Quyền Sử Dụng Đất Gắn Với Quyền Sở Hữu Nhà Ở

nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài dưới các hình thức như giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận QSDĐ. Nhưng khác với các quan hệ dân sự khác khi mà chủ sở hữu tài sản có thể thực hiện đầy đủ ba quyền năng của mình thông qua các hình thức pháp lý khác nhau thì đối với đất đai chủ sử dụng đất và chủ sở hữu đất là hai chủ thể khác nhau. Quyền sử dụng đất do Nhà nước giao song nó chỉ là “quyền tài sản đặc biệt” của người sử dụng đất [43, Tr 71]. Quyền sử dụng đất cũng là một loại BĐS, là đối tượng của việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp .vv. Mặc dù chỉ là người thực hiện quyền của chủ sở hữu nhưng người sử dụng đất có thể thực hiện các quyền năng mà chủ sở hữu cho phép như quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp .vv. thông qua các giao dịch dân sự trên thị trường. Khi thực hiện các quyền năng này chính là việc người sử dụng đang thực hiện các quyền về tài sản của mình.

Thứ ba, đặc trưng về mối liên hệ giữa QSDĐ và quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Trong pháp luật đất đai ở nước ta có sự tồn tại hai chế định riêng biệt đó là chế định sở hữu toàn dân về đất đai và chế định QSDĐ [43, Tr 71]. Tuy nhiên, hai chế định này lại gắn bó chặt chẽ với nhau. Theo Điều 17 Hiến pháp 1992 thì “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân”. Tuy nhiên, chủ sở hữu bao giờ cũng phải là cá nhân hay pháp nhân nên hạm trù “toàn dân” không đáp ứng yêu cầu cá biệt hoá chủ sở hữu. Rõ ràng, quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai chỉ mang tính trừu tượng và được cụ thể hoá trong khái niệm “Quyền sử dụng đất”.

Quyền sử dụng đất là một bộ phận cấu thành của quyền sở hữu đất đai, có ý nghĩa thực tế lớn nhất, trực tiếp đem lại lợi ích cho chủ sử dụng đất. Tổ chức, cá nhân sử dụng đất, ngoài quyền sử dụng công năng của đất như: để

sản xuất nông nghiệp, làm mặt bằng xây dựng nhà máy hay nhà ở .vv. còn có quyền chuyển quyền sử dụng đất.

Việc trao QSDĐ cho tổ chức, cá nhân, hộ gia đình không làm mất đi quyền chiếm hữu đất đai của Nhà nước. Quyền sử dụng đất được xuất hiện khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyển QSDĐ .vv. Mức độ, phạm vi và thời hạn của QSDĐ do Nhà nước quyết định. Quyền sử dụng đất cũng có hai loại chủ thể là QSDĐ của Nhà nước và QSDĐ của người sử dụng. Giữa hai chủ thể này thì QSDĐ của Nhà nước là trọn vẹn, không bị hạn chế song mang tính gián tiếp và trừu tượng còn QSDĐ của người sử dụng bị hạn chế hơn song mang tính trực tiếp và cụ thể [38, Tr 96].

Thuật ngữ QSDĐ đã xuất hiện trong các văn bản pháp quy về đất đai từ trước Hiến pháp năm 1992 và LĐĐ năm 1993. Trong điều kiện kinh tế, xã hội thời đó hầu như không có sự chuyển nhượng QSDĐ và cũng rất ít xảy ra tranh chấp đất đai. Vì thế, nội dung QSDĐ theo LĐĐ năm 1987 chỉ giới hạn trong phạm vi sử dụng công năng của đất. Cùng với việc chuyển sang cơ chế thị trường quan hệ đất đai trải qua nhiều biến động lớn. Kể từ Hiến pháp năm 1992 và đến LĐĐ năm 1993 quy định pháp luật về đất đai đã tạo ra khung pháp lý theo tư duy kinh tế mới nhằm lập lại trật tự trong quản lý và sử dụng đất sao cho phù hợp với điều kiện kinh tế mới. Pháp luật trong khi tiếp tục quy định quyền sở hữu đất là của toàn dân đã quy định cho người được giao đất thêm nhiều quyền như thế chấp, chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho .vv. Trong các quan hệ dân sự, quyền sở hữu là quyền cơ bản, trong điều kiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta quyền sở hữu đất không thay đổi theo sự thay đổi người sử dụng đất. Vậy trong quan hệ dân sự liên quan tới sử dụng đất, quyền sử dụng đất là quyền năng chủ yếu của người sử dụng đất hợp pháp. Người có QSDĐ sẽ có các quyền khác phát sinh từ QSDĐ theo quy định của pháp luật mặc dù đất vẫn thuộc sở hữu toàn dân.

