Tác Động Từ Việc Điều Hành, Thực Thi Chính Sách Và Luật Về Vận Tải Đa

những vấn đề còn tồn tại trong mỗi nguồn luật có thể rút ra một số nhận xét chung sau đây.

* Hiện Việt Nam mới chỉ có 2 nguồn luật trực tiếp đề cập đến lĩnh vực Vận tải đa phương thức là Bộ luật Hàng hải Việt Nam 2005 và Nghị định 125/2003/NĐ-CP nhưng đã cho thấy sự mâu thuẫn, thiếu nhất quán trong:

- Khái niệm về Vận tải đa phương thức: Khoản 1 Điều 119 của Luật Hàng hải 2005 thì cho rằng VTĐPT bắt buộc phải có chặng vận tải biển, còn theo Khoản 1 Điêù 2 của Nghị định 125/2003/NĐ-CP thì VTĐPT không bắt buộc phải có chặng vận tải biển và đồng thời nó cũng không nhấn mạnh đến bất cứ một phương thức vận tải đơn nào trong dây chuyền VTĐPT. Điểm mâu thuẫn này gây khó khăn, cản trở cho không chỉ doanh nghiệp cung cấp dịch vụ VTĐPT mà cả cho việc giải quyết tranh chấp phát sinh trong những Hợp đồng VTĐPT nhưng không có chặng vận tải biển (đã phân tích ở trang 42).

- Cách quy định về trách nhiệm và giới hạn trách nhiệm của Người vận tải đa phương thức:

+ Theo Khoản 1 Điều 121 của Luật Hàng hải 2005: khi xác định được chính xác chặng vận tải mà trong chặng đó hàng hoá bị xảy ra mất mát, hư hỏng, thì trách nhiệm và giới hạn trách nhiệm của người kinh doanh VTĐPT sẽ được điều chỉnh bằng các quy định của pháp luật tương ứng điều chỉnh phương thức vận tải của chặng đó. Tuy nhiên, theo Khoản 4 Điều 22 của Nghị định 125/2003/NĐ-CP: chỉ khi hàng hoá bị mất mát, hư hỏng trong một công đoạn cụ thể của VTĐPT, mà trong công đoạn đó điều ước quốc tế hoặc luật quốc gia có quy định một giới hạn trách nhiệm khác và một hợp đồng vận tải được ký riêng cho công đoạn đó thì giới hạn trách nhiệm của người kinh doanh VTĐPT trong trường hợp này mới áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế hoặc luật quốc gia của riêng chặng đó.

+ Trường hợp không xác định được địa điểm xảy ra hư hỏng, mất mát với hàng hoá thì Luật Hàng hải 2005 quy định người kinh doanh VTĐPT phải chịu

giới hạn trách nhiệm theo giới hạn trách nhiệm của người vận tải biển (theo Khoản 2 Điều 121), còn Nghị định 125/2003/NĐ-CP thì có hẳn một điều khoản riêng quy định dành cho người kinh doanh VTĐPT (Khoản 1 Điều 22).

Cách quy định khác nhau về trách nhiệm và giới hạn trách nhiệm của Người kinh doanh VTĐPT giữa hai nguồn luật sẽ gây rắc rối khi phải giải quyết các tranh chấp phát sinh có liên quan đến trách nhiệm của người kinh doanh VTĐPT.

