Vai Trò Của Kiểm Toán Hoạt Động Do Kiểm Toán Nhà Nước Thực Hiện

- Hiệu quả các chương trình và các hoạt động của cơ quan nhà nước...

Trong thực tế khó tách bạch hoàn toàn hai khái niệm tính hiệu quả và tính kinh tế. Người ta có thể dùng cả hai (trực tiếp hay gián tiếp) để xác định xem đơn vị được kiểm toán: (a) Có tuân theo thông lệ mua sắm tốt hay không;

(b) Có thu được loại hình, chất lượng và số lượng nguồn lực với chi phí phù hợp không; (c) Có duy trì sử dụng nguồn lực một cách đúng đắn không; (d) Có sử dụng lượng nguồn lực tối ưu (nhân lực, thiết bị và cơ sở vật chất) trong sản xuất hoặc cung cấp chất lượng và số lượng phù hợp của hàng hoá và dịch vụ đúng thời hạn hay không; (e) Có tuân thủ các quy định luật pháp và quy chế chi phối hoặc ảnh hưởng việc thu nhận, bảo tồn và sử dụng các nguồn lực của đơn vị hay không; (g) Có thiết lập một hệ thống kiểm soát quản lý không.

Trên thực tế, các cuộc kiểm toán tính kinh tế thường tập trung vào 3 điểm a, b, c. Kiểm toán hiệu quả chủ yếu giới hạn ở vấn đề các nguồn lực đã được đem sử dụng một cách tối ưu?. Như vậy, có thể đánh giá hiệu quả theo 2 cách: Liệu có thể đạt được cũng kết quả như vậy với ít nguồn lực hơn hay không và liệu với nguồn lực cũng giống như vậy, có thể đạt được những kết quả tốt hơn không (xét về số lượng và chất lượng đầu ra).

Tính kinh tế và tính hiệu quả cũng là một bộ phận của kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ đặc biệt là các quốc gia quản lý ngân sách theo “đầu vào”, kiểm soát chi ngân sách bằng các chế độ, định mức chi tiêu. Việc tuân thủ các quy định của pháp luật tại các quốc gia này là một “tiêu chí” để đánh giá tính tiết kiệm và hiệu quả trong sử dụng ngân sách, mặc dù thực tế việc tuân thủ chưa hẳn đã đạt được tính hiệu quả.

1.1.4.3. Đánh giá tính hiệu lực

Về bản chất, hiệu lực là khái niệm chỉ mức độ đạt mục tiêu; phản ánh mức độ thực hiện các mục tiêu đề ra của hoạt động. Như vậy, tính hiệu lực thể hiện mối quan hệ giữa tác động của đầu ra với các mục tiêu trên 02 phương diện:

Một là, Khả năng đạt được các mục tiêu đặt ra với nguồn lực hiện tại.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 208 trang tài liệu này.

Hai là, Mức phù hợp giữa các kết quả đạt được (bao gồm cả kết quả trong hiện tại và các tác động trong tương lai) với các mục tiêu chính sách.

Giải quyết các vấn đề trên không phải đơn giản, đặc biệt trong trường hợp các mục tiêu mang tính trừu tượng và không rõ ràng, khi đó đòi hỏi kiểm toán viên phải tiến hành so sánh, đo lường kết quả của hoạt động. Trong trường hợp lý tưởng, công việc này được giải quyết bằng cách đo lường trước và sau đó sẽ áp dụng phương pháp kiểm chứng với một nhóm kiểm toán viên khác. Việc đo lường trực tiếp thường khó thực hiện do thiếu nguồn số liệu (hệ thống kiểm soát không xây dựng các công cụ đo lường). Khi đó kiểm toán viên có thể sử dụng phương pháp đo lường thay thế bằng việc đánh giá tính hợp lý của các giả thiết làm cơ sở cho chính sách, tiền đề để xây dựng mục tiêu. Trong điều kiện này, thường phải lựa chọn một mục tiêu kiểm toán ít tham vọng hơn như đánh giá mức độ đạt được các mục tiêu, tiếp cận được các nhóm mục tiêu hoặc mức độ hiệu quả hoạt động.