Thứ tư, việc trao QSDĐ cho người sử dụng đất do chính Nhà nước, người đại diện cho sở hữu toàn dân về đất đai thực hiện.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 103 trang tài liệu này.

Nhà nước tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai với tư cách là đại diện chủ sở hữu bên cạnh tư cách một chủ thể quyền lực công, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Nhà nước trao quyền cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất. Nhà nước cho phép nhận chuyển QSDĐ thông qua các giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế QSDĐ, góp vốn bằng QSDĐ .vv. Nhà nước thực hiện quyền chiếm hữu một cách gián tiếp thông qua các hoạt động nghiệp vụ và quản lý. Nhà nước sẽ đo đạc, khảo sát, đánh giá và phân hạng đất để nắm được hiện trạng sử dụng đất đai cụ thể từng địa phương, hệ thống hồ sơ địa chính, bản đồ địa chính .vv. để thống kê, kiểm kê đất, quản lý việc đăng ký QSDĐ để nắm được sự biến động về đất. Bên cạnh đó, khi trao cho cá nhân, tổ chức QSDĐ Nhà nước yêu cầu người được trao phải sử dụng đất thực sự, không để hoang hoá, lãng phí đất. Đất được giao nếu không được sử dụng hay sử dụng không đúng mục đích sẽ bị thu hồi. Khi tổ chức, cá nhân yêu cầu Nhà nước giao đất phải thể hiện được mục đích sử dụng đất, sau khi Nhà nước xem xét yêu cầu phù hợp sẽ thể hiện việc giao đất bằng quyết định giao đất trong đó có xác định rõ mục đích sử dụng đất.

Thứ năm, trao QSDĐ cho người sử dụng đất và thu hồi QSDĐ là những trình tự pháp luật, do một hệ thống cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quản lý Nhà nước về đất đai thực hiện. Theo LĐĐ năm 2003 thì trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất được áp dụng chung cho các loại đất và cho tất cả các chủ thể có nhu cầu xin giao đất, cho thuê đất mà không phân biệt các loại đất khác nhau cũng như không phân biệt đối tượng sử dụng đất là tổ chức, hộ gia đình hay cá nhân, công dân trong nước, người nước ngoài. Quy định này nhằm tạo thuận lợi cho người có nhu cầu xin giao đất, cho thuê đất kịp thời nắm bắt thông tin để thực hiện các thủ tục theo yêu cầu của Nhà nước được dễ dàng.

Nhà nước trao QSDĐ cho người sử dụng đất chính bằng việc cấp GCNQSDĐ. Trình tự, thủ tục của cấp GCNQSDĐ được Nhà nước quy định hết sức chặt chẽ.

Việc thu hồi đất cũng là biện pháp pháp lý thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai của Nhà nước. Tương tự việc giao đất, việc thu hồi đất cũng phải bảo đảm theo đúng quy định của pháp luật. Pháp luật có quy định riêng về trình tự, thủ tục cho từng mục đích thu hồi đất như vào mục đích an ninh, quốc phòng khác với mục đích phát triển kinh tế. Ngoài việc thu hồi đất phải thực hiện theo đúng quy định của pháp luật thì việc bảo đảm cho cuộc sống của người dân sau khi bị thu hồi đất cũng là trách nhiệm của các cơ quan thu hồi đất.‌

1.2. Quyền sử dụng đất gắn với quyền sở hữu nhà ở

1.2.1. Đặc trưng của quyền sử dụng đất gắn với sở hữu nhà ở trong pháp luật Việt Nam

Tính chất lưỡng thể trong sở hữu nhà

Xuất phát từ chế độ sở hữu tập thể về đất đai mà ở nước ta có sự khác biệt mang tính chất đặc thù so với nhiều nước trên thế giới đó là chủ sở hữu đất và chủ sở hữu nhà là hai chủ thể khác nhau còn chủ sử dụng đất đồng thời là chủ sở hữu nhà, quyền sở hữu được tạo lập trên quyền sử dụng. Chính vì đặc thù này mà chế độ sở hữu về nhà ở của nước ta mang tính chất lưỡng thể, vừa là chủ sở hữu nhà vừa là chủ sử dụng đất. Nói như vậy vì ngoài một số trường hợp đặc biệt như trường hợp chủ sử dụng đất đồng ý cho phép một người khác sử dụng đất xây dựng nhà ở thì khi đó chủ sở hữu nhà không đồng thời là chủ sử dụng đất còn về cơ bản một tổ chức, cá nhân có quyền sở hữu đối với nhà ở đồng thời có quyền sử dụng đối với mảnh đất mà nhà ở được tạo lập trên đó. Thực ra cách hiểu này đã từng được thể hiện ở thời kỳ trước khi có sự ra đời của LĐĐ năm 1993, bởi theo Hiến pháp năm 1980 chúng ta quy định chỉ có quyền sử dụng đất ngoài ra không có quyền gì khác và vấn đề

