hình được xem trọng để xây dựng kế hoạch kiểm toán trong các cuộc kiểm toán. Loại hình kiểm toán truyền thống được các SAIs dùng để phân tích, đánh giá trong kiểm toán tính tuân thủ và xác nhận báo cáo thường được áp dụng ở giai đoạn thực hiện hậu kiểm nhiều hơn, KTV thuộc các SAIs đang vận dụng như một thông lệ vì giảm thiểu được chi phí cho một cuộc kiểm toán, tiết kiệm được thời gian, nhân lực, vật lực hơn so với cuộc KTHĐ.
Loại hình kiểm toán trước đây dễ vận dụng, đáp ứng nhanh kết quả kiểm toán và xây dựng kế hoạch kiểm toán, chi phí cho cuộc kiểm toán với loại hình kiểm toán truyền thống rất thấp so với các cuộc KTHĐ, thời gian cũng được rút ngắn và nhanh phát hiện sai phạm vì trong hoạt động đã hình thành nhiều rủi ro tiềm tàng (IR) ngay từ khâu bắt đầu khởi động dự án, chương trình cho đến khi kết thúc dự án, chương trình mà chưa được KTHĐ trước đó. Các SAIs khuyến cáo nhược điểm của loại hình kiểm toán truyền thống là rất thuận lợi cho việc sửa đổi kết quả, số liệu trong báo cáo vì lợi ích nhóm hay tư lợi được tạo ra bởi việc mua chuộc từ phía khách thể kiểm toán dẫn đến việc công bố thông tin bị sai lệch (Đặng Anh Tuấn, 2015).
Trước tình hình đó, các SAIs đều quan tâm tới loại hình kiểm toán tuân thủ với mục đích ngăn chặn những tiêu cực trong QLTC. Loại hình KTHĐ sau này được phát triển theo nhu cầu của xã hội và công chúng quan tâm đến những vấn đề bức xúc, bất bình với một chính sách, chương trình, dự án cụ thể ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi người dân, an sinh xã hội, phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường,... vì kết quả của KTHĐ phản ánh việc sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả những nguồn lực công khan hiếm trong khi nhu cầu phát triển kinh tế xã hội ngày càng gia tăng.
Theo nghiên cứu của AICPA/CICA năm 1999, tài liệu dịch hướng dẫn kiểm toán liên tục có sự tương đồng với loại hình KTHĐ. Kiểm toán liên tục được đưa ra nhằm xác nhận thông tin kịp thời, lập báo cáo ngắn, báo cáo nhanh cung cấp cho người sử dụng thông tin để kịp thời đề ra định hướng chiến lược phù hợp hay hiệu chỉnh một chương trình, chính sách, dự án đầu tư trước khi ra quyết định. Các báo cáo kiểm toán theo hướng liên tục được trình bày: (1) những thay đổi được cập nhật ngay vào báo cáo; (2) trong trường hợp loại trừ vấn đề thì lập tức được loại trừ ra khỏi báo cáo; (3) báo cáo dựa trên các nhu cầu thông tin cho những người ra quyết định đúng thời điểm, bản chất, kịp thời của báo cáo. Như vậy, kiểm toán liên tục có thể được xem là thuộc tính của KTHĐ và được thực hiện trong các phương thức tổ chức KTHĐ rất linh hoạt đối với cả ba loại hình kiểm toán. Kiểm toán liên tục thể hiện rõ hình thái khi chủ thể KTNN hình thành nên báo cáo nhanh, báo cáo ngắn về KTHĐ. Đặc tính của kiểm toán liên tục khác biệt hơn nhiều so với các loại hình kiểm toán truyền thống
luôn gắn với thuộc tính phân kỳ trong kiểm soát hoạt động liên tục.