Kiểm toán viên có thể sẽ tìm cách đánh giá hoặc đo lường tính hiệu lực bằng cách so sánh kết quả cuối cùng; hoặc “tác động”, hoặc “tình hình cụ thể” với các mục tiêu đề ra trong mục tiêu chính sách. Phương pháp này thường được mô tả như là phân tích “việc đạt được mục tiêu”. Tuy nhiên, khi kiểm toán tính hiệu lực, thông thường, người ta tìm cách xác định các công cụ được sử dụng thực tế đã có kết quả ở mức độ xác định vào việc đạt các mục tiêu của chính sách. Đó là kiểm toán hiệu lực theo ý nghĩa đích thực, nó đòi hỏi bằng chứng về chứng minh kết quả cuối cùng quan sát được thực tế là do hành động đang xem xét gây ra chứ không phải do các yếu tố khác. Chẳng hạn nếu mục tiêu chính sách là giảm thất nghiệp thì sự thuyên giảm số người thất nghiệp quan sát được là kết quả tác động của đơn vị được kiểm toán hay đó là do kết quả của việc cải thiện tổng thể môi trường kinh doanh mà đơn vị được kiểm toán không phải tác động? Ở đây, thiết kế một cuộc kiểm toán cần bao gồm các

vấn đề xác định nguyên nhân và phải đủ khả năng để giải quyết vấn đề theo hướng loại trừ hẳn biến số trung gian bên ngoài.

Để đánh giá tính hiệu lực, cuộc kiểm toán hoạt động có thể hướng tới một số nội dung cơ bản sau:

Một là, Đánh giá mức độ hữu hiệu của kế hoạch và mức độ rõ ràng của các chương trình;

Hai là, Đánh giá mức độ thỏa đáng và thích hợp của các mục tiêu đặt ra và các phương tiện được cung cấp cho một chương trình nhà nước mới hoặc đang tiến hành (các quy định về pháp lý, quy đinh về tài chính);

Đánh giá hiệu lực của cơ cấu tổ chức, quy trình ra quyết định và hệ thống quản lý để thực hiện chương trình bao gồm;

Một là, Đánh giá chương trình đó có thể hiện sự bổ sung, trùng lắp, chồng chéo hoặc ngược lại giữa chương trình với một chương trình tương tự;

Hai là, Đánh giá chất lượng của các dịch cụ công qua mức độ đáp ứng những mong đợi của người dân hoặc những mục tiêu đặt ra;

Ba là, Đánh giá tính phù hợp của hệ thống đo lường, giám sát và báo cáo tính hiệu lực của chương trình;

Bốn là, Đánh giá tính đáp ứng mục tiêu của các khoản đầu tư vào chương trình của nhà nước hoặc các hợp phần riêng rẽ của chúng;

Năm là, Đánh giá tác động trực tiếp hay gián tiếp của một chính sách về mặt xã hội, kinh tế và môi trường đã quan sát được (do bản thân chính sách đó hay do những nguyên nhân nào khác);

Sáu là, Xác định những yếu tố cản trở việc đạt mục tiêu hoặc đạt kết quả hoạt động một cách mỹ mãn;

Bảy là, Phân tích nguyên nhân của những điều phát hiện được và những vấn đề nảy sinh trong quá trình xác định những cách thức để tăng cường hiệu lực của các hoạt động và các chương trình của nhà nước;

Tám là, Xác định mức độ có thể áp dụng các giải pháp lựa chọn khác để cải thiện năng lực hoạt động và loại trừ những yếu tố làm giảm hiệu lực của chương trình.

Đối với việc khảo sát tính hiệu lực, nói chung cần phải đánh giá kết quả cuối cùng hoặc tác động của một hoạt động. Kiểm toán viên cũng phải thu thập bằng chứng đầy đủ, cơ bản về kết quả cuối cùng và tác động của hoạt động, chương trình.

Trong một số cuộc kiểm toán cụ thể không nhất thiết phải tìm cách đạt được kết luận về tất cả 3 khía cạnh tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực, bởi lẽ nếu xem xét đồng thời cả 03 khía cạnh thì khi đó chỉ riêng việc kết luận về tính kinh tế hoặc hiệu quả của các hoạt động đã chi phối hết thời gian và nguồn nhân lực, nên không còn thời gian và nguồn nhân lực để xem xét hiệu lực của chúng. Ngược lại, trong một cuộc kiểm toán tính hiệu lực, kiểm toán viên vẫn có thể xem xét luôn cả tính kinh tế và tính hiệu quả. Kết quả cuối cùng của đơn vị được kiểm toán, hoạt động hay chương trình được kiểm toán có thể đã có tác động như mong muốn, nhưng vẫn cần xem xét việc sử dụng các nguồn lực huy động để đạt được những tác động đó.