sở hữu nhà ở đương nhiên được hiểu đất gắn liền với nhà, nhà gắn liền với đất, người có quyền sở hữu nhà tức có QSDĐ. Không thể nói thời kỳ này chúng ta hiểu đương nhiên như vậy là sai cho đến khi sự ra đời của LĐĐ năm 1993 sau khi có Hiến pháp 1992 kéo theo sự ra đời của 5 quyền trong đó có vấn đề chuyển nhượng là một bước nhảy vọt. Thực ra đó chính là sự thể hiện của quá trình phát triển, tại thời điểm đó chúng ta nghĩ như vậy là vì lúc đó nhu cầu về đất ở không bức thiết bằng đất nông nghiệp hay đất dành cho sản xuất .vv. nên vấn đề chuyển nhượng thực sự chưa nhiều. Sau này khi xã hội ngày càng phát triển bắt buộc phải có những chính sách, pháp luật cho phù hợp tất yếu chúng ta có những quy định tiến bộ, thực tế hơn. Tuy nhiên, về bản chất nhà gắn liền với đất nên người có QSHN cũng có QSDĐ. Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta hiện nay giữa LĐĐ và Luật Nhà ở cũng thể hiện một mối quan hệ đặc biệt. Phải khẳng định sở dĩ giữa LĐĐ và Luật Nhà ở có mối liên quan đặc biệt với nhau cũng do xuất phát từ mối quan hệ biện chứng giữa QSHN và QSDĐ. Sự liên quan giữa hai luật này được thể hiện rõ nhất trong nội dung QSDĐ, QSHN và vấn đề cấp GCNQSHN, QSDĐ. Bởi theo quy định của Luật Nhà ở thì khi hộ gia đình, cá nhân thực hiện việc xin cấp GCNQSHN phải có giấy, tờ thể hiện QSDĐ. Tức QSDĐ ở có trước QSHN, như vậy cũng có thể hiểu khi một cá nhân, hộ gia đình có QSHN tức họ đã có QSDĐ. Như vậy sở hữu nhà mang tính chất lưỡng thể vì nó bao gồm cả QSDĐ trong đó. Vì vậy, trong thời gian tới khi Nhà nước có chế định pháp luật quy định về đất ở, đặc biệt là đất ở đô thị đòi hỏi phải gắn liền các quy định về QSHN ở vì nhà ở bao giờ cũng gắn liền với đất ở. Và khi xem xét công nhận QSDĐ thì cũng nên xem xét để công nhận QSHN nếu có và ngược lại.

Đặc trưng về mối liên hệ giữa quyền sử dụng đất và sở hữu nhà ở

Quyền sử dụng đất được xác lập trên cơ sở được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ và do được người khác chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật. Quyền này chỉ có thể mang tính trọn vẹn, thể hiện tính hợp pháp của người sử dụng khi nó được Nhà nước cấp GCNQSDĐ. Trên cơ sở đó, người sử dụng đất có thể dễ dàng và chính thức thực hiện các quyền và lợi ích hợp pháp liên quan đến QSDĐ như quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, cầm cố, thế chấp .vv. Đồng thời người sử dụng đất cũng được Nhà nước bảo vệ khi có sự xâm phạm quyền sử dụng của mình. Tương tự như vậy Nhà nước cũng công nhận và bảo hộ QSHN ở của chủ sở hữu là các tổ chức, cá nhân tạo lập hợp pháp nhà ở. Khi những tổ chức, cá nhân này có yêu cầu thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ cấp GCNQSHN đối với nhà ở cho họ. Như vậy giữa QSDĐ và QSHN cùng có một điểm chung đó là sự cần thiết việc thừa nhận của Nhà nước về tính hợp pháp đối với tài sản của họ thể hiện bằng việc yêu cầu Nhà nước cấp giấy chứng nhận về quyền sở hữu và quyền sử dụng. Vậy giữa chúng còn có những mối liên hệ nào nữa?

