Các Nhân Tố Tác Động Đến Kiểm Toán Nhà Nước

KiÓm tra: Là hoạt động thường xuyên của cơ quan giám sát đối với đối tượng bị giám sát nhằm bảo đảm cho các hoạt động của đối tượng được diễn ra theo đúng các quy định.

Giám sát (Supervision)

Thanh tra Inspection

KiÓm tra Control

Sơ đồ 1.3: Các công cụ sử dụng trong giám sát

Như vậy về thực chất thanh tra cũng là một hoạt động kiểm tra nhưng chủ

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 201 trang tài liệu này.

đích kiểm tra đ? xác định trước thanh tra chỉ được thực hiện khi cơ quan giám sát có cảm giác không an toàn về các hành vi của đối tượng bị giám sát và cần phải có một sự cảnh báo trước cho các hành vi sai trái của đối tượng (nếu có sai phạm).

Từ nội dung khái niệm giám sát nêu trên, có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Thứ nhất: Giám sát dùng để chỉ hoạt động thanh tra (theo dõi, xem xét), kiểm tra đối tượng chịu sự giám sát, qua đó đưa ra nhận định về một việc làm nào

đó đ? được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành;

Thứ hai: Để tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra thì giám sát luôn phải gắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể; có thể là toàn bộ các lĩnh vực hoạt

động của các chủ thể bị giám sát; có thể chỉ là một lĩnh vực nhất định (nhân lực tài chính, quy chế vvv);

Thứ ba: Để có thể tiến hành được hoạt động giám sát thì chủ thể hoạt động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát;

Thứ tư: Để có thể đưa ra được nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát thì việc giám sát phải được tiến hành dựa trên những quy định do chủ thể có quyền giám sát đặt ra;

Thứ năm: Giám sát luôn là hoạt động có mục đích. Mục đích của hoạt động giám sát là đưa ra những nhận định của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt

động của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy

định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng.

1.1.2.2. Kiểm toán (Audit)

Một lĩnh vực chiếm giữ vị trí quan trọng các hoạt động của con người, tổ chức, x? hội đó là lĩnh vực tài chính. Tài chính được hiểu là tổng thể các quan hệ giá trị (biểu hiện bằng tiền) nảy sinh trong quá trình hoạt động và tái hoạt động của các thực thể và x? hội có liên quan được xem xét. Tài chính luôn gắn liền với các hoạt

động thu và chi bằng tiền của các thực thể x? hội (cá nhân, tổ chức, x? hội).

ë phạm vi Nhà nước, tài chính nhà nước là tổng thể các mối quan hệ tiền tệ nẩy sinh trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng quản lý của Nhà nước đối với x? hội.

Việc giám sát hoạt động tài chính của các thực thể bị quản lý có ý nghĩa hết sức quan trọng vì nó chi phối trực tiếp đến mục đích, tính chất, hiệu quả của việc sử dụng các nguồn vốn bằng tiền; hoạt động giám sát tài chính được thực hiện thông qua các hoạt động kiểm toán.

Có quan điểm cho rằng kiểm toán là quá trình các nhân viên giám sát độc lập và có năng lực (các kiểm toán viên) tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin tài chính của thực thể bị giám sát nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đ? định.

Trong khái niệm trên, các kiểm toán viên độc lập và có năng lực được hiểu là những nhân viên giám sát không bị một thế lực gây nhiễu nào gây sức ép và họ phải có kỹ năng, kiến thức, năng lực nghiệp vụ để thực hiện chức trách của mình, họ phải chịu trách nhiệm về các kết luận mà họ đưa ra.

Thu thập, đánh giá các bằng chứng, đó là các tài liệu, chứng cứ và thông tin về tài chính của đối tượng bị kiểm toán mà các kiểm toán viên có thể và có trách nhiệm tìm kiếm một cách trung thực và có trách nhiệm.

Các chuẩn mực là các thước đo giá trị được cấp có thẩm quyền quy định mang tính pháp lý mà các chủ thể bị kiểm toán cấp dưới phải tuân thủ trong khi tiến hành các hoạt động của mình.

1.1.2.3. Kiểm toán Nhà nước (State audit):

Là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước hoạt động

độc lập theo luật định của Nhà nước. Luật KTNN Cộng hoà x? hội chủ nghĩa Việt Nam tháng 6 năm 2005 đ? ghi rõ: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực tài chính nhà nước do quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật [59].