Theo nghiên cứu của Lonsdale & cộng sự năm 2011, ở một số quốc gia như Mỹ, Đức, Hà Lan chia ra từng bộ phận, chủ đề KTHĐ riêng biệt, từng kỳ hạn và suốt quá trình hình thành và hoạt động của đối tượng kiểm toán; có thể trong một kế hoạch chiến lược KTHĐ, đối tượng kiểm toán được chủ thể KTNN tổ chức kiểm toán lập lại nhiều lần, nhiều chu kỳ (phân kỳ, lập kỳ) cho đến khi dự án kết thúc hoàn thành. Mô hình chiến lược kiểm toán được đề xuất sau:
Phương thức tổ chức | Kế hoạch thực hiện | ||
Kiểm toán tài chính | Kiểm toán tuân thủ | Kiểm toán hoạt động (Liên tục) | |
(1) Tiền kiểm | Đột xuất | Định kỳ | Liên tục-Lập kỳ, phân kỳ |
(2) Hiện kiểm | Đột xuất | Định kỳ | Liên tục-Lập kỳ, phân kỳ |
(3) Hậu kiểm | Định kỳ | Định kỳ | Không liên tục |
Có thể bạn quan tâm!
-
Khái Quát Chung Phương Pháp Nghiên Cứu -
Quản Lý Và Sử Dụng Tài Chính, Tài Sản Công Với Yêu Cầu Kiểm Toán Hoạt Động -
Mô Hình Phân Tích Quan Hệ 3Es Trong Qltc, Tài Sản Công -
Vai Trò Của Kiểm Toán Nhà Nước Trong Quản Lý Tài Chính, Tài Sản Công Qua Kiểm Toán Hoạt Động -
Mô Hình Nghiên Cứu Mối Quan Hệ Về Vai Trò Kiểm Toán Trong Hệ Thống Quản Lý Tài Chính, Tài Sản Công -
Mô Hình (Thuộc Tính) Quan Hệ Giữa Các Nhân Tố Trong Vai Trò Ktnn
Xem toàn bộ 208 trang tài liệu này.
Bảng 2.2: Mô hình (thuộc tính) thực hiện kế hoạch chiến lược kiểm toán
Nguồn: Quỹ kiểm toán toàn diện Canada, nền KTHĐ Pollite & cộng sự Thứ hai, sự khác biệt giữa KTHĐ với kiểm toán tuân thủ và kiểm toán tài chính Nghiên cứu của Tác giả Jean Rattegeau và Fermand Dubois (1984), cho thấy
KTHĐ đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực mà các nguồn lực đạt được ở mức độ hiệu quả của đầu vào, hiệu lực cho đầu ra. Đối với loại hình kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ thường chú trọng hơn vào việc xác nhận, đánh giá, kiến nghị và hiệu chỉnh trên các nguyên tắc, quy chuẩn đã được thiết lập và phù hợp hơn ở giai đoạn thực hiện hậu kiểm. So với loại hình KTHĐ, các SAIs quan tâm hơn hết sự ảnh hưởng, tác động và hiệu lực của một đối tượng được tạo ra khi đưa vào vận hành, khai thác để mang lại giá trị lợi ích đích thực, tiết kiệm chi phí tối đa, đạt được hiệu quả, hiệu suất như kỳ vọng. Đặc điểm của loại hình KTHĐ là đi sâu vào một chủ đề, chương trình, dự án hay chính sách cụ thể để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực (3Es) và cả hiệu năng quản lý trung hạn và dài hạn. Áp dụng loại hình KTHĐ rất đa dạng trong các lĩnh vực, trong mọi giai đoạn hoạt động và hình thành nên tài sản công, cụ thể hơn qua phương thức tiền kiểm (kiểm toán trước hoạt động) và hiện kiểm (kiểm toán trong hoạt động). Phương thức tiền kiểm, hiện kiểm áp dụng trong KTHĐ sẽ phù hợp hơn so với kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ. Vì kiểm toán tài chính phải sau một chu trình hoạt động và quyết toán vốn đầu tư để hình thành nên bản quyết toán chuẩn, bản báo cáo tài chính nên mang tính chất xác nhận cao; kiểm toán tuân thủ được áp dụng ở hoàn cảnh