Hiệu quả

Mối quan hệ về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực được thể hiện qua sơ đồ sau:

Các mục tiêu chiến lược

Kết quả

Đầu ra

Các CT, hoạt động quản lý, tổ chức

thực hiện

Đầu vào

Chi phí

Hiệu lực

Kinh tế

Sơ đồ 1.1. Tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực

Tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực có mối quan hệ mật thiết trong tính liên tục và kế thừa của hệ thống (hoạt động hoặc tổ chức), bắt đầu bằng chi phí bỏ ra để có các nguồn lực cung cấp cho hệ thống đến việc tổ chức hoạt động nhằm tạo ra kết quả đầu ra và các tác động mà kết quả này đem lại. Như vậy, thông qua cuộc kiểm toán hoạt động đầy đủ (bao gồm đánh giá cả 3 vấn đề kinh tế, hiệu quả và hiệu lực) sẽ giải quyết được các vấn đề cơ bản:

Một là, Các việc có được thực hiện theo phương pháp đúng đắn? Để giải quyết vấn đề này đòi hỏi phải tiến hành kiểm toán tính kinh tế và hiệu quả của hoạt động;

Hai là, Các việc đúng có được thực hiện? Để giải quyết vấn đề này đòi hỏi phải tiến hành kiểm toán tính hiệu lực của hoạt động.

Tóm lại: Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý tài chính công là mục tiêu chính của kiểm toán viên hoạt động.

1.2. Vai trò và các nhân tố ảnh hưởng tới vai trò của kiểm toán hoạt động do kiểm toán nhà nước thực hiện

1.2.1. Vai trò của kiểm toán hoạt động do kiểm toán nhà nước thực hiện

1.2.1.1. Vai trò của kiểm toán hoạt động tầm vĩ mô

Lịch sử phát triển của kiểm toán đã khẳng định: kiểm toán được sinh ra từ yêu cầu quản lý và phục vụ quản lý. Hoạt động quản lý của nhà nước đòi hỏi phải có những thông tin đúng đắn, trung thực để phục vụ cho việc điều hành nền kinh tế vĩ mô bằng hệ thống pháp luật hay chính sách kinh tế. Các khoản đầu tư của nhà nước, tài nguyên hay việc chi tiêu ngân sách nhà nước đòi hỏi phải được giám sát chặt chẽ theo đúng quy định của pháp luật và đặc biệt là phải được sử dụng có hiệu quả trong điều kiện nguồn lực hạn hẹp. Kiểm toán Nhà nước được hình thành và phát triển xuất phát từ yêu cầu quản lý nói trên, bởi hoạt động kiểm toán nhà nước là công cụ để kiểm tra, kiểm soát quá trình quản lý, sử dụng và điều hành ngân sách nhà nước, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, thất thoát, phân

bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính một cách tiết kiệm và hiệu quả; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Vì vậy, ở mỗi quốc gia đều thiết lập một Cơ quan Kiểm toán Nhà nước và được công nhận là Cơ quan Kiểm toán Tối cao, được pháp luật đảm bảo tính độc lập để thực hiện các chức năng theo luật định và để phục vụ cho công tác kiểm tra, giám sát của nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Chức năng của kiểm toán hoạt động cũng giống như chức năng của các loại hình kiểm toán khác, đó là chức năng xác minh và bày tỏ ý kiến về tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực và là một công cụ hữu ích để đo lường và đánh giá hoạt động, qua đó tạo dựng một “bàn tay vô hình” trong việc cải thiện chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị hành chính, sự nghiệp. Trong nhà nước pháp quyền, nền kinh tế thị trường luôn phát sinh nhiều quan hệ kinh tế, tài chính phức tạp trong việc sử dụng các nguồn lực tài chính công. Nhà nước quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước để duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước, để phát triển kinh tế xã hội và bảo đảm an ninh quốc phòng. Tuy nhiên, các đơn vị trong bộ máy nhà nước bao gồm các đơn vị hành chính và sự nghiệp đều sử dụng một phần hoặc toàn bộ kinh phí ngân sách nhà nước để cung cấp hàng hoá và dịch vụ công. Do đó, hoạt động của các đơn vị này mang tính độc quyền, thiếu tính cạnh tranh và không có nhiều động lực để nâng cao chất lượng hoạt động.

Bên cạnh đó, theo quy định của pháp luật, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập, giúp Quốc hội thực hiện chức giám sát tối cao đối với ngân sách nhà nước. Với sự phát triển loại hình kiểm toán hoạt động, Kiểm toán Nhà nước sẽ cung cấp cho Quốc hội có thêm một công cụ chuyên môn đắc lực để thực hiện kiểm tra, kiểm soát toàn diện hệ thống tài

chính, ngân sách nhà nước hàng năm. Công cụ đó đủ mạnh, đủ khả năng phân tích, đánh giá và tham mưu cho Quốc hội ra các quyết sách chính xác và hợp lý, đảm bảo hoạt động giám sát tối cao đối với ngân sách nhà nước và tài chính công của Quốc hội có thể thực hiện được mà không mang tính hình thức.

