Mô Hình (Thuộc Tính) Quan Hệ Giữa Các Nhân Tố Trong Vai Trò Ktnn

người sử dụng thông tin trực tiếp hiệu chỉnh chính sách, kế hoạch hành động trung và dài hạn (Kjell Storlokken, 2007).

Ứng dụng các nhân tố chuẩn mực hoạt động và pháp chế quyền lực trong tham vấn thường đạt được mục tiêu cao vì yêu cầu phải có một chế tài mạnh để thực thi, ý thức chấp hành các kiến nghị của KTNN cũng yêu cầu mức độ cao để đạt được mục tiêu hiệu quả, hiệu lực của vai trò chủ thể thực hiện KTHĐ. Qua phân tích các nhân tố trên có những đặc tính cơ bản với các cấp độ khác nhau, giữa chúng có mối quan hệ phụ thuộc khi áp dụng vào thực tiễn trong các mô hình nghiên cứu và vai trò.

Bảng 2.6: Mô hình (thuộc tính) quan hệ giữa các nhân tố trong vai trò KTNN

Nhân tố

Cấp độ ứng dụng trong vai trò
Kiểm tra	Tham vấn	Kiểm soát hoạt động	Giám sát hoạt động
Pháp chế - Quyền lực	Mức độ vừa	Mức độ cao	Mức độ vừa	Mức độ vừa
Chuẩn mực hoạt động	Mức độ vừa	Mức độ cao	Mức độ cao	Mức độ cao

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 208 trang tài liệu này.

Nguồn: Quỹ kiểm toán toàn diện Canada,nền KTHĐ Pollite & cộng sự

2.4.2.3 Vận dụng nhân tố trong phương thức tổ chức KTHĐ của KTNN với mô hình Logic

Việc vận dụng mô hình Logic trong phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến sự hình thành và phát triển KTHĐ trong mối quan hệ với vai trò của KTNN rất có ý nghĩa; thuộc tính của các nhân tố ảnh hưởng được phân tích trong mô hình Logic 3Es đầu vào, đầu ra và kết quả làm nâng cao vai trò của KTNN và KTHĐ với các cấp độ đạt được mục tiêu trong HĐKT. Trong mô hình Logic của KTHĐ, tại khâu đầu vào, đầu ra được kiểm tra, giám sát liên tục, thường xuyên các yếu tố luân chuyển nguồn lực công để đạt được mục tiêu tiết kiệm tối đa nguồn lực mang lại hiệu quả cao. Vai trò tổ chức loại hình KTHĐ được thực hiện dựa trên loại hình kiểm toán liên tục, tức là thực hiện KTHĐ thường xuyên tại các khâu của quy trình quản lý và hoạt động có sự phân kỳ kiểm soát, giám sát hoạt động liên tục nhằm đạt được mục tiêu tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực với các cấp độ từ thấp lên cao. Nhân tố chuẩn mực hoạt động và vai trò pháp chế thi hành vận dụng trong đánh giá mục tiêu tính kinh tế và tính hiệu lực ở mức độ cao nhưng lại đạt được mục tiêu tính hiệu quả ở mức độ vừa phải. Mô hình được đề xuất:

Bảng 2.7: Mô hình (thuộc tính) quan hệ 3Es với các nhân tố

Nhân tố trong vai trò

Cấp độ đạt được mục tiêu 3Es
Kinh tế (Đầu vào)	Hiệu quả (Đầu ra)	Hiệu lực (Kết quả)
Kiểm tra	Mức độ cao	Mức độ vừa	Mức độ thấp
Tham vấn	Mức độ thấp	Mức độ vừa	Mức độ cao
Giám sát hoạt động	Mức độ cao	Mức độ cao	Mức độ vừa
Kiểm soát hoạt động	Mức độ vừa	Mức độ cao	Mức độ cao
Pháp chế, chuẩn mực	Mức độ cao	Mức độ vừa	Mức độ cao

Nguồn: Quỹ kiểm toán toàn diện Canada,nền KTHĐ Pollite & cộng sự Ngoài việc vận dụng mô hình Logic, các nhân tố còn được vận dụng trong phương thức tổ chức KTHĐ có ý nghĩa thiết thực. Mô hình Logic trong KTHĐ có mối quan hệ mật thiết, được thể hiện qua việc áp dụng các nhân tố dưới các cấp độ ứng dụng khác nhau như: Đột xuất, định kỳ, thường xuyên liên tục,... đều phụ thuộc vào các thuộc tính của nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển KTHĐ và vai trò KTNN. Mức độ ứng dụng của các nhân tố phân tích mối quan hệ giữa các mô

hình lý thuyết là như nhau, sự khác biệt tùy thuộc vào đặc điểm, vai trò của từng mô hình trong từng hoàn cảnh và thời điểm vận dụng khác nhau. Mô hình được thiết lập:

