Trình Tự, Thủ Tục Và Thẩm Quyền Giải Quyết Tranh Chấp Đất Đai

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học thì “Giải quyết tranh chấp đất đai là giải quyết bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức và trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp bị xâm hại đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về đất đai”15.

Như vậy, có thể khái quát khái niệm giải quyết tranh chấp đất đai là một phương thức của con người nhằm tìm ra một giải pháp phù hợp để giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn liên quan đến việc quản lý và sử dụng đất.

1.1.2.2. Ý nghĩa của giải quyết tranh chấp đất đai

Tranh chấp đất đai là vấn đề thời sự có tác động tiêu cực đến nhiều mặt của đời sống xã hội, do đó việc giải quyết tranh chấp đất đai có ý nghĩa sống còn, mang tính quyết định đến việc quản lý, sử dụng đất, thể hiện qua các phương diện sau:

Thứ nhất, về khía cạnh chính trị. Tranh chấp đất đai là một trong những nguyên nhân lớn dẫn đến sự bất ổn về chính trị. Do đó, việc giải quyết tranh chấp đất đai một cách dứt điểm, có hiệu quả sẽ góp phần giữ vững được sự ổn định chính trị, là nền tảng ổn định các mặt khác của xã hội. Ngoài ra, tranh chấp đất đai là một vấn đề nhạy cảm, tác động không nhỏ đến tâm lý của các bên, gây nên tình trạng mất đoàn kết trong nội bộ quần chúng nhân dân. Điều này là cơ hội, là kẽ hở để các thế lực thù địch tuyên truyền chống phá Nhà nước ta. Do đó, hơn bao giờ hết Nhà nước cần có chính sách, giải pháp để giải quyết tranh chấp đất đai từ khi còn bất đầu xảy ra mâu thuẫn, không để tình trạng tranh chấp kéo dài lấy lại niềm tin của người dân vào sự quản lý của Nhà nước.

Thứ hai, về khía cạnh kinh tế. Khi một thửa đất phát sinh tranh chấp sẽ phải giữ nguyên hiện trạng đất, các bên tranh chấp không được tiến hành các hoạt động kinh tế trong thời gian chờ cơ quan nhà nước tiến hành xem xét, giải quyết. Ngoài ra, để theo đuổi một vụ kiện các bên tranh chấp phải bỏ ra tiền của, công sức, thời gian của mình cho quá trình giải quyết. Thời gian tranh chấp càng dài thì kinh tế bỏ

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 97 trang tài liệu này.

15 Trường Đại học Luật Hà Nội, 1999. Từ điển giải thích thuật ngữ luật học (Phần Luật Đất đai, Lao động, Tư pháp quốc tế), Nxb Công an nhân dân.

ra càng nhiều. Do đó, cần giải quyết dứt điểm vụ việc trong thời gian ngắn thì càng tiết kiệm được các chi phí vật chất bỏ ra cho người dân và cả các cơ quan có thẩm quyền giải quyết.

Thứ ba, về khía cạnh xã hội. Tranh chấp đất đai phát sinh trong nội bộ quần chúng nhân dân với nhau và mâu thuẫn giữa chủ thể sử dụng và chủ thể quản lý. Trong nhiều trường hợp, xuất phát từ tranh chấp đất đai đã gây nên bức xúc, các bên tranh chấp không kiềm chế được đã xảy ra những vụ án đáng tiếc, không chỉ xâm phạm đến sức khỏe mà còn tước đi tính mạng của những người hàng xóm, thậm chí cả anh em trong gia đình, con cháu với ông bà cha mẹ. Điều đó, đã gây hoang mang trong quần chúng nhân dân, việc giải quyết một cách nhanh chóng chính là biện pháp duy trì, đảm bảo được trật tự xã hội và hạn chế được những hậu quả đáng tiếc, ngăn chặn những hành động manh động và góp phần bảo vệ sự đoàn kết, bảo vệ truyền thống tốt đẹp của dân tộc ta.

Thứ tư, về khía cạnh hoàn thiện pháp luật. Trong quá trình giải quyết tranh chấp, cơ quan quản lý đất đai sẽ phát hiện được những thiếu sót, bất cập, hạn chế trong chính sách pháp luật đất đai để từ đó kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung giúp hoàn thiện quy định của pháp luật. Ngoài ra, xuất phát từ sự đa dạng, phức tạp trong tranh chấp đất đai mà đòi hỏi trình độ của cán bộ được giao giải quyết tranh chấp đất đai ngày càng hoàn thiện về trình độ chuyên môn và kỹ năng giải quyết.