rộng hơn so với kiểm toán tài chính nhưng chỉ đánh giá về mặt tuân thủ chấp hành cao, hạn chế đánh giá về hiệu quả, hiệu lực, hiệu năng trong hoạt động, kiểm toán tuân thủ áp dụng trong giai đoạn hậu kiểm dễ đạt được mục tiêu. Đối với KTHĐ thì các SAIs áp dụng rất linh hoạt, có thể kết hợp giữa các loại hình kiểm toán để thực hiện. Mô hình thuộc tính so sánh loại hình kiểm toán được đề xuất:
Bảng 2.3: Mô hình (thuộc tính) ứng dụng loại hình kiểm toán
Cấp độ ứng dụng | |||
Kiểm toán tài chính | Kiểm toán tuân thủ | Kiểm toán hoạt động | |
(1) Xác nhận | Cao | Vừa | Thấp |
(2) Chấp hành | Vừa | Cao | Vừa |
(3) Linh hoạt | Thấp | Vừa | Cao |
Nguồn: Quỹ kiểm toán toàn diện Canada,nền KTHĐ Pollite & cộng sự
Các SAIs thuộc ASOSAI bị hạn chế việc vận dụng loại hình KTHĐ vì phải có một quá trình thay đổi và áp dụng như các SAIs thuộc các CQKT tối cao INTOSSAI. Khu vực quản trị công thuộc khối INTOSSAI hoạt động rất dân chủ, cải cách nền hành chính công hiện đại, cuộc cách mạng công nghệ thông tin đã tương thích và có bề dày lịch sử để phát triển nên các SAIs này vận dụng loại hình KTHĐ hiệu quả. Chức năng của các loại hình kiểm toán thể hiện qua các tính năng xác nhận, chấp hành và linh hoạt (hoạt động liên tục) được mô tả trong tổ chức thực hiện phương thức tiền kiểm, hiện kiểm và hậu kiểm với các cấp độ khác nhau. Tính năng linh hoạt có tác dụng giúp cho việc vận dụng loại hình kiểm toán dễ dàng hoặc có thể kết hợp cả ba loại hình kiểm toán, có khi chỉ xác nhận một nội dung, có khi đánh giá vấn đề việc chấp hành các quy định, có khi được linh hoạt đánh giá kết hợp đối với một vấn đề phức tạp thường hay thuộc phạm vi kiểm toán trong các cuộc KTHĐ. Mô hình so sánh tính năng loại hình kiểm toán được đề xuất:
Bảng 2.4: Mô hình (thuộc tính) tổ chức loại hình kiểm toán
Tính năng cấp độ | |||
Kiểm toán tài chính | Kiểm toán tuân thủ | Kiểm toán hoạt động | |
(1) Tiền kiểm | Xác nhận thấp | Chấp hành vừa | Linh hoạt cao |
(2) Hiện kiểm | Xác nhận thấp | Chấp hành cao | Linh hoạt cao |
(3) Hậu kiểm | Xác nhận cao | Chấp hành cao | Linh hoạt thấp |
Nguồn: Quỹ kiểm toán toàn diện Canada,nền KTHĐ Pollite & cộng sự
Sự khác biệt của KTHĐ so với các loại hình kiểm toán là yêu cầu thời gian thực hiện cuộc KTHĐ dài hơn, tiêu tốn chi phí nhưng lại được TCKT liên tục, có tính phân kỳ, lập kỳ liên tục. Do đó KTHĐ cũng chịu ảnh hưởng phần nào đến việc chọn mẫu kiểm toán, đối tượng và phạm vi kiểm toán của chủ thể KTNN. Điểm khác biệt khi chủ thể KTNN xác định tiêu chí rõ ràng, kế hoạch chiến lược kiểm toán trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn cho công tác kiểm toán được lập lại nhiều kỳ trong thời hạn đã được hoạch định chiến lược. Đối với các loại hình kiểm toán khác chỉ được chủ thể KTNN thực hiện xuyên suốt thời gian theo kế hoạch kiểm toán năm mà không cho phép việc tạm dừng, điều chỉnh hay đình hoãn HĐKT. Theo quan điểm của các SAIs thành viên khi thực hiện KTHĐ có thể linh hoạt điều chỉnh phương thức kiểm toán, khi cần thiết có thể kiểm toán thực địa, kiểm nghiệm, thẩm định chất lượng khi có dấu hiệu sai phạm nghiêm trọng thì thời gian sẽ được điều chỉnh hoặc hoãn nhiệm vụ này để bổ trợ cho nhiệm vụ khác và cũng có thể thay đổi nhân sự khi cần thiết. Ở một số quốc gia thuộc các CQKT tối cao ASOSAI như Trung Quốc, Ấn Độ, Việt Nam,...