Bảng 2.8: Mô hình (thuộc tính) quan hệ giữa các nhân tố trong tổ chức KTHĐ của KTNN

Nhân tố trong tổ chức

Nhân tố vận dụng trong tổ chức KTHĐ với mô hình Logic
Đầu vào (Tiền kiểm)	Đầu ra (Hiện kiểm)	Kết quả (Hậu kiểm)
Kiểm tra	Liên tục	Liên tục	Đột xuất
Tham vấn	Đột xuất	Định kỳ	Liên tục
Giám sát hoạt động	Liên tục	Liên tục	Định kỳ
Kiểm soát hoạt động	Định kỳ-Tổng quan	Liên tục-Tổng quan	Định kỳ-Tổng quan

Nguồn: Quỹ kiểm toán toàn diện Canada,nền KTHĐ Pollite & cộng sự

Để thiết lập một mô hình thuộc tính mối quan hệ giữa vai trò KTNN và KTHĐ, Tác giả luận án phân tích thuộc tính chung của các nhân tố trung gian làm tâm điểm xây dựng. Nhân tố trung gian được hình thành ảnh hưởng đến sự phát triển vai trò của chủ thể thực hiện KTHĐ, vấn đề trọng tâm là vai trò của KTNN luôn gắn với mọi hoạt động quản lý, giám sát tài chính, tài sản công tại các cấp QLNN. Mối quan hệ của các nhân tố trên là tất yếu khách quan cho sự hình thành và phát triển, có sự ảnh hưởng mạnh tới vai trò KTHĐ. Các SAIs cũng đều bị ảnh hưởng bởi các nhân tố hiện hữu mà nhiều Tác giả đương thời đã nghiên cứu và chỉ dẫn rất cụ thể. Đối với kết quả hình thành tài sản công thì chỉ thực hiện vai trò kiểm tra, giám sát hoạt động định kỳ và đột xuất vì rủi ro tiềm tàng đã được ngăn chặn ngay từ ban đầu của chu trình luân chuyển nguồn lực công. Đối với hoạt động kiểm soát và tham vấn cũng được thực hiện định kỳ, đột xuất tại khâu đầu vào, đầu ra vì chỉ kiểm soát tổng thể và tham vấn những vấn đề khi cần thiết, cấp bách. Tham vấn lại được quan tâm nhiều hơn, thực hiện liên tục đối với kết quả hình thành nên tài sản công vì yêu cầu phải được quản lý thường xuyên trong dài hạn theo một chu kỳ quản lý mới sau đầu tư (Đoàn Xuân Tiên, 2012).

2.4.3 Phát triển các mô hình liên kết mối quan hệ giữa vai trò kiểm toán với hệ thống quản lý tài chính, tài sản công

Đánh giá vai trò của KTNN theo hướng truyền thống cho thấy kết quả chỉ giúp ích cho nhà quản lý, người hoạch định chính sách công về quản lý và tuân thủ các quy định. Vai trò thực sự của KTNN hiện nay yêu cầu phải gắn với vai trò KTHĐ, phát triển cụ thể vào chức năng kiểm tra, tham vấn; thiết chế độc lập quyền lực công phải gắn với tiến trình giám sát hoạt động và quyền lực kiểm soát hoạt động đó nhằm đánh giá mục tiêu kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát QLTC, tài sản công (Phạm Văn Nhiên, 2007).

Nghiên cứu của Tác giả Pollite & cộng sự (1999) đã đưa ra khái niệm chuẩn về KTHĐ và phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến vai trò của KTHĐ. Tác giả luận án dựa trên mô hình Logic được đề cập trong tài liệu KTHĐ của Quỹ kiểm toán toàn diện Canada - CCAF và của Tác giả Pollite & cộng sự (1999) làm tiêu biểu cho mô hình nghiên cứu KTHĐ và ứng dụng trong phân tích, nghiên cứu mối quan hệ với vai trò của KTNN. Tác giả luận án thiết lập mô hình về vai trò tổ chức KTHĐ của KTNN với mô hình Logic Đầu vào - Đầu ra - Kết quả như sau:

Tính hiệu quả

Hiện kiểm

Năm (o+n)

Kết quả (b),

mục tiêu

Kết quả

Mục đích

(sử dụng nguồn lực)

Đầu vào

Hoạt động

Đầu ra: Y(o+n)