Với khái niệm đ? nêu, KTNN được hiểu với nghĩa là một danh từ đó là cơ quan nhà nước thực hiện chức năng giám sát tài chính nhà nước (khác với cách hiểu là một động từ - đó là hoạt động nghiệp vụ của cơ quan KTNN). Kiểm toán Nhà nước là một cơ quan nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước[59]. Qua các giai đoạn phát triển của Nhà nước, kiểm tra tài chính nhà nước của Nhà nước được thực hiện dưới những hình thức khác nhau nhưng đều có mục đích là kiểm tra và xác định các khoản chi tiêu tài chính, công quỹ quốc gia được sử dụng đúng mục đích; phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng lạm dụng quyền lực làm thất thoát công quỹ của Nhà nước. Theo thông lệ quốc tế, ở hầu hết các nước trên thế giới, công cụ kiểm tra tài chính cao nhất của Nhà nước là cơ quan KTNN hay còn gọi là cơ quan kiểm toán tối cao.

1.1.2.4. Các nhân tố tác động đến Kiểm toán Nhà nước

a. Sự tự khẳng định của KTNN:

Là một trong số các cơ quan của Nhà nước, KTNN là cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng giám sát các hoạt động tài chính nhà nước. Để làm tốt được chức năng này, trước tiên đòi hỏi KTNN phải có đủ năng lực chuyên môn mang

tính nghề nghiệp cao để thực hiện nhiệm vụ của mình, rõ ràng với một đội ngũ kiểm toán viên thiếu trình độ và không trung thực thì không thể hoàn thành nhiệm vụ chuyên môn được giao.

Môi trường luật pháp

Kiểm toán Nhà nước

Vị thế của Kiểm toán

Nhà nước

Các chủ thể là đối tượng bị giám sát tài chính

Môi trường xã hội

Các cơ quan nhà nước khác

Hiệu lực, hiệu quả của Kiểm toỏn Nhà nước

Sơ đồ 1.4: Các nhân tố tác động đến KTNN

Thứ hai, KTNN là cơ quan chuyên môn hoạt động độc lập theo luật định, vấn đề đặt ra là nó có thực sự được hoạt động độc lập hay không? để bảo đảm tính độc lập này, trong sơ đồ 1.4 chỉ rõ trong các mối quan hệ với 3 nhân tố (1) môi trường x? hội, (2) môi trường luật pháp, (3) các cơ quan nhà nước khác, cơ quan KTNN phải có một vị thế thích hợp nào đó mới có thể bảo đảm được tính

độc lập trong các hoạt động của mình. Đây là một vấn đề đang tồn tại rất nhiều quan điểm khác nhau để xử lý, mà luận án cũng hướng vào đó để giải quyết.

b. Môi trường xG hội: Cơ quan KTNN cũng được tập hợp từ những con người cụ thể với các nhu cầu và mong muốn cụ thể, họ sống và làm việc trong môi trường x? hội (trong và ngoài nước) cụ thể. Tác động của môi trường x? hội lên đội ngũ cán bộ của KTNN là tất yếu. Nếu đời sống lương bổng thu nhập của họ không

được bảo đảm thì tính độc lập của sự hoạt động khó có thể bảo đảm, chưa nói đến yêu cầu nâng cao nghiệp vụ không ngừng của họ. Đây là một nhân tố không nhỏ tác động đến hiệu lực và hiệu quả hoạt động của các cơ quan KTNN.

c. Môi trường pháp luật: Cơ quan KTNN hoạt động theo luật định của Nhà nước, tức là theo các chuẩn mực mà pháp luật đặt ra. Rõ ràng hoạt động KTNN rất khó có kết quả tích cực nếu: Thứ nhất: Luật pháp KTNN đặt ra bất cập (bất hợp lý, không khoa học, không có tính thực tế v.v.), Thứ hai: Luật pháp về KTNN thiếu sự ràng buộc trở lại hợp lý đối với các cơ quan kiểm toán (họ làm đúng sai đều không phải chịu trách nhiệm pháp lý trước luật pháp và công luận x? hội).

d. Các cơ quan Nhà nước khác:

KTNN không phải là một cơ quan nằm ngoài x? hội, nằm trên x? hội mà nó luôn bị ràng buộc bởi nhiều mối quan hệ x? hội, đặc biệt là với công luận và các cơ quan Nhà nước thuộc hệ thống quyền lực x? hội (lập pháp, hành pháp, tư pháp, dẫn dắt công luận v.v). Rõ ràng cơ quan KTNN không dễ làm việc khi phải thực hiện hoạt động giám sát tài chính ở chính các cơ quan này. Thêm nữa với các mối quan hệ x? hội phức tạp (thân quen, nhờ vả, hối lộ v.v các cá nhân có vai trò l?nh đạo ở các cơ quan Nhà nước còn có thể tác động chi phối không nhỏ lên các hoạt động KTNN. Điều này cũng đặt ra một câu hỏi là phải xác định vị thế hợp lý thế nào cho cơ quan KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhà nước của một quốc gia.

e. Các chủ thể là đối tượng bị giám sát tài chính

Đây cũng là một nhân tố tác động và chi phối không nhỏ đối với cơ quan KTNN. Thứ nhất đối với các sai phạm chủ quan (tham lam, dốt nát, lừa dối, gian lận v.v.) các thực thể bị kiểm toán thường dùng không ít thủ đoạn khác nhau để gây cản trở cho các hoạt động kiểm toán (hối lộ, tiêu huỷ tang chứng, tạo vật

chứng giả v.v); với các kiểm toán viên nghiệp vụ kém và tham lợi cá nhân thì khó có thể thực hiện tốt nhiệm vụ của mình; Thứ hai : Đối với các sai phạm khách quan (do sự quy định tài chính phi lý của pháp luật, các quy định chưa theo kịp thực tiễn đời sống x? hội), các cá nhân l?nh đạo các cơ quan, hoạt động nhà nước buộc phải đối phó để thích nghi với các quy định sai trái . . . cũng sẽ gây không ít trở ngại và làm kéo dài thời gian thực thi nhiệm vụ của cơ quan KTNN.

g. Hiệu lực, hiệu quả của KTNN

Đây là một nhân tố tác động đến kết quả hoạt động của KTNN. Nếu KTNN không đem lại hiệu quả là góp phần làm cho nền tài chính minh bạch, x? hội ổn

định và phát triển theo định hướng và mục tiêu chung của đất nước thì sự tồn tại của hoạt động KTNN trở nên vô nghĩa.

Hiệu lực của KTNN là mức độ tác động thực tiễn của hoạt động KTNN đối với ý thức tuân thủ luật định về tài chính ở các cơ quan chịu sự KTNN. Hiệu quả của KTNN là kết quả KTNN đem lại cho x? hội so với chi phí, tổn nhất mà KTNN gây ra cho x? hội. Hiệu lực và hiệu quả hoạt động của KTNN là cơ sở để xác định vị thế của KTNN trong bộ máy Nhà nước.

1.1.3 Mục tiêu thành lập cơ quan KTNN

1.1.3.1 Sự hình thành và phát triển các cơ quan KTNN

Kiểm toán có nguồn gốc từ tiếng Latinh theo nghĩa của từ "Audit", kiểm toán ra đời từ thời La M?, thế kỷ thứ III trước Công nguyên. Tuy nhiên, hoạt

động kiểm toán chỉ phát triển mạnh mẽ và mang tính phổ biến trong khoảng vài trăm năm trở lại đây. ở Đức, từ năm 1714, Vua Phổ là Friedrich Wilhelm I đ? ra Sắc lệnh thành lập Phòng Thẩm kế tối cao (hay Thẩm kế viện dưới thời Đế chế

Đức); ở Pháp, từ năm 1807, dưới thời Hoàng đế Napoleon I, Toà Thẩm kế đ?

được thành lập. Hoạt động kiểm toán xuất phát từ yêu cầu phải sử dụng hợp lệ và hợp pháp các nguồn tài chính của Nhà nước, do vậy, mục tiêu cụ thể của công tác kiểm toán này là xác nhận và đánh giá việc sử dụng xác thực và có hiệu quả các nguồn tài chính nhà nước; mặt khác nó thể hiện quyền lực của Nhà nước trong việc tăng cường sự quản lý của Nhà nước về tài chính thông qua việc công bố các

báo cáo khách quan về sự ổn định và phát triển của nền tài chính quốc gia. Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán chỉ thực sự có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia kể từ sau các cuộc cách mạng về kinh tế và hiện đại hoá vào những năm đầu của thế kỷ XX.