* Hiện nay trong hệ thống luật kể cả Luật Hàng hải 2005 và Nghị định 125/2003/NĐ-CP vẫn chưa có một cơ chế phân chia trách nhiệm đồng bộ, thống nhất nào có đủ khả năng để bao trùm lên vấn đề mất mát, hư hỏng hoặc chậm trễ trong việc chuyên chở hàng hoá bằng VTĐPT. Trách nhiệm vẫn có thể bị phân đoạn nếu biết được chặng gây tổn thất (Luật Hàng hải 2005) và có hợp đồng vận tải phụ của riêng chặng đó (Nghị định 125/2003/NĐ-CP), dẫn tới là khó có thể dự đoán được trách nhiệm của người VTĐPT đối với hàng hoá, bởi không thể đoán trước được hàng hoá có thể gặp sự cố trong chặng vận tải nào hoặc thậm chí không thể biết được hàng hoá đã bị thiệt hại do phương thức vận tải nào gây nên trong trường hợp hàng hoá bị hư hỏng dần dần trong toàn hành trình. Như vậy, người gửi hàng có khả năng phải đối mặt với sự khác biệt giữa các cơ chế phân chia trách nhiệm của người VTĐPT cho dù hàng hoá được vận chuyển theo cùng một vận đơn, một hợp đồng vận tải; và thậm chí với cơ chế phân chia trách nhiệm không thống nhất như vậy người gửi hàng có thể bị bất lợi nếu như họ không biết hoặc không quan tâm đến việc hàng của mình sẽ được chuyên chở bằng những phương thức nào (người kinh doanh VTĐPT có thể sẽ lựa chọn những phương thức có chế độ trách nhiệm thấp để thực hiện vận chuyển hàng hoá). Không những vậy hiện nay mức giới hạn trách nhiệm của người vận tải theo Luật Hàng hải Việt Nam 2005 và Nghị định 125/2003 còn chưa cao, trong khi đó quy định về giới hạn trách nhiệm của người vận tải đối với hàng hoá ở các luật vận tải đơn như

Luật Đường bộ, Đường sắt, Vận tải thuỷ nội địa thì chưa được quy định cụ thể.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 102 trang tài liệu này.

* Vận tải đa phương thức được đề cập trực tiếp đến trong Bộ luật Hàng hải 2005 và Nghị định 125/2003 nhưng phạm vi áp dụng thì không hoàn toàn giống nhau. Bộ luật Hàng hải 2005 quy định khá mơ hồ về phạm vi mà luật áp dụng, không nêu rõ các điều khoản được sử dụng để điều chỉnh Vận tải đa phương thức nội địa, quốc tế hay cả hai; còn Nghị định 125/2003 chỉ áp dụng đối với Vận tải đa phương thức quốc tế. Sự thiếu sót này dẫn tới trở ngại cho các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ chuyên chở hàng hoá đa phương thức chỉ ở trong phạm vi nội địa Việt Nam, bởi cả các cơ quan quản lý và doanh nghiệp kinh doanh vận tải đều gặp lúng túng do không có căn cứ luật trực tiếp điều chỉnh. Trong khi đó nếu có thêm nguồn luật điều chỉnh nữa dành riêng cho Vận tải đa phương thức nội địa sẽ khiến cho hệ thống luật rất rắc rối nhất là đối với các doanh nghiệp hoạt động ở Việt Nam vừa cung cấp dịch vụ VTĐPT quốc tế vừa cung cấp dịch vụ VTĐPT nội địa.

* Hầu hết các luật dù trực tiếp hay gián tiếp liên quan đến hoạt động Vận tải đa phương thức tại Việt Nam đều thực hiện cơ chế mở, không có hạn chế nào đối với các thành phần muốn tham gia vào cung ứng dịch vụ VTĐPT: từ khu vực tư nhân, nhà nước, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài cho đến các doanh nghiệp nước ngoài hoạt động ở Việt Nam đều được đối xử bình đẳng, khuyến khích tham gia. Tuy nhiên bên cạnh đó vẫn còn một số quy định gây cản trở cho việc tiếp cận thị trường vận tải nội địa đối với các nhà đầu tư và doanh nghiệp vận tải nước ngoài : Điều 7 Luật Hàng hải 2005 hạn chế quyền tiếp cận vận tải biển nội địa, Điều 115 Luật Hàng không dân dụng 2006 hạn chế quyền tiếp cận vận tải hàng không nội địa, ngay trong Nghị định 125/2003/NĐ-CP cũng chưa đưa quy định về việc có cho phép các doanh nghiệp đến từ các nước ngoài khối ASEAN mà chưa ký kêt hiệp định song phương, đa phương với Việt Nam về VTĐPT tham gia vào thị trường VTĐPT

của Việt Nam hay không. Các quy định này rõ ràng sẽ làm giảm hoạt động cạnh tranh và khả năng cải thiện chất lượng dịch vụ thông qua cạnh tranh trên thị trường VTĐPT trong nước, hơn nữa nếu không hợp tác với nước ngoài, các doanh nghiệp Việt Nam sẽ khó có cơ hội mở rộng mạng lưới hoạt động ra nước ngoài và nâng cao thêm trình độ, kinh nghiệm.