Tính kinh tế

Tính hiệu lực

Tác động

Các yếu tố (các nhu cầu, dự toán: xo)

Hệ thống pháp luật (pháp chế), chuẩn mực hoạt động và thi hành

Hậu kiểm

Năm (o+n)

Tiền kiểm

Năm (o)

Sơ đồ 2.1: Mối quan hệ tổ chức KTHĐ với mô hình Logic

Nguồn: Quỹ kiểm toán toàn diện Canada - CCAF, nền KTHĐ Pollite & cộng sự

Theo sơ đồ trên, KTNN có vai trò thực hiện phương thức tổ chức tiền kiểm toán cho tất cả các yếu tố ban đầu, giai đoạn sử dụng nguồn lực đầu vào Xo cho các chương trình, dự án đầu tư, chuyển tiếp sang giai đoạn thực hiện phương thức hiện kiểm trong suốt quá trình hoạt động để hình thành nên sản phẩm đầu ra Y. Khi sản phẩm đầu ra được hình thành, quyết toán đưa vào sử dụng là cơ sở để thực hiện tổ chức hậu kiểm cho kết quả cuối cùng của cuộc KTHĐ. Chu trình hình thành của dự án, chương trình, chính sách đầu tư phát triển từ khâu đầu vào đến đầu ra và kết quả qua mô hình KTHĐ luôn được kiểm soát quản lý bằng hệ thống các quy định chế tài của Nhà nước, hệ thống pháp luật và thông lệ hoạt động. Mô hình trên cũng giúp cho KTV thực hiện KTHĐ đánh giá được mục tiêu kinh tế, hiệu quả và hiệu lực dựa trên các tiêu chí nguồn lực đầu vào, đầu ra và kết quả của Mô hình Logic. Ngoài ra, mô hình tổng quát nghiên cứu mối quan hệ được đề xuất:

Chi phí Xo

(Nguồn lực)

Tiền kiểm:

Ngắn hạn (Năm o)

Hiện kiểm:

Trung hạn (Năm o+n)

Hậu kiểm:

Dài hạn (Năm o+n)

Tính kinh tế

Đầu vào

Kết quả (b), mục tiêu

Tính hiệu lực

Đầu ra Y(o+n)

Hoạt

động

Tính hiệu quả

Thiết chế Vai trò KTNN

Kiểm soát hoạt động

Tham vấn quản lý

Kiểm tra, giám sát hoạt động

Sơ đồ 2.2: Mối quan hệ KTHĐ với vai trò KTNN trong QLTC, tài sản công

Nguồn: Tổng hợp theo nền KTHĐ Pollite & cộng sự

Mô hình trên cho thấy, vai trò của KTNN thể hiện qua việc thiết chế độc lập đối với các hoạt động kiểm tra, giám sát trực tiếp. KTV có thể kết hợp với các tiêu chí đầu vào trong mô hình Logic để tiến hành tiền kiểm trong thời điểm ngắn hạn (Năm o) đánh giá mục tiêu tính kinh tế, tính tiết kiệm đầu vào của các chương trình, dự án, chính sách đầu tư phát triển; sau đó là đánh giá vai trò KTNN qua giám sát hoạt động cả quá trình, giai đoạn (Năm o+n) thực hiện đầu tư hay sản xuất, khâu giám sát này trong KTHĐ đánh giá tính hiệu quả đầu tư và hoạt động, bước này được thực hiện cùng với tổ chức hiện kiểm cho một số năm trung hạn (Năm o+n). Hoạt động kiểm tra, giám sát cũng có thể tác động đến quá trình hoạt động đầu ra nhưng ở mức độ thấp hơn, không bắt buộc.

Thực hiện vai trò trong kiểm soát độc lập các hoạt động QLTC, tài sản công là bắt đầu kiểm soát từ khâu đầu vào hoạt động cho đến đầu ra. Khâu này rất quan trọng

nhưng chỉ ở góc độ kiểm soát tổng thể để đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực và hiệu năng phục vụ cho lập báo cáo ngắn, báo cáo kiểm toán liên tục mà không thực hiện thường xuyên, liên tục như giai đoạn kiểm tra, giám sát hoạt động vì chi phí kiểm toán khá cao. Tham vấn quản lý thường gắn với kết quả hoạt động ở từng giai đoạn đầu vào, đầu ra và kết quả để đạt được mục tiêu dự kiến trong dài hạn (o+n), việc tham vấn tại khâu đầu vào chỉ thực hiện khi cần thiết. Các vấn đề sai sót (b) trong quá trình hoạt động mà không liên quan đến chính sách hay không ảnh hưởng lớn đến mục tiêu hoạt động thì chủ thể tổ chức KTHĐ chỉ thực hiện tư vấn. Tư vấn có thể được trình bày tại các báo cáo kiểm toán liên tục, báo cáo nhanh và kịp thời (Kjell Storlokken, 2007).

