Sơ Lược Quá Trình Hình Thành Và Phát Triển Của Pháp Luật Việt Nam Về Tham

CHƯƠNG II. PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG

2.1. Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

2.1.1. Pháp luật Việt Nam thời kỳ trước năm 2005 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Bất cứ một dự án phát triển nào, dù có quy mô hay phạm vi địa lý khác nhau thì đều mang đến những tác động nhất định đối với môi trường và con người. Vì vậy, việc tiến hành ĐTM nói chung, và TVCĐ nói riêng có ý nghĩa vô cùng to lớn. Cộng đồng địa phương là những đối tượng có thể chịu tác động trực tiếp hoặc gián tiếp từ dự án.

Ở nhiều nước trên thế giới, hoạt động TVCĐ được xác định là một trong những thủ tục không thể thiếu trong quá trình ĐTM. Hoạt động này được thực hiện một cách đầy đủ và bài bản với nhiều nội dung, quy trình chi tiết. Các ý kiến của cộng đồng theo đó cũng được ghi nhận và xem xét một cách thích đáng trong quá trình lập, thẩm định báo cáo ĐTM.

Nhận thức được tầm quan trọng của việc BVMT sống và vai trò của cộng đồng dân cư trong BVMT, Đảng và Nhà nước luôn đặt công tác BVMT là một trong những nhiệm vụ hàng đầu trong phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy, Hiến pháp năm 1992 đã đề cập đến nghĩa vụ BVMT của mỗi công dân, tổ chức: “Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, mọi cá nhân phải thực hiện các quy định của nhà nước và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và BVMT.”17 Trên cơ sở Hiến định, nhiều văn bản pháp luật liên quan đến quyền môi trường của người dân cũng như sự tham gia của cộng đồng cũng đã được ban hành và đi vào thực hiện từ nhiều năm nay.

Với Việt Nam, hoạt động TVCĐ trong ĐTM được chính thức luật hóa từ năm 2005 sau khi Luật BVMT được ban hành. Trên thực tế, từ trước thời điểm

17 Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, điều 29 (1992)

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 48 trang tài liệu này.

năm 2005, hoạt động TVCĐ đã xuất hiện sơ khai thông qua một số văn bản dưới luật. Cụ thể, theo khoản 3 Điều 15 Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ về Hướng dẫn thi hành Luật BVMT, “thành phần Hội đồng thẩm định bao gồm các nhà khoa học, quản lý và có thể có đại diện các tổ chức xã hội, đại diện nhân dân.” Không trực tiếp đề cập đến yêu cầu về tham vấn ý kiến cộng động nhưng quy định này đã phần nào thể hiện được sự tham gia của người dân trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM. Ý kiến của cộng đồng sẽ được phản ánh thông qua đại diện của họ. Mặc dù chưa có sự tham khảo trực tiếp ý kiến cộng đồng và việc mời đại diện cộng đồng vào Hội đồng thẩm định là chưa bắt buộc nhưng quy định này đã đặt nền móng cho một trong những yêu cầu quan trọng sau này.

Bên cạnh đó, theo mẫu quy định tại các Phụ lục I.1, I.2, I.3 của Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994, các nội dung về Báo cáo đánh giá sơ bộ tác động môi trường, Báo cáo đánh giá chi tiết tác động môi trường, Báo cáo ĐTM đối với các cơ sở đang hoạt động đều yêu cầu phải có kết quả đánh giá tác động dựa trên các chỉ tiêu về môi trường, kinh tế, văn hóa - xã hội địa phương, sức khỏe cộng đồng… Các kết quả này không chỉ được xây dựng dựa trên các số liệu thống kê nghiên cứu khoa học mà mà nhiều khi được thu thập trực tiếp thông qua hoạt động khảo sát, tìm hiểu thực thế tại địa phương. Việc tìm hiểu và thu thập thông tin thông qua những chuyến khảo sát như thế này có nhiều nét tương đồng với quy trình tham vấn khi ý kiến của nhân dân địa phương được ghi nhận và phản ánh trong Báo cáo ĐTM.