* Một vấn đề đáng chú ý nữa trong hệ thống luật chính là tính thiếu khả thi của các quy định về VTĐPT trong Luật Hàng hải 2005. Các quy định về VTĐPT trong Luật Hàng hải 2005 được Quốc hội thông qua có giá trị pháp lý cao hơn các quy định trong Nghị định 125/2003 của Chính phủ nhưng lại thiếu đầy đủ (không có quy định về trách nhiệm người gửi hàng, về chứng từ VTĐPT, về các trường hợp hàng hoá bị coi là chậm giao hoặc mất, về việc khiếu nại, khởi kiện...), mâu thuẫn và ra đời sau các quy định của Nghị định 125/2003. Tuy nhiên, trên thực tế điều chỉnh hoạt động VTĐPT hiện nay tại Việt Nam vẫn phải dựa chủ yếu vào Nghị định 125/2003, bởi hiện vẫn chưa có một nghị định mới nào thay thế cho Nghị định 125/2003/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện các quy định về VTĐPT của Luật Hàng hải 2005, còn nếu áp dụng trực tiếp các quy định về VTĐPT đó mà không có các văn bản hướng dẫn thì sẽ rất khó khăn vì các quy định này vẫn chưa hề đầy đủ để giải quyết được mọi tình huống tranh chấp phát sinh. Điểm này cho thấy rõ tính khả thi của các quy định về VTĐPT trong Bộ luật Hàng hải 2005 còn rất yếu.

3.4. Tác động từ việc điều hành, thực thi chính sách và luật về Vận tải đa phương thức tại Việt Nam.

Việc điều hành, thực thi các chính sách và luật về VTĐPT tại Việt Nam vẫn còn là một khâu yếu gây không ít cản trở, hạn chế đối hoạt động của các doanh nghiệp VTĐPT ở Việt Nam hiện nay.

* Vận tải đa phương thức là phương pháp vận tải có sự kết hợp của nhiều phương thức vận tải khác nhau, khung pháp lý điều chỉnh VTĐPT không chỉ bao gồm các nguồn luật điều chỉnh trực tiếp mà cả các nguồn luật

có liên quan, vì vậy cần thiết phải có một cơ quan cụ thể chịu trách nhiệm quản lý Nhà nước chuyên ngành về hoạt động VTĐPT, điều phối và thực thi các chính sách về VTĐPT để đảm bảo sự nhất quán, phù hợp. Thế nhưng tới nay vẫn chưa có một cơ quan chuyên trách nào như thế trong Bộ Giao thông vận tải, trong khi đã có hàng loạt các cơ quan phụ trách quản lý Nhà nước về từng phương thức vận tải cụ thể: Cục đường bộ Việt Nam (VRA), Cục đường sắt Việt Nam (VNRA), Cục đường sông Việt Nam (VIWA), Cục hàng không dân dụng Việt Nam (VCAA), Cục hàng hải Việt Nam (VINAMARINE). Hiện nay, theo Thông tư 10/2004/TT-BGTVT, Bộ Giao thông vận tải giao cho Vụ Vận tải chịu trách nhiệm kiểm tra Nhà nước về hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ VTĐPT tại Việt Nam. Tuy nhiên, theo Nghị định 86/2002/NĐ-CP ban hành ngày 5/11/2002 “Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ”, Vụ được tổ chức để tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý Nhà nước về ngành, lĩnh vực, trong khi đó nhiệm vụ quản lý Nhà nước về các tổ chức, cá nhân hoạt động liên quan đến chuyên ngành thì thuộc chức năng của Cục. Vì vậy trong trường hợp ở đây, việc Bộ GTVT giao cho nhiệm vụ kiểm tra, quản lý hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ VTĐPT cho một cơ quan chuyên trách về VTĐPT (ví dụ: thành lập Cục quản lý VTĐPT) sẽ là thích hợp hơn.