2.2.3.2 Thiết lập phương thức tổ chức kiểm toán hoạt động
Ngoài mục tiêu, vai trò của KTHĐ còn thể hiện qua phương thức tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm, hậu kiểm của KTNN và có mối quan hệ với rủi ro kiểm toán.
Thứ nhất, phương thức tổ chức tiền kiểm: Là tiến trình mà chủ thể KTNN tổ chức thực hiện KTHĐ ngay từ giai đoạn đầu (năm o) hoạt động của một đối tượng kiểm toán, đoàn KTHĐ lập báo cáo tiền kiểm về trụ sở KTNN. Đối với các chương trình, dự án đầu tư có nhiều rủi ro, quy mô lớn, tiêu tốn nhiều nguồn lực công, tổ chức kiểm toán ngay từ giai đoạn (năm o) lập dự án, phê duyệt chủ trương, quy hoạch. Đối với các chính sách phát triển kinh tế, an sinh xã hội cũng được tổ chức kiểm toán ngay trong giai đoạn lập chủ trương đầu tư, lập dự toán, xác định nhu cầu sử dụng NSNN (Xo) có bao quát hết các đối tượng hay xem xét các thứ tự ưu tiên bố trí để tiết kiệm tối đa nguồn lực đầu vào (Xo) chuyển tiếp. Như vậy, trên nền tảng lý thuyết KTHĐ của Tác giả Lonsdale & cộng sự (2011), chỉ rõ: Vai trò của KTNN ở giai đoạn tổ chức tiền kiểm thể hiện như một chuyên gia trong việc phát giác kịp thời sai phạm, chấn chỉnh và định hướng ban đầu cho cả quá trình hoạt động, giúp các chủ thể quản lý loại bỏ được phần lớn rủi ro tiềm tàng (IR) trong quản lý nguồn lực đầu vào.
Trong phương thức tiền kiểm áp dụng kiểm toán liên tục ngay tại giai đoạn tiền hoạt động (năm o) đảm bảo rằng các SAIs đạt được mục tiêu cao nhất, vì thời gian tiền hoạt động thường ngắn hơn thời gian hoạt động (o+n) thi công nhưng mức độ đảm bảo mục tiêu lại quyết định đến hiệu quả của đầu tư công. Kiểm toán liên tục giúp cho chủ thể KTNN lập
báo cáo nhanh, báo cáo kịp thời tiền khả thi và khả thi khi quyết định đầu tư, sử dụng vốn, nguồn lực công hiệu quả. Như vậy, vai trò của chủ thể KTNN tổ chức KTHĐ được thể hiện ngay giai đoạn này và kết quả cho thấy nguồn lực đầu vào khi xây dựng trong kế hoạch chiến lược đã được kiểm soát hoạt động ngay từ đầu để ngăn chặn kịp thời những rủi ro tiềm ẩn có thể xẩy ra trước khi chuyển tiếp sang giai đoạn thi công, vận hành.
Thứ hai, phương thức tổ chức hiện kiểm (đương kiểm): Hướng nghiên cứu mở rộng trên nền tảng KTHĐ - Lý thuyết và thực tiễn (1999), NXB Stockholm đã xác định: Vai trò của các SAIs trong việc tổ chức KTHĐ các chương trình, dự án thì quá trình thực hiện kiểm toán ngay từ giai đoạn (năm o+n) tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà thầu và kiểm toán hiện trường sẽ mang lại kết quả tốt nhất trong kiểm soát quản lý. Qua đó, sẽ ngăn chặn được rủi ro gây thất thoát vốn đầu tư (b), lãng phí trong thi công; minh bạch và nâng cao chất lượng công trình, đảm bảo mục tiêu hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý trong trung hạn và dài hạn. Đối với việc tổ chức KTHĐ các chương trình, dự án, chính sách phát triển kinh tế, an sinh xã hội thì đây là giai đoạn NSNN (Xo+n) đã được phân bổ thực hiện cùng với việc quản lý, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền, do đó kiểm toán trong giai đoạn này rất có ý nghĩa và giúp các nhà quản lý giám sát chi tiêu chặt chẽ, ngăn chặn rủi ro kiểm soát (CR) trong quản lý điều hành. Như vậy qua kết quả KTHĐ trong giai đoạn này, vai trò của chủ thể KTNN thể hiện như một chuyên gia không tách rời với vai trò giám sát, quản lý trong tiến trình hoạt động.