Không chỉ xuất hiện sơ khai trong văn bản dưới luật, tại thời điểm những năm 1990, một số dự án lớn ở Việt Nam còn thực hiện đánh giá ĐTM và quy trình TVCĐ một cách bài bản. Trong thời điểm này, tại nhiều nước trên thế giới, sự tham gia của người dân là một tiêu chí bắt buộc để thông qua một báo cáo ĐTM. Theo Ngân hàng Phát triển Châu Á, đã từ lâu trước đây, TVCĐ trong báo cáo ĐTM là yêu cầu bắt buộc đối với các dự án sử dụng nguồn đầu tư của ngân hàng này. Ngay từ năm 1990 nhiều quốc gia ở châu Á đã có quy định về TVCĐ

đối với các báo cáo ĐTM của các dự án phát triển kinh tế xã hội với đầu tư từ các ngân sách quốc gia. Vì lẽ đó, để nhận được nguồn tài trợ từ các tổ chức quốc tế như Chương trình môi trường quốc tế, Ngân hàng thế giới hay Ngân hàng phát triển châu Á… thì các dự án phải tiến hành TVCĐ theo đúng quy định quốc tế. Nhiều chuyên gia đánh giá cao về công tác ĐTM của Việt Nam trong thời kỳ này, đặc biệt là quy trình tham vấn khi công tác này đã có một số điểm tiến bộ nhất định. Các báo cáo ĐTM được chủ dự án xây dựng khá đầy đủ, chi tiết và theo tiêu chuẩn quốc tế. Thời gian tham vấn khá dài. Trong một số dự án, việc TVCĐ được kéo dài thêm nhiều tháng, nhiều năm nhằm đảm bảo kết quả tham vấn có chất lượng. Kết quả tham vấn được báo cáo ĐTM tiếp thu và được xem xét trong quá trình thẩm định ĐTM, trong phê duyệt dự án cũng như quá trình hậu kiểm ĐTM.

Một điểm đáng chú ý là phạm vi đối tượng của TVCĐ trong thời kỳ này khá rộng rãi. Các đối tượng tham vấn bao gồm nhiều thành phần như: UBND cấp xã; đại diện các tổ chức nhân dân trên địa bàn; các cơ quan quản lý môi trường của các cấp huyện/ quận, tỉnh/ thành phố, khu vực lớn; các tổ chức xã hội được nhà nước giao nhiệm vụ tư vấn, phản biện, giám định xã hội về tài nguyên môi trường (Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam); các tổ chức chính trị, xã hội dân sự khác có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi về tài nguyên và môi trường của nhân dân trên địa bàn hoạt động của dự án; các cơ quan thông tin, báo chí hoạt động trên địa bàn và lĩnh vực liên quan đến dự án; công dân Việt Nam có nguyện vọng đóng góp vào quá trình lập ĐTM dự án; tổ chức quốc tế, khu vực, nước ngoài, cá nhân nhà khoa học nước ngoài có mục đích phục vụ BVMT, phát triển bền vững ở Việt Nam18. Sự đa dạng trong các đối tượng TVCĐ có ý nghĩa rất lớn phục vụ cho công tác ĐTM.

Như vậy, mặc dù thời kỳ này pháp luật nước ta chưa nhìn nhận TVCĐ như là một thủ tục bắt buộc trong công tác ĐTM nhưng quy định về tham vấn đã

18 Nguyễn Đức Tùng, Tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường chưa đi vào thực chất, http://vacne.org.vn/tham-van-cong-dong-trong-dtm-chua-di-vao-thuc- chat/211469.html, truy cấp 18:23, ngày 04/05/2016

xuất hiện gián tiếp dưới một số văn bản dưới luật. Dù xuất hiện chưa nhiều nhưng việc TVCĐ tại một số dự án tiêu biểu có chất lượng khá tốt và có nhiều điểm tiến bộ như việc mở rộng thời gian, đối tượng tham vấn.

2.1.2. Pháp luật Việt Nam thời kỳ từ năm 2005 đến năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Năm 2005, TVCĐ chính thức được luật hóa tại khoản 8, Điều 20, Mục 2, Chương 3 Luật BVMT. Theo đó, nội dung báo cáo ĐTM phải bao gồm cả “ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn, đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án.” Quy định này cho thấy ý kiến cộng đồng có thể được phản ánh phần nào qua người đại diện của mình và có thể được xem xét, ghi nhận trong quá trình lập báo cáo ĐTM.