Cơ quan KTNN ở mỗi quốc gia có những tên gọi khác nhau, ví dụ: Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp, uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc, uỷ ban Kiểm toán và Kiểm soát ấn Độ, Cơ quan Tổng Kế toán Hoa Kỳ, Cục Kiểm toán Liên Bang Nga, uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản .V..V... tại các khu vực trên thế giới

đều thành lập Tổ chức các cơ quan KTNN của khu vực; đồng thời các quốc gia cũng gia nhập Tổ chức Quốc tế các cơ quan KTNN, cơ quan này gồm có 178 thành viên.

Trong cách hiểu về kiểm toán có nhiều quan điểm khác nhau, một số ý kiến cho rằng: kiểm toán là việc một KTV được bổ nhiệm làm báo cáo bày tỏ ý kiến về những kê khai tài chính của một doanh nghiệp sau khi thực hiện sự kiểm tra

độc lập đối với doanh nghiệp đó; một quan điểm khác cho rằng kiểm toán đồng nghĩa với một chức năng của kế toán là sự kiểm tra lại kế toán, tức là việc rà soát các thông tin từ các chứng từ kế toán, định khoản và ghi sổ kế toán, tổng hợp lại cân đối kế toán. Trong lịch sử phát triển của nó đ? hình thành các loại hình kiểm toán sau:

Kiểm toán BCTC: loại hình kiểm toán để kiểm tra xác nhận tính đúng

đắn, trung thực, hợp pháp của tài liệu, số liệu kế toán, các báo cáo quyết toáncủa các đối tượng kiểm toán.

Kiểm toán tuân thủ: Là loại hình kiểm toán nhằm đánh giá tình hình thực hiện pháp luật và những quy định của các cấp có thẩm quyền trong quá trình hoạt

động của đơn vị được kiểm toán.

KTHĐ: Là loại hình kiểm toán nhằm đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính. Đây là loại hình kiểm toán tập trung đến việc xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động quản lý khu vực hành chính nhà nước và các công trình XDCB lớn do Nhà nước đầu tư.

Tuỳ thuộc đặc điểm và sự phát triển tại mỗi nước, các loại hình kiểm toán

được coi trọng khác nhau, tại những nước phát triển cao thông thường triển khai loại hình KTHĐ nhằm đánh giá chính xác hơn hiệu quả của việc sử dụng các nguồn lực kinh tế của Nhà nước.

1.1.3.2 Mục tiêu thành lập cơ quan KTNN

Đối với mỗi quốc gia do các nguồn lực về kinh tế, tài chính dành cho sự phát triển đều là hữu hạn, việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản công quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu cho việc sử dụng hợp lý các nguồn tài chính nhà nước và hiệu năng các quyết định của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước. Trong điều kiện các Nhà nước quản lý nền kinh tế bằng pháp luật càng đòi hỏi mỗi Nhà nước cần phải có một cơ quan KTNN được pháp luật bảo

đảm tính độc lập để đạt được mục tiêu của Kiểm toán, cụ thể là việc sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn công quỹ; tăng cường sự lành mạnh trong quản lý tài chính; ngăn ngừa tham nhũng, l?ng phí công quỹ Nhà nước; cung cấp các thông tin có chất lượng với các cơ quan thông tin đại chúng và công chúng thông qua các báo cáo kiểm toán khách quan. Các cơ quan KTNN đang ngày càng trở nên cần thiết hơn khi Nhà nước đ? và đang mở rộng hoạt động của mình sang lĩnh vực kinh tế - x? hội và vì vậy đòi hỏi hoạt động của Nhà nước phải tuân theo những qui định của khuôn khổ tài chính nhất định.

Nói một cách khác chính là sự cần thiết phải thành lập cơ quan KTNN để

đáp ứng các yêu cầu của công tác kiểm tra tài chính nhà nước. Trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản công quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử dụng hợp lý các nguồn tài chính nhà nước và hiệu năng các quyết định của các cơ quan có thẩm quyền. Trong tuyên bố Lima về các chỉ dẫn kiểm toán thông qua quyết định tại Hội nghị lần thứ IX của tổ chức INTOSAI tổ chức tại Lima, Khoản 1 Mục I đ? chỉ rõ[56]:

Tên và việc thành lập cơ quan kiểm toán đG tồn tại từ rất lâu trong bộ máy quản trị tài chính nhà nước, ví dụ như việc quản lý các quỹ công dưới dạng thác quản kiểm toán tự nó không phải là một cứu cánh mà là