* Vấn đề thứ hai trong việc điều hành, thực thi chính sách và luật liên quan đến Vận tải đa phương thức là còn thiếu sự tương tác giữa các doanh nghiệp, các ngành, Bộ và Chính phủ trong việc xây dựng luật. Thông thường những người phải trực tiếp chịu ảnh hưởng của những thay đổi trong chính sách, quy chế, quy định (trường hợp này là các doanh nghiệp) lại ít được tham gia đóng góp ý kiến trong quá trình hình thành ra các chính sách, quy chế và quy định đó. Các Bộ, ngành cũng có xu hướng xây dựng luật độc lập với nhau, không có nhiều sự tham vấn giữa các Bộ, ngành và Chính phủ. Từ các điểm đó dẫn đến tình trạng luật được ban hành ra nhưng đôi khi lại mâu thuẫn

với nhau, hoặc không phù hợp gây trở ngại cho hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp VTĐPT. Ví dụ dễ thấy nhất là:

- Sự không đồng bộ trong các quy định về Vận tải đa phương thức giữa Luật Hàng hải Việt Nam 2005 và Nghị định 125/2003/NĐ-CP (sự khác biệt về cách hiểu thế nào là VTĐPT, cách quy định trách nhiệm và giới hạn trách nhiệm của người kinh doanh VTĐPT...);

- Các Quyết định hạn chế về tải trọng, kích thước xe container trong ngành vận tải đường bộ (Quyết định 2112/QĐ-BGTVT, Quyết định 2074/QĐ-BGTVT) nhằm đảm bảo an toàn giao thông nhưng vô tình lại gây khó khăn cho lĩnh vực VTĐPT khi mà các xe tải chuyên chở container đóng một vai trò vô cùng quan trọng trong dây chuyền VTĐPT;

- Các quy định hạn chế quyền tiếp cận vận tải nội địa trong Luật Hàng hải 2005 (Điều 7), Luật Hàng không dân dụng 2006 (Điều 115) đã gây không ít khó khăn cho các doanh nghiệp VTĐPT đồng thời là các hãng tàu hoặc hãng hàng không nước ngoài không thể dùng tàu biển hoặc máy bay của chính hãng mình vào dây chuyền VTĐPT...

* Bên cạnh đó, việc phổ biến và thực thi chính sách, luật từ cấp trên xuống dưới chưa được nhất quán cũng tác động xấu đến sự phát triển của hoạt động Vận tải đa phương thức. Ví dụ:

- Trong giao thông đường bộ, do chú trọng đến vấn đề an toàn giao thông và điều kiện đường sá nên một số luật và quy định đưa ra hạn chế đối với xe tải chở container hạng nặng, vậy là dẫn đến tình trạng cảnh sát giao thông ở nhiều địa phương thi nhau chặn, dừng kiểm tra và phạt trái phép đối với các xe tải chở hàng thậm chí cả thu giữ xe dài ngày, mỗi địa phương lại tự ý đưa ra hạn chế về thời gian xe được phép lưu thông, khiến các doanh nghiệp VTĐPT gặp rất nhiều khó khăn trong việc đảm bảo đúng kế hoạch phối hợp các phương thức vận tải trong dây chuyền vận chuyển, tránh san tải hàng hoá

dọc đường cho phù hợp với quy định, khó khăn trong cả việc đảm bảo chất lượng dịch vụ cũng như giữ chi phí vận tải được ổn định.

- Theo quy định của Bộ giao thông vận tải, các hãng tàu nước ngoài không được phép vận chuyển nội địa (Điều 7, Bộ luật Hàng hải) nhưng không cấm việc chuyên chở container chuyển tải từ cảng quốc tế này sang cảng quốc tế khác của Việt Nam (cảng Hải Phòng, cảng Đà Nẵng, Cảng Sài Gòn), tuy nhiên khi quy định xuống các Cảng vụ thì nhiều Cảng vụ ở các địa phương lại cho rằng việc này bắt buộc phải do các hãng tàu trong nước thực hiện, từ đó gây khó khăn cho các doanh nghiệp kinh doanh vận tải biển nước ngoài muốn tham gia cung cấp dịch vụ VTĐPT tại Việt Nam.