Không chỉ riêng trong quá trình lập báo cáo ĐTM, hoạt động TVCĐ còn được đề cập trong khâu thẩm định. Tuy nhiên, việc quy định này chỉ mang tính chất khung, định hướng và không bắt buộc. Cụ thể, điểm 4.c Điều 11, Mục 2, Chương 2 Nghị định 80/2006/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 09/8/2006 Về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT nêu rõ: “Trường hợp cần thiết, trước khi tiến hành phiên họp chính thức của Hội đồng thẩm định ĐTM, cơ quan có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định có thể tiến hành các hình thức thẩm định hỗ trợ, trong đó có việc lấy ý kiến của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án; lấy ý kiến phản biện của các chuyên gia ngoài Hội đồng thẩm định.” Cũng chính vì không phải quy định bắt buộc, việc thông tin, tham vấn và lắng nghe ý kiến cộng đồng diễn ra ở các mức độ khác nhau tùy từng địa phương. Các thành phố lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, công tác này được thực hiện khá nghiêm chỉnh; ở các vùng sâu, vùng xa còn nghèo nàn, lạc hậu, hoặc dân trí thấp thì hoạt động này hầu như không diễn ra, hoặc có thì cũng chỉ mang tính hình thức. Tuy nhiên, đối với những dự án đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, công tác này lại được thực hiện rất nghiêm túc. Điển hình là Dự án nhiệt điện Phú Mỹ 2 tại Bà Rịa Vũng Tàu do Ngân hàng thế giới hỗ trợ đã thực hiện rất tốt việc tổ chức các buổi họp báo với sự tham

gia của các bên liên quan: chính quyền, sở, ngành, các tổ chức liên quan và các hộ dân nằm trong vùng dự án; trình bày minh bạch các thông tin chung liên quan đến dự án cũng như biện pháp giảm thiểu ô nhiễm.

Về sau, quy định này được sửa đổi, bổ sung theo hướng cụ thể hơn tại Nghị định số 21/2008/NĐ-CP Về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 8 năm 2006 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT (sau đây gọi là Nghị định số 21/2008/NĐ-CP) và được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 05/2008/TT- BTNMT Hướng dẫn về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và cam kết BVMT (sau đây gọi là Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT).

Điều 2 chương III Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT quy định các vấn đề cơ bản của việc tham vấn ý kiến cộng đồng. Theo đó, chủ dự án là người có trách nhiệm tổ chức tham vấn và UBND xã, phường, thị trấn, (sau đây gọi chung là UBND cấp xã), Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã nơi thực hiện dự án là đối tượng được tham vấn. Hai đối tượng này sẽ tham gia đóng góp ý kiến dựa trên văn bản mà chủ dự án soạn thảo (bao gồm tài liệu tóm tắt về các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp BVMT của dự án) chứ không phải báo cáo ĐTM mà chủ dự án đã xây dựng. Đây cũng là một điểm đặc biệt trong quy định về TVCĐ thời kì này. Bên cạnh đó, điều luật cũng quy quy định một cách rõ ràng, chi tiết hơn về nội dung các vấn đề cần tham vấn như “những nội dung chính của dự án, những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường tự nhiên và kinh tế - xã hội, những biện pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực sẽ áp dụng và những cam kết khác của chủ dự án về BVMT…”

Ngày 18/4/2011, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 29/2011/NĐ- CP quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường (sau đây gọi là Nghị định 29/2011/NĐ-CP) và ngày 18/7/2011, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thêm Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT quy định chi tiết một số điều của Nghị định 29/2011/NĐ- CP. Một điểm khác biệt lớn nhất của hai văn bản này chính là quy định về đối

tượng được tham vấn ý kiến. Theo đó, trong quá trình lập báo cáo ĐTM, ngoài việc phải tiến hành tham khảo ý kiến của UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án như trước đây, chủ dự án phải tham vấn ý kiến “đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án.” Như vậy, TVCĐ được thực hiện thông qua một cơ quan “đại diện”. Tuy nhiên, pháp luật lại không quy định cụ thể chủ thể đại diện cho cộng đồng. Trong khi Nghị định 21/2008/NĐ-CP trước đây quy định Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã là đại diện cộng đồng dân cư tham gia ý kiến trong quá trình thực hiện ĐTM dự án, Nghị định 29/2011/NĐ-CP lại không quy định về đại diện cộng đồng. Vì vậy, một số địa phương cho vẫn tiếp tục lấy ý kiến Mặt trận Tổ quốc cấp xã. Mặc dù Mặt trận Tổ quốc cũng là một cơ quan đại diện cho nhân dân nhưng các hoạt động của cơ quan này lại liên quan đến lĩnh vực hành chính, quản lý nhà nước nhiều hơn chứ không chuyên sâu về lĩnh vực môi trường nói chung, và hoạt động ĐTM nói riêng. Do đó, sẽ có nhiều điểm hạn chế khi quy định như trên.