Ngoài ra, kiểm toán hoạt động giúp cho việc sử dụng tài nguyên của đất nước có hiệu suất cao, tiết kiệm và không bị lãng phí vô ích; giúp cho công việc của Chính phủ được thực hiện chính xác, chặt chẽ và có hiệu lực bằng cách nêu ra những vấn đề sai trái và kiến nghị hướng khắc phục hoặc chỉ ra một hướng thực hiện tốt hơn. Kiểm toán hoạt động là một cuộc kiểm toán mọi mặt, đầy đủ toàn hệ thống, vì thế sẽ giúp cho Chính phủ dùng tiền vào con đường thực sự có lợi cho nhân dân. Thông qua kiểm toán hoạt động, người đóng thuế, người đầu tư vốn, các cơ quan lập pháp và hành pháp, người dân bình thường cũng như các cơ quan thông tin đại chúng có thể “thực hiện việc kiểm tra” và nhìn thấu được vào tiến trình và kết quả cuối cùng của các hoạt động quản lý khác nhau. Kiểm toán hoạt động còn giải đáp được các vấn đề như “chúng ta có thu được giá trị tương xứng với đồng tiền chúng ta bỏ ra hay không, hoặc có thể sử dụng tiền theo cách khác tốt hơn hoặc khôn ngoan hơn?”. Một tiêu chí cho việc điều hành nhà nước tốt nhất là tất cả các dịch vụ công hoặc tất cả các chương trình nhà nước đều phải chịu sự kiểm toán. Qua hoạt động kiểm toán sẽ giúp cho người dân tin tưởng vào việc chi tiêu của Chính phủ.

Sự chính đáng và lòng tin là những giá trị trọng tâm trong tất cả các hoạt động của nhà nước và của kiểm toán hoạt động có thể góp phần nâng cao các giá trị đó thông qua việc cung cấp các thông tin công khai và đáng tin cậy về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động, chương trình của nhà nước. Kiểm toán hoạt động độc lập với các đơn vị mà hoạt động của họ chịu sự kiểm toán. Trên cơ sở đó, người ta có được sự đánh giá một cách độc lập và đáng tin cậy về hoạt động của các chương trình hay đối tượng được kiểm toán.

Bằng cách đưa ra những đánh giá độc lập, kiểm toán hoạt động còn có thể làm căn cứ cho những quyết định về các khoản đầu tư và hoạt động trong tương lai.

Vai trò của kiểm toán hoạt động trong quá trình kiểm tra, kiểm soát vĩ mô nền kinh tế được thể hiện:

Thứ nhất, là một trong những nhân tố góp phần đảm bảo, duy trì tính kinh tế, tính hiệu quả trong hoạt động kinh tế. Thông qua hoạt động kiểm toán chỉ rõ việc sử dụng nguồn ngân sách nhà nước trong từng ngành, từng lĩnh vực, từng doanh nghiệp… và các yếu tố cản trở tính hiệu quả của các hoạt động trong nền kinh tế. Mặt khác nó còn cung cấp các cơ sở dữ liệu tin cậy để thực hiện việc phân bổ và điều hành ngân sách nhà nước một cách có hiệu quả phù hợp với tình hình thực tiễn của từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phương, từng khu vực…, cụ thể:

- Hỗ trợ Quốc hội tăng cường năng lực giám sát ngân sách nhà nước, thông qua việc kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách Trung ương, dự toán và quyết toán các công trình quan trọng của quốc gia do Quốc hội quyết định, Tổng quyết toán ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đó đề xuất, kiến nghị và cung cấp thông tin cho Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, có căn cứ để quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách Trung ương và phê chuẩn Tổng quyết toán ngân sách nhà nước ngân sách nhà nước chính xác và trung thực; quyết định việc sử dụng ngân sách nhà nước đúng định mức, tiêu chuẩn và phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước, bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả.

- Góp phần giải toả trách nhiệm cho Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc tổ chức thực hiện ngân sách theo dự toán đã được Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp quyết định; thông qua việc xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các địa phương và báo cáo tổng quyết toán ngân sách nhà nước. Theo quy định của pháp luật (Luật Ngân sách nhà nước), việc quyết định dự toán ngân sách, phê chuẩn quyết toán ngân