêu cứu cách làm của Hoa Kỳ trong lĩnh vực này. Năm 2000, Chính phủ Hoa Kỳ đã ban hành Đạo luật về vệ sinh bờ biển và đánh giá môi trường tại các bãi biển du lịch Hoa Kỳ. Theo đó, để đảm bảo tài chính cho các hoạt động bảo vệ môi trường tại bãi biển du lịch, cơ quan môi trường quốc gia hỗ trợ cho các bang hoặc chính quyền địa phương để thực hiện chương trình quan trắc và thông tin về chất lượng môi trường nước nếu chương trình này phù hợp với tiêu chí thực tế do cơ quan môi trường quốc gia công bố [32, 28]. Nếu chính quyền bang, chính quyền địa phương ưu tiên sử dụng nguồn kinh phí được hỗ trợ thì cơ quan này có trách nhiệm quan trắc và đánh giá việc sử dụng nước cũng như các nguy cơ đối với sức khỏe con người tại những khu vực bãi biển cụ thể; cung cấp danh sách khu vực bãi biển du lịch cụ thể là đối tượng của chương trình quan trắc mà việc thiếu nguồn lực tài chính sẽ khiến cho không thể đảm

bảo các tiêu chí thực tế đã công bố. Công chúng được thông báo và tham gia ý kiến vào chương trình này. Chính quyền bang có trách nhiệm chỉ định từng chính quyền địa phương thực hiện chương trình quan trắc tại từng khu vực bãi biển cụ thể. Kinh phí thực hiện chương trình quan trắc và thông tin này có thể do ngân sách liên bang tài trợ 100% thông qua cơ quan môi trường quốc gia hoặc từ nguồn khác (tối đa 50%) và có thể bằng tiền hoặc công lao động.

+ Xây dựng hệ thống tiêu chuẩn quốc gia về môi trường

Để đánh giá mức độ ô nhiễm môi trường, điều cần thiết là phải có các tiêu chuẩn quốc gia về môi trường đầy đủ và chính xác, phù hợp với điều kiện Việt Nam. Đến nay, Bộ Khoa học và Công nghệ đã ban hành được trên 200 tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường, trong đó có 9 tiêu chuẩn Việt Nam về chất lượng môi trường xung quanh, 9 tiêu chuẩn thải, 153 tiêu chuẩn về phương pháp thử, đánh giá, xác định các chỉ tiêu chất lượng môi trường, chất ô nhiễm và các tiêu chuẩn chung khác [6, 45]. Tuy nhiên, các tiêu chuẩn thuộc các lĩnh vực bảo vệ rừng, hệ sinh vật, hệ sinh thái, khu bảo tồn thiên nhiên, khu du lịch, điểm du lịch.... hầu như chưa có các tiêu chuẩn về chất lượng môi trường, nếu có thì chủ yếu là các tiêu chuẩn về quy phạm an toàn, mang tính quản lý hơn là các tiêu chuẩn về kỹ thuật. Việc xây dựng hệ thống tiêu chuẩn quốc gia về môi trường trong thời gian qua còn gặp một số bất cập:

- Chưa có sự thống nhất về nhận thức đối với tiêu chuẩn Việt Nam trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, trong đó có môi trường du lịch. Có quan điểm cho rằng có thể áp dụng ngay tiêu chuẩn chất lượng môi trường nước ngoài vào Việt Nam. Thực tế cho thấy có những áp dụng quá đơn giản, thiếu chính xác, thực tiễn. Bài học kinh nghiệm cho thấy nếu cứ áp dụng tiêu chuẩn khí thải của Tây Ban Nha áp dụng cho vùng biển Việt Nam với hàm lượng chất gây ô nhiễm như SO2 cao hơn tiêu chuẩn của Việt Nam nhiều lần thì chẳng bao lâu không khí Bắc Bộ sẽ bị ô nhiễm, thậm chí gây ra mưa bão, ảnh hưởng đến đời sống dân cư.

- Còn có những quan điểm khác nhau khi áp dụng các tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường, nhất là trong vấn đề các cơ sở sản xuất, kinh doanh tuân thủ tiêu chuẩn về chất lượng môi trường.

+ Thực hiện thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường

Hoạt động thẩm định Báo cáo ĐTM đối với các dự án, trong đó có dự án phát triển du lịch đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch. Theo số liệu thống kê, đến tháng 6/1999, số Báo cáo ĐTM đã được thẩm định trong cả nước là khoảng 5.450 [20, 35]. Thông qua việc thẩm định Báo cáo ĐTM, đã có một số trường hợp phải thay đổi công nghệ sản xuất, thay thế nguyên liệu, nhiên liệu và phải đề ra phương án, kinh phí cụ thể cho các công trình xử lý chất thải, 70 % phải bổ sung hoàn thiện mới được xem xét cấp quyết định phê chuẩn Báo cáo ĐTM. Công tác ĐTM do cơ quan nhà nước về môi trường thực hiện cũng đã cho thấy một số hạn chế. Do sự mâu thuẫn giữa lợi ích phát triển kinh tế và yêu cầu bảo vệ môi trường mà nhiều báo cáo ĐTM được thực hiện sơ sài, thiếu tính khách quan, không toàn diện, đầy đủ. Có thể đơn cử trường hợp tỉnh Vĩnh Phúc xây dựng khu vui chơi giải trí ngay giữa vùng lõi Vườn quốc gia Tam Đảo. Vườn quốc gia Tam Đảo là một dạng rừng kín nhiệt đới có tác dụng phòng hộ, chống sạt lở, giữ nước và điều tiết khí hậu, là một phần quan trọng của lá phổi miền Bắc. Tỉnh Vĩnh Phúc đang bắt tay xây dựng một khu vui chơi, giải trí quy mô lớn ở khu vực này và hứa hẹn sẽ mang lại nhiều lợi ích kinh tế. Do vậy, công tác bảo vệ môi trường dường như đang bị xem nhẹ, gây bất bình trong nhân dân cả nước cũng như cư dân địa phương. Báo cáo đánh giá tác động môi trường do Trường Đại học Khoa học tự nhiên Hà Nội thực hiện đơn giản, thời gian khảo sát và nghiên cứu quá ngắn, không đầy đủ, toàn diện, thiên vị cho việc xây dựng khách sạn, biệt thự, sân golf... mà coi thường công tác bảo vệ môi trường. Điều đáng chú ý là trong báo cáo ĐTM không có sự tham gia ý kiến của người dân địa phương, Ban quản lý Vườn quốc gia [17, 2]. Thiết nghĩ, cơ quan quản lý nhà nước về môi trường cần hướng dẫn việc nghiên cứu, đánh giá một cách tổng thể, độc lập và khách quan về giá trị bảo tồn của Vườn quốc gia Tam Đảo trước khi có ý kiến chính thức để Chính phủ quyết định. Bên cạnh đó công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm về môi trường cũng cần được thực hiện nghiêm túc, có hiệu quả nhằm giảm thiểu những kẽ hở, sơ xuất không đáng có.