1.1.2.3. Các nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai

Nguyên tắc giải quyết tranh chấp là hệ thống các quan điểm, tư tưởng chỉ đạo là kim chỉ nan, định hướng cho toàn bộ quá trình giải quyết tranh chấp. Giải quyết tranh chấp đất đai cũng giống như các loại tranh chấp khác cũng phải tuân theo một số nguyên tắc cơ bản sau:

Thứ nhất, đảm bảo đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Đây là nguyên tắc cơ bản bao trùm toàn bộ chính sách, pháp luật về đất

đai của nước ta. “Nguyên tắc này đòi hỏi cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai phải đảm bảo yêu cầu:

- Chỉ giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất chưa không giải quyết về quyền sở hữu đất đai;

- Việc giải quyết tranh chấp đất đai phải đặt lợi ích chung của xã hội lên trên lợi ích cá nhân;

- Tôn trọng, bảo vệ thành quả cách mạng, tránh những xáo trộn không cần thiết”16.

Bởi lẽ, đất đai thuộc sở hữu toàn dân nghĩa là đất đai không thuộc quyền sở hữu của bất kỳ một tổ chức hay cá nhân cụ thể nào. Các cá nhân, tổ chức chỉ có quyền sử dụng đất và phải đảm bảo đúng quy hoạch, kế hoạch và đúng mục đích sử dụng đất.

Thứ hai, khi tiến hành giải quyết tranh chấp đất đai phải bảo đảm lợi ích của người sử dụng đất, nhất là lợi ích về kinh tế, khuyến khích các bên tranh chấp tự hòa giải, thương lượng. Đó là lý do mà chỉ tranh chấp đất đai pháp luật quy định phải tiến hành hòa giải cơ sở. Tranh chấp đất đai có thể làm phát sinh nhiều hệ lụy do đó Nhà nước luôn khuyến khích các bên tự thỏa thuận. Đây cũng chính là hình thức giải quyết tranh chấp tiết kiệm thời gian, tiền của, thể hiện rõ nhất ý chí của các bên, lại vừa giảm được áp lực cho các cơ quan giải quyết tranh chấp đất đai.

Thứ ba, việc giải quyết tranh chấp đất đai phải nhằm mục đích ổn định tình hình kinh tế, xã hội, gắn với phát triển sản xuất, ổn định và từng bước cải thiện đời sống nhân dân, phù hợp với đặc điểm và quy hoạch của từng địa phương. Nguyên tắc này xuất phát từ những tác động của tranh chấp đất đai đối với các mặt của đời sống kinh tế xã hội, có thể gây nên những căng thẳng trong các mối quan hệ xã hội.

16 Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, 2016. Giáo trình Luật Đất đai, Nhà xuất bản Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, tr.378.

Trên đây là những nguyên tắc cơ bản định hướng trong suốt quá trình giải quyết tranh chấp đất đai, ngoài ra việc giải quyết tranh chấp đất đai còn phải tuân thủ một số nguyên tắc như: Thực hiện đúng về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, bảo vệ các giao dịch đã thiết lập trên cơ sở quy định của pháp luật,…

1.2. Trình tự, thủ tục và thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

Kế thừa những quy định của Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 và đến Luật Đất đai năm 2013 đều quy định tranh chấp đất đai được giải quyết theo các phương thức sau: Hòa giải, giải quyết bởi cơ quan hành chính (UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh) và giải quyết thông qua Tòa án.

1.2.1. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai

Hòa giải tranh chấp đất đai là việc các bên tham gia tranh chấp thương lượng với nhau hoặc thông qua trung gian để tự chấm dứt mâu thuẫn, bất đồng giữa những người sử dụng đất trong quá trình quản lý, sử dụng đất. Đây cũng được xem là phương pháp giải quyết đơn giản nhất, tiết kiệm thời gian và cả tiền của của các bên tham gia tranh chấp. Tuy nhiên, trên thực tế, biện pháp hòa giải thường được áp dụng để giải quyết mâu thuẫn mới xảy ra, mang tính chất giản đơn, không phức tạp.