Kiểm toán liên tục được các SAIs áp dụng trong giai đoạn tổ chức hiện kiểm càng có ý nghĩa thiết thực, thể hiện rõ bản chất và vai trò của KTHĐ. Thời gian chuẩn bị cho giai đoạn tổ chức hiện kiểm khá dài, tốn kém chi phí khi được các SAIs chia nhỏ chu kỳ hoạt động của chương trình, dự án, chính sách cho từng phần hành để thực hiện kiểm toán liên tục nhằm đánh giá kịp thời diễn biến hoạt động sản xuất, thi công và đầu tư. Như vậy, giai đoạn thực hiện phương thức hiện kiểm, chủ thể KTNN TCKT liên tục sẽ phát hành ra nhiều báo cáo kiểm toán liên tục cho một báo cáo KTHĐ chung. Vai trò của các SAIs ở giai đoạn này thể hiện được chức năng giám sát thường xuyên, liên tục, kiểm soát tổng thể cả quá trình hình thành nên sản phẩm của chương trình, dự án. Chu kỳ hoạt động được chia nhỏ như sau: Chia theo quý thì năm o+n/4; chia theo tháng thì năm o+n/12. Như vậy chủ thể thực hiện KTHĐ có thể giám sát hoạt động liên tục theo quý hoặc tháng trong năm và kiểm soát tổng thể một năm hoặc cả giai đoạn.
Thứ ba, tổ chức hậu kiểm: Là giai đoạn mà các SAIs tổ chức kiểm toán khi đưa chương trình, dự án đi vào hoạt động ổn định và quyết toán hoàn thành tiến tới vận hành, khai thác và sinh lời trong tương lai với một giá trị (Yo+n). Nghiên cứu lý thuyết KTHĐ của Tác giả Lonsdale & cộng sự (2011), chỉ ra rằng: Giai đoạn hậu kiểm chủ
yếu tập trung kiểm tra tính tuân thủ thực hiện dựa trên kết quả hình thành và kết thúc hậu kiểm nhanh gọn theo kế hoạch kiểm toán hàng năm (o+n). Hiện nay, ở các nước trên thế giới như Mỹ, Canada, Thụy Điển, Đức… họ không xem trọng việc tổ chức hậu kiểm vì loại hình KTHĐ trên thế giới đã được phát huy vai trò vào những năm cuối Thập niên 60, Thế kỷ XX cho đến nay các SAIs vận dụng rất hữu ích, các Nghị sĩ Quốc hội yêu cầu các CQKT tối cao và Kiểm toán viên KTHĐ phải quan tâm hơn hết giá trị đích thực mang lại cho công chúng và xã hội.