Ngoài ra còn tình trạng thủ tục hành chính rắc rối ở một số cảng vụ như đã nêu trong chương I: sau cải cách hành chính mà tàu vẫn bị yêu cầu phải nộp 9 loại giấy tờ, xuất trình 11 loại giấy tờ khi vào cảng, khi rời cảng thì nộp 6 loại giấy tờ, không chỉ thế tàu ra vào cảng tuy không còn phải qua nhiều cửa mà chỉ tập trung làm thủ tục tại cơ quan cảng vụ nhưng thủ tục vẫn theo kiểu cơ chế “xin – cho”...rất khó khăn cho các tàu vào làm hàng (18). Với sự cải cách hành chính như vậy thì có lẽ nỗ lực giúp các tàu cập cảng Việt Nam làm hàng một cách thuận tiện, dễ dàng đã không có hiệu quả.

* Tình trạng thiếu vắng một hệ thống EDI hỗ trợ cho việc theo dõi và kiểm soát hoạt động chuyên chở, giải phóng hàng hoá tại Việt Nam cũng như hỗ trợ cho việc liên kết, tương tác giữa các cơ quan quản lý với nhau và với doanh nghiệp đã góp phần làm giảm hiệu quả hoạt động vận tải đa phương thức ở Việt Nam.

- Ngành Hải quan vẫn chưa tiến hành tin học hoá các thủ tục giải phóng hàng, hạn chế trong ứng dụng công nghệ thông tin IT vào việc kiểm tra hải

18 Nguồn; Minh Tuấn, Cải cách hành chính tại cảng biển: Triển khai áp dụng trên toàn quốc,Http://www.dddn.com.vn/desktop.aspx/tintuc/sukien- vande/cai_cach_hanh_chinh_tai_cang_bien_trien_khai_ap_dung

quan và mới chỉ đang áp dụng thí điểm thủ tục khai báo Hải quan điện tử tại một số cửa khẩu mà trước hết là đối với hàng hoá chuyên chở bằng đường biển qua Hải quan Hải Phòng và TP Hồ Chí Minh, điều này cũng làm chậm lại tốc độ thông quan cho hàng hoá. Kể cả đối với hàng chuyên chở bằng VTĐPT mặc dù đã được miễn kiểm tra hải quan, nhưng nếu thủ tục giấy tờ hải quan đều được tiến hành thông qua Hệ thống trao đổi dữ liệu điện tử từ doanh nghiệp đến cơ quan Hải quan thì sẽ tiết kiệm được rất nhiều thời gian cho cả phía doanh nghiệp và Hải quan, đơn giản hoá thủ tục giấy tờ, tránh tình trạng hàng hoá xếp hàng chờ đợi để được làm thủ tục thông quan.

- Tại các cảng Việt Nam kể cả cảng biển quốc tế ngoại trừ Cảng liên doanh VICT cũng chưa có hệ thống EDI kết nối giữa các cơ quan cảng vụ, các hãng vận tải nhằm thúc đẩy nhanh việc tiến hành tiếp nhận, kiểm tra và thông quan hàng hoá ở cảng.

- Hiện nay cũng chưa có diễn đàn điện tử nào giúp tạo sự tương tác, tham vấn giữa các cơ quan, doanh nghiệp trong ngành vận tải và Bộ giao thông vận tải, nhằm giúp cho việc sửa đổi, bổ sung và xây dựng các nguồn luật về vận tải mang tính khả thi, hiệu quả hơn. Bên cạnh đó, do chưa có diễn đàn trao đổi thông tin nào như vậy được thiết lập nên nhiều khi các khó khăn, vướng mắc về pháp lý mà doanh nghiệp vận tải đa phương thức nói riêng và các doanh nghiệp vận tải nói chung gặp phải trong thực tế kinh doanh chậm được phát hiện và giải quyết kịp thời.

Như vậy, chương II đã phân tích và chỉ ra những vấn đề còn tồn tại trong môi trường pháp lý bao gồm hệ thống luật và việc thực thi luật về hoạt động VTĐPT tại Việt Nam hiện nay. Những đề suất giải pháp cho các vấn đề này sẽ được đề cập đến trong Chương III: Hoàn thiện MTPL nhằm phát triển hoạt động Vận tải đa phương thức tại Việt Nam.