Đồng thời, Luật BVMT 2005 không có một hướng dẫn cụ thể đối với quy định về “đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án” dẫn đến sự mập mờ và gây ra nhiều khó khăn trong việc xác định đối tượng cần tham vấn. Một dự án có thể được triển khai và thực hiện qua nhiều giai đoạn khác nhau. Mức độ, thời gian và phạm vi tác động cũng không tương đồng. Do đó, việc xác định thế nào là “chịu ảnh hưởng trực tiếp từ dự án” còn gặp nhiều trở ngại.

Trong thực tế, một dự án ở mỗi giai đoạn có thể sẽ có những tác động khác nhau, vì vậy đối tượng chịu tác động (cũng chính là đối tượng cần tham vấn) có thể gồm những nhóm khác nhau. Chẳng hạn, đối với một dự án thủy điện được triển khai, đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp khi xây dựng dự án là những hộ dân trong vùng lòng hồ, mất đất phải di dời, vì vậy họ có thể được thông báo về dự án và được lấy ý kiến. Tuy nhiên, khi nhà máy thủy điện đi vào vận hành, nhóm bị tác động lớn về sinh kế và nguồn nước lại có thể là những cộng đồng dân cư sinh sống ở vùng hạ lưu, là đối tượng dễ bị bỏ qua trong quá trình tham

vấn. Nhóm được lấy ý kiến do phải đối mặt với vấn đề tái định cư và sinh kế tại nơi ở mới nên vấn đề họ quan tâm hàng đầu là bồi thường, tái định cư và sinh kế thay thế chứ không phải tác động môi trường. Mặt khác, trong trường hợp tái định cư ở nơi khác, đối tượng này có thể không còn nằm trong vùng bị tác động môi trường của dự án. Trong khi đó, những người sống xung quanh dự án, những người có khả năng bị tác động khi dự án triển khai lại không được tham vấn19. Ví dụ này cho thấy các bất cập trong việc lựa chọn vấn đề tham vấn và đối tượng tham vấn chưa phù hợp cũng đã phần nào lý giải được sự không hiệu quả và thiếu quan tâm của người được tham vấn đối với các tác động môi trường của dự án trong thời gian qua.

Hơn nữa, mặc dù các hội và tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp có vai trò là cầu nối giữa cộng đồng và các cơ quan chức năng chính phủ, song những quy định liên quan đến vai trò và quyền lợi tham gia của họ vào công tác ĐTM gần như chưa được đề cập đến trong các quy định pháp luật. Với chức năng vốn có của các tổ chức xã hội, việc tham gia của tổ chức xã hội rõ ràng là một sự giám sát khách quan, hữu hiệu đối với các quá trình lập, thẩm định và hậu thẩm định báo cáo ĐTM20. Việc không quy định đến quyền tham gia của các tổ chức xã hội là một thiếu sót vô cùng lớn.

Bên cạnh đó, chủ dự án cũng không có trách nhiệm tổ chức tham vấn mà chỉ cần báo cho UBND xã yêu cầu tham vấn, UBND xã có trách nhiệm tự tổ chức tham vấn và báo cáo cho chủ dự án biết để đến tham dự. Quy định này là một điểm không hợp lý, bởi tham vấn ý kiến đương nhiên là trách nhiệm của chủ dự án. UBND xã chỉ là một cơ quan nhà nước tham gia hỗ trợ chủ dự án đóng góp ý kiến để góp phần giúp dự án đi vào hoạt động. “Theo quy định chung được áp dụng phổ biến trên thế giới, chủ dự án phải chịu trách nhiệm về toàn bộ các vấn đề liên quan đến hoạt động TVCĐ, bao gồm cả kinh phí, nhân lực,