Thay vào đó là các chương trình, dự án đã quyết toán hoàn thành không được thực hiện tiền kiểm, hiện kiểm nhưng khi áp dụng kiểm toán liên tục để tổ chức hậu kiểm cho các chương trình, dự án này lại ít có tác dụng, kết quả không mang lại kỳ vọng cho tiến trình kiểm soát, giám sát thường xuyên, liên tục hoạt động đầu tư, thi công. Hệ lụy của việc tổ chức sai phương thức sẽ bỏ sót nhiều rủi ro tiềm tàng (IR) mà không được kiểm soát và ngăn chặn kịp thời, mục tiêu đạt được ở mức độ thấp và vừa trong thực hiện kế hoạch chiến lược ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Do đó kết quả hậu kiểm chỉ mang lại giá trị lợi ích của các kiến nghị xử lý sai phạm về QLTC hơn là ngăn ngừa sai phạm (b). Như vậy, thực hiện tốt phương thức tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm trong tổ chức KTHĐ thì hiệu quả thực hiện hậu kiểm đạt được mức độ mục tiêu kỳ vọng cao trong các năm dài hạn (o+n). Vai trò của KTHĐ cũng được thể hiện qua tổ chức hậu kiểm vì các SAIs đảm bảo rằng, việc thực hiện liên hoàn các phương thức tổ chức KTHĐ đã đánh giá được toàn diện tính kinh tế, tính hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng quản lý của một chương trình, dự án sử dụng nguồn lực công, điều đó cũng thể hiện ngay trong báo cáo hậu kiểm. Mô hình thuộc tính được đề xuất:
Bảng 2.5: Mô hình (thuộc tính) đánh giá rủi ro trong thực hiện mục tiêu KTHĐ
Cấp độ kiểm soát rủi ro/mục tiêu chiến lược | ||||||||
Ngắn hạn | Trung hạn | Dài hạn | Trung – Dài hạn | |||||
Tính kinh tế | Rủi ro tiềm tàng IR | Tính hiệu quả | Rủi ro kiểm soát CR | Tính hiệu lực | Rủi ro Phát hiện DR | Tính hiệu năng | Rủi ro kiểm toán AR | |
(1) Tiền kiểm | Cao | Thấp | Cao | Thấp | Vừa | Trung bình | Thấp | Cao |
(2) Hiện kiểm | Vừa | Trung bình | Cao | Thấp | Cao | Thấp | Vừa | Trung bình |
(3) Hậu kiểm | Thấp | Cao | Vừa | Trung bình | Cao | Thấp | Cao | Thấp |
Nguồn: Quỹ kiểm toán toàn diện Canada, nền KTHĐ Pollite & cộng sự
Như vậy, tổ chức KTHĐ được thực hiện qua ba giai đoạn là kiểm toán trước (tiền kiểm), kiểm toán trong (hiện kiểm) và kiểm toán sau hoạt động (hậu kiểm); phương thức tổ chức KTHĐ thường thể hiện rõ nét cả hai vai trò pháp chế và chuẩn mực hoạt động; giai đoạn thực hiện phương thức tiền kiểm lại được vận dụng ở khâu đầu vào nhiều hơn với cấp độ đạt được mục tiêu cao về tính kinh tế và tính hiệu quả, rủi ro tiềm tàng (IR) được kiểm soát ở mức thấp; giai đoạn thực hiện phương thức hiện kiểm được vận dụng ở khâu đầu vào chuyển tiếp sang khâu đầu ra của mô hình Logic được gọi là hoạt động với cấp độ đạt được mục tiêu cao về tính hiệu quả và tính hiệu lực, rủi ro kiểm soát (CR) được kiểm soát ở mức thấp; giai đoạn tổ chức hậu kiểm chủ yếu ứng dụng ở khâu đầu ra vì khâu này gắn liền với kết quả đạt được, hình thành sau một quá trình đầu tư và hoạt động của chương trình, dự án với cấp độ đạt được mục tiêu cao về tính hiệu lực và hiệu năng trong quản lý, rủi ro phát hiện (DR) được kiểm soát ở mức thấp. Khi mục tiêu đạt được ở các cấp độ thấp, vừa, cao thì rủi ro kiểm toán (AR) cũng được kiểm soát ở mức độ cao, trung bình, thấp và ngược lại. Với phương thức tổ chức hậu kiểm, chủ thể thực hiện KTHĐ không cần chia nhỏ chu kỳ hoạt động theo quý (năm o+n/4) hoặc tháng (năm o+n/12) mà thực hiện kiểm soát tổng thể theo năm quyết toán vốn đầu tư (Hoàng Văn Lương, 2011).
2.3 Lý luận chung về vai trò Kiểm toán Nhà nước trong quản lý tài chính, tài sản công qua kiểm toán hoạt động
2.3.1 Sự hình thành và phát triển Kiểm toán Nhà nước
"Audit" từ dịch nghĩa kiểm toán, có nguồn gốc tiếng Latinh, thời La Mã trước Công nguyên, vào Thế kỷ thứ III. Thời Đế chế nước Đức, phòng Thẩm kế tối cao hay được gọi là Thẩm kế viện ra đời năm 1914; tại nước Pháp được gọi là Tòa Thẩm kế - Cour des comptes ra đời năm 1807. KTNN được ra đời gắn với HĐKT tại thời điểm này giúp cho Nhà nước kiểm tra hoạt động tài chính quốc gia nhằm công bố thông tin tài chính cho người sử dụng (Jean Rattegeau và Fermand Dubois, 1984).