Theo quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 88 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai thì biện pháp hòa giải được chia thành 03 hình thức như sau:

1.2.1.1. Các bên tranh chấp tự thương lượng, hòa giải

Tại khoản 1 Điều 202 Luật đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải…”. Tự thương lượng, hòa giải là biện pháp hòa giải mà các bên tranh chấp tự gặp gỡ, trao đổi, thỏa thuận được với nhau về việc giải quyết tranh chấp. Biện pháp này không cần có sự có mặt của bên thứ ba làm trung gian hòa giải hay nói cách khác việc quy định hình thức hòa giải này chỉ mang tính chất khuyến khích việc tự thương lượng, thực chất nó không mang ý nghĩa bắt buộc các bên phải thương lượng, tự hòa giải. Tuy nhiên, khi các bên tranh

chấp có thiện chí muốn tự thỏa thuận thì vụ việc đó có khả năng thành công rất cao, bởi ý chí con người chính là chìa khóa giải quyết nhanh nhất mọi tranh chấp, bất đồng, cũng là giải pháp tiết kiệm nhất về cả thời gian, tiền của và cũng giữ được tình đoàn kết giữa các bên tranh chấp. “Biện pháp này phù hợp với tâm lý và truyền thống của người Việt Nam mong muốn duy trì sự ổn định các quan hệ xã hội và không muốn làm “sứt mẻ” tình cảm, phá vỡ cấu trúc truyền thống”17.

Phương thức hòa giải tự thỏa thuận thường được sử dụng đối với những người sử dụng đất ở khu vực nông thôn, nơi mà yếu tố tình cảm được tôn trọng, giữ gìn và được đề cao. Bởi phương thức này mang tính tình cảm, tự nguyện của các bên và không có giá trị cưỡng chế thực hiện. Chính điều này cũng chính là nhược điểm, hạn chế của phương thức này vì ngay cả khi các bên có đạt được thỏa thuận mà một bên không thực hiện cũng không có biện pháp xử lý.

1.2.1.2. Hòa giải ở cơ sở

Nếu như trong tự thỏa thuận, thương lượng chỉ có các bên tranh chấp, không có sự tham gia của bên trung gian thì ở phương thức hòa giải cơ sở thì có sự tham gia của bên thứ ba làm trung gian hòa giải là tổ hòa giải cơ sở. Tại khoản 1 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở” và tại khoản 1 Điều 2 Luật hòa giải ở cơ sở năm 2013 quy định: “Hòa giải ở cơ sở là việc hòa giải viên hướng dẫn, giúp đỡ các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp”. Như vậy, khi các bên không tự hòa giải được thì tổ hòa giải cơ sở sẽ tiến hành làm trung gian giúp các bên thương lượng với nhau. Đây là hình thức hòa giải tranh chấp đất đai do cộng đồng dân cư cơ sở - nơi phát sinh tranh chấp đất đai thực hiện. Đặc trưng của hình thức này là sử dụng các quy tắc đạo đức, hương ước, quy ước của cộng đồng dân cư, phong tục, tập quán và truyền thống của địa phương để vận động, thuyết phục các bên đạt được

17Viện Nghiên cứu chính sách, Pháp luật và Phát triển Việt Nam, 2013. Hòa giải tranh chấp đất đai tại Việt Nam, phân tích pháp luật hiện hành, các thực tiễn và khuyến nghị cho cải cách, tr.16.

thỏa thuận. Về hoạt động, tổ chức và trình tự, thủ tục tiến hành hòa giải cơ sở được thực hiện theo Luật hòa giải ở cơ sở năm 2013.

Tổ hòa giải cơ sở được UBND cấp xã thành lập tại các thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố. Hòa giải viên phải đáp ứng các tiêu chuẩn như sau: “phải là công dân Việt Nam thường trú tại cơ sở, tự nguyện tham gia hoạt động hòa giải và có các tiêu chuẩn sau: 1. Có phẩm chất đạo đức tốt; có uy tín trong cộng đồng dân cư; 2. Có khả năng thuyết phục, vận động nhân dân; có hiểu biết pháp luật”18. Về trình tự, thủ tục bầu hòa giải viên cơ sở cũng được quy định cụ thể tại Luật Hòa giải ở cơ sở. thông thường hòa giải viên là trưởng thôn, hoặc những người cán bộ gương mẫu về hưu cư trú tại địa phương. Kết quả hòa giải cơ sở là hòa giải thành thì các bên có thể làm đơn yêu cầu Tòa án công nhận kết quả hòa giải thành theo quy định từ Điều 416 đến Điều 419 BLTTDS năm 2015. Trường hợp hòa giải không thành, các bên không đạt được thỏa thuận thì các bên có quyền yêu cầu tiếp tục hòa giải hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định.