Thứ nhất, giữa đối tượng yêu cầu được cấp GCNQSHN và đối tượng yêu cầu được cấp GCNQSDĐ có mối quan hệ biện chứng với nhau. Các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư tại Việt Nam, tổ chức cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam .vv. được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận QSDĐ đều có quyền yêu cầu cấp GCNQSDĐ. Người có QSDĐ có quyền yêu cầu Nhà nước cấp GCNQSDĐ tương ứng với loại đất đó. Các đối tượng là tổ chức, cá nhân trong nước không phụ thuộc vào nơi đăng ký kinh doanh, nơi đăng ký hộ khẩu thường trú; người Việt Nam định cư ở nước ngoài quy định tại Điều 126 Luật Nhà ở năm 2005; tổ chức, cá nhân nước ngoài quy định tại

khoản 1 Điều 125 Luật Nhà ở năm 2005 (khoản 2 Điều 9 Luật Nhà ở năm 2005) tạo lập hợp pháp nhà ở khi có yêu cầu thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp GCNQSHN cho họ. Những chủ thể này có quyền yêu cầu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền vừa cấp GCNQSDĐ ở vừa cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với nhà ở. Tuy nhiên, không phải bất cứ chủ thể nào có QSHN ở tất yếu có QSDĐ ở tức chủ sở hữu nhà ở không đồng thời là chủ sử dụng đất ở. Trường hợp này xảy ra với các đối tượng như chủ sử dụng đất đồng ý cho phép một người khác sử dụng đất xây dựng nhà ở.

Xét ở khía cạnh chủ thể yêu cầu cấp GCNQSDĐ là đất ở, chủ thể này đồng thời là đối tượng yêu cầu cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với nhà ở. Như phân tích ở trên, mục đích sử dụng chủ yếu của đất ở là để ở nên về cơ bản được dùng vào việc xây dựng nhà ở, các công trình phục vụ sinh hoạt đời sống của cá nhân, của cộng đồng.

Thứ hai, một trong các loại giấy tờ yêu cần phải có để cấp GCNQSHN là GCNQSDĐ. Quy định này xuất phát từ hệ quả pháp lý khi một tổ chức, cá nhân có yêu cầu về việc được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với nhà ở tức họ phải xây dựng xong công trình, nhà ở trên đó. Ngôi nhà có được coi là hợp pháp hay không phụ thuộc vào việc đất mà trên đó ngôi nhà được xây có được giao, cho thuê, hay chuyển nhượng hợp pháp hay không. Thực tế những năm gần đây xuất phát từ quá trình đô thị hoá, sự bùng nổ dân số .vv. kéo theo nhu cầu về nhà ở tăng cao nên hiện tượng lấn chiếm đất công xây dựng nhà trái phép phổ biến ở hầu hết các địa phương. Vậy nếu cứ theo nguyên tắc: có nhà ở là được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với căn nhà đó thì sẽ dẫn đến sự thừa nhận tình trạng lấn chiếm đất công. Nếu điều này diễn ra sẽ gây ra sự mất ổn định không những về mặt xã hội, văn hoá mà còn cả về kinh tế. Để xem xét ngôi nhà đó được tạo lập trên nguồn đất hợp pháp hay không, họ phải chứng minh được tính hợp pháp của mảnh đất hoặc

ngôi nhà. Nếu nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước họ phải có hợp đồng mua bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước .vv. Vai trò của GCNQSDĐ trong nhiều trường hợp là không thể thiếu để Nhà nước xem xét cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với nhà ở cho tổ chức, cá nhân khi có yêu cầu, đó là sự tất yếu và một lần nữa nó thể hiện mối liên hệ giữa QSDĐ và QSHN.

Thứ ba, việc chuyển QSHN thường kéo theo việc chuyển QSDĐ. Đất ở có một số điểm đặc thù so với các loại đất khác và một trong những điểm khác biệt của nó luôn được Nhà nước tôn trọng đó là tính ổn định, lâu dài. Song nói là ổn định, lâu dài không có nghĩa là bất biến vì các cơ quan Nhà nước bên cạnh thẩm quyền giao đất đồng thời họ cũng có thẩm quyền thu hồi đất để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong việc đảm bảo lợi ích của Nhà nước, lợi ích của xã hội cũng như lập lại trật tự, kỷ cương trong quản lý Nhà nước về đất đai [38, Tr 139]. Việc thu hồi đất xảy ra trong trường hợp Nhà nước có nhu cầu cần phải thu hồi; thu hồi vì các lý do đương nhiên; thu hồi do vi phạm pháp luật về đất đai [38, Tr 141 – 143]. Dù đất đai đang được các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thể là hợp pháp cũng có thể là không hợp pháp nhưng khi Nhà nước có nhu cầu lấy họ vẫn phải nghiêm túc chấp hành. Trong trường hợp thu hồi này tổ chức, gia đình có đất đang sử dụng bị thu hồi sẽ được Nhà nước bồi thường và có chính sách tái định cư cho người bị thu hồi một cách hợp lý tuỳ theo nguồn gốc sử dụng đất nhưng về cơ bản phải bảo đảm quyền có nhà ở cho công dân theo chính sách pháp luật của nước ta.

Những xung đột tiềm ẩn trong mối quan hệ giữa quyền sử dụng đất ở và sở hữu nhà

Sự tương tác giữa hai phạm trù độc lập song gắn liền với nhau là QSDĐ và QSHN tiềm ẩn những xung đột nhất định.