19 Đỗ Hải Linh, Nguyễn Hoàng Phượng, Trần Thanh Thủy (2015), Thể chế hóa quy trình tham vấn trong đánh giá tác động môi trường, tr.9

20 Đinh Ngọc Quý, Sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình xây dựng pháp luật, http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010070/0/8185/Su_tham_gia_cua_cac_to_chuc_x a_hoi_trong_quy_trinh_xay_dung_phap_luat, truy cập 6:05, ngày 18/04/2016

phương tiện cần thiết, với mục đích đảm bảo chất lượng báo cáo ĐTM để báo cáo này có thể được thông qua.”21 Đặc biệt, thời hạn dành cho tham vấn (nếu có) chỉ diễn ra vỏn vẹn trong 15 ngày làm việc nên nếu UBND xã không chuẩn bị kịp thì bị xem như đã nhất trí với nội dung, đề xuất của dự án.

2.1.3. Pháp luật Việt Nam thời kỳ sau năm 2014 về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

Ngày nay, BVMT ngày càng nhận được sự quan tâm từ các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Pháp luật BVMT đã được đề cập trong các bản Hiến pháp của Việt Nam. Năm 2013, Hiến pháp Việt Nam được thông qua tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã có những nội dung đáng chú ý liên quan đến lĩnh vực tài nguyên và môi trường. Theo đó, lần đầu tiên quyền con người đối với môi trường được ghi nhận trong Hiến pháp: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ BVMT”22. Hiến pháp 2013 đã trao cho người dân những quyền hiến định lớn hơn và hiệu quả hơn trong việc tăng cường sự tham gia của cộng đồng, nhân dân vào quá trình ĐTM đối với các dự án phát triển kinh tế - xã hội: đó là quyền được sống trong môi trường trong lành, quyền tiếp cận thông tin, quyền được đưa ra ý kiến của mình về những vấn đề hệ trọng liên quan đến sự sinh tồn và phát triển của chính mình và của cộng đồng mình. Theo quy định của Hiến pháp 2013, vai trò của người dân được phát huy lớn hơn trong việc tham gia vào quá trình chính sách nói chung và thực hiện quyền môi trường nói riêng. Chẳng hạn, với quy định mới về quyền sống (Điều 19) và quyền được sống trong môi trường trong lành (Điều 43), Hiến pháp đã đặt ra yêu cầu cần phải thể chế hóa thành luật các quy định này nhằm bảo đảm quyền con người nói chung và quyền môi trường nói riêng, trong đó có yêu cầu về quyền của người dân được tham gia đóng góp ý kiến trong các hoạt động ĐTM.

Tiếp đến, Luật BVMT 2014 đã cụ thể hóa một số nội dung liên quan đến quyền môi trường. Chương II của Luật BVMT 2014 đã quy định việc tham vấn

21 Nguyễn Đức Tùng, Tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường chưa đi vào thực chất, http://vacne.org.vn/tham-van-cong-dong-trong-dtm-chua-di-vao-thuc- chat/211469.html, truy cấp 18:23, ngày 04/05/2016.

22 Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, điều 43 (2013).

trong xây dựng Quy hoạch BVMT và ĐTM. Chương XV cũng đã quy định cụ thể về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốcViệt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp và cộng đồng dân dư trong BVMT. Các quyền về tiếp cận thông tin, cung cấp thông tin, tham gia giám sát thực thi chính sách - pháp luật và phản biện về BVMT đã được quy định tương đối rõ ràng. Về việc tham vấn trong quá trình thực hiện ĐTM, nếu như luật BVMT 2005 không có quy định cụ thể thì đến Luật BVMT 2014 đã dành một điều luật quy định về việc tham vấn ý kiến cộng đồng. Điều 21 Luật BVMT 2014 quy định tầm quan trọng của TVCĐ trong quá trình thực hiện ĐTM, chủ thể cần tham vấn, những dự án không cần phải thực hiện tham vấn.