Vào những năm đầu Thế kỷ thứ XX, từ sau cuộc cách mạng cải cách nền kinh tế, công nghiệp hóa thì HĐKT mới có vai trò thực sự làm minh bạch hóa nền tài chính công. KTNN có nhiều tên gọi khác nhau tùy thuộc vào mỗi Quốc gia như: “Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp, Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toán Liên bang Nga, Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc, Uỷ ban Kiểm toán và Kiểm soát Ấn Độ; Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản, v.v… các Quốc gia này gia nhập thành một Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao trong khu vực (SAI- International Organization of Supreme Audit Institutions-INTOSAI)”.
Như vậy tính đến thời điểm hiện tại, KTNN trên thế giới đã hình thành và phát triển hơn 200 năm, lịch sử phát triển KTNN đều gắn với sự hình thành và phát triển của nền tài chính công. Nhà nước có vai trò đại diện trực tiếp trong quản lý, chi tiêu ngân khố quốc gia, hoạch định chính sách, xác lập kỷ cương, kỷ luật tài chính,… KTNN ra đời và có vai trò giúp Nhà nước quản lý, kiểm soát hoạt động chi tiêu ngân quỹ, phát hiện và chặn đứng tham nhũng, tiêu cực, qua đó KTNN cũng giúp cho Nhà nước thực hiện CCHC công và QLTC, quỹ công quốc gia (Kjell Storlokken, 2007). KTNN đã được hình thành và phát triển trong hoạt động kiểm toán thì chức năng, vị trí pháp lý của KTNN thể hiện được vai trò cơ bản sau đây:
Thứ nhất, chức năng của Kiểm toán Nhà nước trong QLTC, tài sản công qua thực hiện kiểm toán hoạt động
INTOSAI đã đưa ra khái niệm “Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng'' theo Luật KTNN thì các chức năng cơ bản của KTNN được chỉ rõ (INTOSAI, 2007):
Một là, bày tỏ ý kiến: Chức năng này rất có ý nghĩa trong mọi giao dịch, mọi hoạt động QLTC, tài sản công. Với các loại hình hoạt động ngày càng đa dạng và phong phú, bày tỏ ý kiến thể hiện trong báo cáo KTHĐ là đưa ra những quan điểm hợp lý, thích ứng trong mọi hoàn cảnh mà ở đó đã được sàng lọc các rủi ro hay tách biệt những mâu thuẫn nội tại giúp cho việc hoàn chỉnh, hiệu chỉnh những thông tin không hợp lý đang tồn tại trên báo cáo KTHĐ. KTNN với chức năng bày tỏ ý kiến phải dựa trên cơ sở của luật pháp, đường lối, chính sách và thông lệ thực hiện giúp cho việc QLTC, tài sản công hiệu quả, hiệu lực.
Hai là, đánh giá và xác minh: Một bản báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán phản ánh nhiều thông tin đa chiều, số liệu và mọi biến động về tình hình QLTC, tài sản công và hoạt động của một đối tượng riêng biệt cho thấy sự hữu ích khi được người sử dụng thông tin quan tâm nhiều hơn trong quan hệ hợp tác. Các thông tin khi cần thiết phải được đánh giá và xác minh một cách hợp pháp, trung thực và do một cơ quan có thẩm quyền độc lập đại diện pháp luật thực hiện thì thông tin ấy rất hữu ích và đáng tin cậy. CMKT quốc tế INTOSAI đã chỉ ra rằng, chức năng xác minh còn có ý nghĩa xa hơn "Xác nhận hoặc chứng thực" đối với báo cáo kiểm toán. Đối với việc xác minh một kết quả KTHĐ về thông tin tài chính, tài sản công cũng có ý nghĩa ở một phạm vi nào đó, trước và trong hoạt động khi sai phạm được phát hiện ở mức độ nghiêm trọng và được đề nghị cấp có thẩm quyền xác minh vấn đề được đưa ra tại báo cáo KTHĐ.