Như vậy, khác với phương thức tự thương lượng, trường hợp hòa giải thành thì các bên có quyền yêu cầu Tòa án công nhận kết quả hòa giải thành. Khi được công nhận thì hiển nhiên việc thực hiện kết quả hòa giải thành trở nên có tính bắt buộc thực hiện, được đảm bảo bằng biện pháp cưỡng chế Nhà nước.

1.2.1.3. Hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND xã tại nơi có đất

Đối với hình thức các bên tranh chấp tự thương lượng và hòa giải tại cơ sở như đã trình bày ở trên thì hòa giải chỉ mang tính khuyến khích còn đối với việc hòa giải tại UBND xã tại nơi có đất là thủ tục hòa giải bắt buộc. Tính bắt buộc này thể hiện ở việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chỉ chấp nhận đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai của các bên khi vụ việc đã trải qua giai đoạn hòa giải tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp. Tại khoản 2 Điều 202 Luật đất đai năm 2013 quy định về trường hợp tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi

18Điều 7 Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013.

đơn đến UBND xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải và tại Điều 203 Luật đất đai năm 2013 quy định những tranh chấp đất đai phải được thực hiện hòa giải tại UBND cấp xã trước khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. UBND cấp xã là cơ quan quản lý Nhà nước trực tiếp về đất đai nên xác định được nguồn gốc, thực trạng và tài liệu, chứng cứ pháp lý của đất tranh chấp, đó đó khi tiến hành hòa giải sẽ dễ thuyết phục được các bên tranh chấp.

Tuy nhiên, không phải tất cả các tranh chấp đất đai đều phải bắt buộc hòa giải tại UBND cấp xã mà theo quy định tại khoản 2 Điều 3 Nghị quyết số 04/2017/NQ-HĐTP ngày 05/5/2017 của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao thì:“Đối với tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mà chưa được hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp theo quy định tại Điều 202 Luật đất đai năm 2013 thì được xác định là chưa có đủ điều kiện khởi kiện quy định tại điểm b khoản 1 Điều 192 BLTTDS năm 2015. Đối với tranh chấp khác liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,... thì thủ tục hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp không phải là điều kiện khởi kiện vụ án”.

Như vậy, chỉ tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mới bắt buộc phải qua thủ tục hòa giải cơ sở trước khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp. Quy định này là phù hợp bởi lẽ tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất có liên quan trực tiếp đến quá trình quản lý, sử dụng đất tại địa phương, hơn ai hết chính quyền địa phương chính là cấp trực tiếp nắm bắt được tâm tư, nguyện vọng và cả những nguyên nhân trực tiếp dẫn đến việc tranh chấp để có giải pháp hòa giải cho các bên tranh chấp.

Về thời hạn hòa giải, theo khoản 3 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được thực hiện không quá 45 ngày kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai”. So với Luật Đất đai năm 2003, thời hạn hòa giải đã được quy định dài hơn là 15 ngày.

Điều này là phù hợp bởi lẽ để tiến hành hòa giải UBND cấp xã phải tiến hành thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất; ngoài ra, UBND cấp xã còn tiến hành nhiều công việc khác nên quy định kéo dài thời gian hòa giải một mặt để đảm bảo chất lượng của buổi hòa giải nhưng vẫn đảm bảo một thời hạn hợp lý để tranh chấp được hòa giải kịp thời.

Trình tự thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã được quy định tại Điều 202 Luật đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ được thực hiện theo các bước sau:

- Tiếp nhận hồ sơ: Sau khi tiếp nhận đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, UBND cấp xã có trách nhiệm thực hiện các công việc sau:

Thứ nhất, tiến hành thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên tranh chấp cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất19. Đây là công việc đầu tiên khi nhận đơn tranh chấp của UBND cấp xã và cũng là thủ tục bắt buộc phải thực hiện bởi lẽ, để tiến hành hòa giải thì UBND cấp xã phải tìm hiểu nguyên nhân tranh chấp cũng như quá trình quản lý, sử dụng đất tranh chấp để từ đó có phương án hòa giải thích hợp, nâng cao chất lượng của việc hòa giải.

Thứ hai, thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai. Theo quy định tại Luật đất đai năm 2013 thì thành phần Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã gồm: “Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND là Chủ tịch Hội đồng hòa giải; đại diện Ủy ban mặt trận Tổ quốc xã, tổ trường tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; đại diện một số hộ dân sinh sống lâu năm tại xã biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất tranh chấp; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã. Tùy từng trường hợp cụ thể có thể mời đại diện

19 Điểm a khoản 1 Điều 88 Nghị địnhsố 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.