Để cụ thể hóa những nguyên tắc và quy định chung trong Luật BVMT 2014 về sự tham gia của cộng đồng, các cơ quan nhà nước đã ban hành một số văn bản pháp luật để quy định về vấn đề này như Nghị định 18/2015/NĐ-CP Quy định về quy hoạch BVMT, đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và kế hoạch BVMT (sau đây gọi là Nghị định 18/2015/NĐ-CP), Nghị định 19/2015/NĐ- CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật BVMT (sau đây gọi là Nghị định 19/2015/NĐ-CP), Thông tư 27/2015/TT-BTNTM về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM và kế hoạch BVMT (sau đây gọi là Thông tư 27/2015/TT- BTNTM )… Cụ thể, Khoản 5 và 6 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định về quy trình, thủ tục, cách thức tham vấn. Tại khoản 6 và 7 Điều 7 Thông tư 27/2015/TT-BTNTM cũng quy định về thời hạn tham vấn. Những nội dung của các quy định này sẽ được phân tích cụ thể hơn trong phần 2.2.

2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật về tham vấn cộng đồng trong đánh giá tác động môi trường

2.2.1. Đối tượng tham vấn

Việc xác định các đối tượng tham vấn có vai trò quan trọng quyết định tính hiệu quả của hoạt động tham vấn. Khi xác định các nhóm đối tượng tham vấn cần phải căn cứ vào phạm vị tác động (theo không gian và thời gian) và mức độ tác động của dự án tới môi trường khu vực, đặc biệt là tới điều kiện sống và sức khỏe của cộng đồng. Do vậy, đối tượng tham vấn thông thường gồm:

- Nhóm người chịu ảnh hưởng trực tiếp của dự án bao gồm những người mong muốn được hưởng lợi từ dự án, những người chịu rủi ro hay tác động xấu bởi dự án.

- Nhóm người chịu ảnh hưởng gián tiếp bao gồm những người sống ở vùng lân cận hoặc những người sử dụng tài nguyên như nguồn nước xuất phát từ khu vực dự án.

- Các cơ quan nhà nước: các Bộ liên quan, chính quyền địa phương nơi thực hiện dự án.

- Các đối tượng khác gồm các tổ chức phi chính phủ, những người không chịu ảnh hưởng của dự án nhưng quan tâm đến dự án và những tác động của dự án (các nhà khoa học, các nhà tư vấn, các nhà đầu tư...). Đây là nhóm người không đại diện cho cộng đồng dân cư ở địa phương, song có những thông tin, nguồn lực quan trọng có tầm vĩ mô.

- Đại diện cho các nhóm cộng đồng cần tham vấn nêu trên thông thường có thể gồm: UBND, Mặt trận tổ quốc phường, xã, những người có thẩm quyền theo truyền thống: trưởng làng, trưởng bản, những người lãnh đạo trong tôn giáo, dòng họ ...

- Tổ chức đoàn thể, xã hội ở địa phương.

Điều 21 Luật BVMT và Khoản 4 Điều 12 Nghị định 18 đều quy định chủ dự án phải tiến hành tham vấn đối với các đối tượng như: UBND xã, phường, thị trấn nơi thực hiện dự án, các tổ chức và cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Đây là quy định quan trọng, cần được thể chế hóa và thực thi hiệu quả để người dân và các tổ chức xã hội có thể chủ động, tích cực tham gia vào quá trình dự báo, giảm thiểu những tác động xấu đến môi trường - xã hội cũng như tiến trình ra quyết định của một dự án phát triển.

Về cơ bản, Luật BVMT 2014 có điểm tương đồng với Luật BVMT 2005 khi tiếp tục quy định đối tượng tham vấn không chỉ bao gồm UBND xã, phường, thị trấn và cộng đồng mà còn các cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp bởi dự án. Thực tế cho thấy, việc tham vấn ý kiến của UBND cấp xã và cộng đồng dân

cư chỉ đáng tin cậy đối với các dự án có quy mô vừa và nhỏ. Còn đối với các dự án có quy mô lớn và mức độ ảnh hưởng đáng kể, thì cần có sự tham gia đóng góp ý kiến từ các tổ chức thuộc nhiều ban, ngành lĩnh vực để giúp bản báo cáo có thể bao quát được nhiều vấn đề xã hội và môi trường. Đồng thời, việc mở động đối tượng này cũng chính là một biểu hiện của chính sách của Nhà nước nhằm kêu gọi toàn dân tham gia BVMT, tiến tới phát triển bền vững.

Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định cụ thể hơn về thành phần tham gia trong cuộc họp để tham vấn ý kiến bao gồm các đối tượng như người đại diện cho Ủy ban mặt trận Tổ quốc cấp xã, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ dân phố, thôn, bản. Đây là một điểm tiến bộ khi mà nhà làm luật quy định cụ thể về các loại tổ chức trong các đối tượng được tham vấn. Ý kiến đóng góp của các tổ chức, đặc biệt là tổ chức xã hội nghề nghiệp trong lĩnh vực khoa học công nghệ sẽ góp phần kiểm chứng tính đúng đắn, khả thi của các thông số kỹ thuật được nêu trong báo cáo. Đồng thời, các tổ chức chính trị - xã hội sẽ cho ý kiến về các ảnh hưởng đến xã hội nói chung, và các vấn đề về phong tục tập quán, nếp sống bản địa nói riêng. Từ đó, sẽ nâng cao được hiệu quả của quá trình tham vấn.

2.2.2. Các nội dung cần tham vấn cộng đồng

Nghị định 18/2015/NĐ-CP quy định về các nội dung cần tham vấn bao gồm bản báo cáo ĐTM, tài liệu tóm tắt về các hạng mục đầu tư chính, các vấn đề môi trường, các giải pháp BVMT của dự án. Trong cuộc họp tham vấn ý kiến cộng đồng, chủ dự án hoặc tổ chức tư vấn dịch vụ giúp họ làm báo cáo ĐTM giới thiệu với người dự tham vấn về quy mô, tính chất của dự án; mục đích của dự án; các hoạt động mà dự án sẽ thực hiện để đạt các mục đích đó; tổ chức điều hành dự án; giám đốc dự án; tổ chức và người chịu trách nhiệm khắc phục các tác động tiêu cực, phát huy các tác động tích cực về tài nguyên và môi trường của dự án. Quy mô của dự án được thể hiện qua các số liệu về diện tích, công suất thực hiện, thời gian và tiến trình thực hiện dự án đó.

Các tác động của dự án đối với môi trường cũng phải được trình bày rõ ràng, cụ thể theo hướng phân chia thành hai loại tác động: tác động tích cực và tác động tiêu cực trên các khía cạnh môi trường tự nhiên, các hoạt động kinh tế - xã hội tại khu vực và đời sống cộng đồng. Trên cơ sở đó, chủ dự án đề xuất các phương án để tiếp tục phát huy các tác động tích cực và cách khắc phục, hạn chế các tác động tiêu cực. Đồng thời, chủ dự án cũng bày tỏ các mong muốn và đề nghị một số hoạt động cần sự hợp tác của cộng đồng địa phương. Các nội dung cần tham vấn phải đáp ứng yêu cầu rõ ràng, dễ hiểu để tất cả các đối tượng tham vấn có thể nắm bắt được các vấn đề.

2.2.3. Cách thức và quy trình tham vấn

Việc quy định cách thức và quy trình tham vấn có ý nghĩa quan trọng, ảnh hưởng đến chất lượng của kết quả tham vấn. Nếu tham vấn được thực hiện một cách quy mô, bài bản, đúng trình tự và thu hút được sự chú ý quan tâm của người tham gia thì sẽ nhận được những ý kiến đóng góp tích cực, góp phần làm hoàn thiện dự án, tránh được những rủi ro, nguy cơ cũng như nhận được những luồng ý kiến khách quan, đa chiều.

Theo Khoản 5 và 6 Điều 12 Nghị định 18/2015/NĐ-CP đưa ra quy trình tham vấn ý kiến cộng đồng gồm các bước:

Bước 1: Chủ dự án gửi văn bản đề nghị tham vấn tới UBND cấp xã nơi thực hiện dự án.

Bước 2: Chủ dự án phối hợp với UBND cấp xã tổ chức cuộc họp tham vấn ý kiến.

Bước 3: Trong cuộc họp, chủ dự án trình bày các nội dung tham vấn và các đối tượng được tham vấn trình bày ý kiến phản hồi của mình.

Bước 4: Các ý kiến phản hồi được thể hiện trong bản báo cáo ĐTM.

Để tham vấn ý kiến cộng đồng, chủ dự án và UBND cấp xã nơi thực hiện dự án sẽ đồng chủ trì một cuộc họp với sự tham gia của các đối tượng cần tham vấn. Nghị định18/2015/NĐ-CP đã khắc phục một điểm không hợp lý trong các văn bản hướng dẫn Luật BVMT 2005: đó là quy định về việc UBND cấp xã mà