Đại hội ASOSAI năm 1997 lần thứ 7 đã chỉ rõ bản chất loại hình KTHĐ là mục tiêu kiểm toán phải gắn với vai trò KTNN nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực QLTC, tài sản công “Vai trò của SAI trong thúc đẩy hiệu lực và hiệu quả quản trị khu vực công qua loại hình kiểm toán hoạt động”. Trong QLTC, tài sản công ở khâu đầu tiên (năm o) của chu trình quản lý được xem là quan trọng hơn hết, hiệu quả đạt được thể hiện ngay tại giai đoạn lập kế hoạch chi tiêu công ngắn hạn, trung hạn và dài hạn (năm o+n). Để đạt được mục tiêu đó, chủ thể KTNN thực hiện KTHĐ cần có một vai trò nhất định, vai trò ấy phải được thiết chế độc lập về quyền lực công gắn với việc kiểm soát, giám sát hoạt động công của Nhà nước tại các cấp quản lý. Giai đoạn tổ chức thực hiện phương thức KTHĐ (tiền, hiện kiểm) cùng với sự vận dụng, đánh giá hoạt động liên tục, thường xuyên nhằm đưa ra báo cáo nhanh, báo cáo kịp thời thông tin. Thông qua mối quan hệ sâu sắc với KTHĐ, vai trò của KTNN có ý nghĩa to lớn giúp cho tiến trình quản lý nền tài chính quốc gia minh bạch, vững mạnh, tức là giúp cho Quốc hội, Chính phủ thực hiện vai trò kiểm soát quản lý kinh tế và phát triển bền vững (Lê Hoàng Quân, 2012).

Khi chủ đầu tư quyết định bỏ vốn đầu tư mua sắm thiết bị, vật tư,... đưa vào triển khai thi công, sản xuất và hoạt động thì giá trị chi phí đầu vào được hình thành. Chủ thể KTNN tiến hành TCKT giai đoạn này được gọi là phương thức hiện kiểm và được chia nhỏ phân kỳ kiểm toán liên tục giá trị công trình và đưa ra giá trị báo cáo KTHĐ liên tục. Giai đoạn này giúp KTNN đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực trong trung hạn và chuyển tiếp sang quản lý dài hạn tùy theo thời điểm quyết toán và quy mô của dự án (thời gian, giá trị dự án), chủ thể KTNN thực hiện vai trò kiểm soát tổng thể hoạt động và đầu ra gắn với thẩm quyền tham vấn dựa trên kết quả và mục tiêu hoạt động (Sử Đình Thành, 2012). Mô hình các mối quan hệ giữa KTNN và bộ máy điều hành quản lý được đề xuất:

Bảng 2.9: Vai trò KTNN và bộ máy công quyền trong hệ thống QLTC, tài sản công

Thực hiện

Kiểm tra

Tham vấn

Giám sát

hoạt động

Kiểm soát

hoạt động

Chủ thể

Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra, Cơ quan quản lý,...

Quốc hội, Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước

Khách thể

Đối tượng được kiểm tra

Đối tượng được tham vấn

Đối tượng được giám sát

Đối tượng được kiểm soát

Đối tượng

Chương trình, dự án, chính sách,

hoạt động

Quyết sách, chiến lược; Chính sách pháp luật

Chương trình, dự án, chính sách, hoạt động

Phạm vi

Đa dạng;

Chi tiết

Đa dạng;

Phù hợp

Đa dạng;

Cụ thể

Đa dạng;

Tổng thể

Thời hạn

Theo yêu cầu, thường xuyên hoặc đột xuất

Theo yêu cầu và khi có kết quả (kiểm toán)

Thường xuyên (Liên tục)

Từng giai đoạn (tiền, hiện, hậu kiểm) và cả quá trình

Nguồn: Luật KTNN 2015

Tác giả luận án phát triển lý thuyết nhằm đánh giá vai trò KTNN trên nền tảng phát triển từ lý thuyết khái niệm kiểm soát quản lý của Tác giả Nguyễn Thị Phương Hoa (2012), và nghiên cứu của Tác giả Victor Z.Brink và Herbert Wizt (1906), như sau: Khái niệm tham vấn trong KTHĐ thể hiện một tính năng luôn gắn với khái niệm quyền hạn, thẩm quyền trong vai trò của KTNN; khái niệm kiểm tra, xác nhận, tư vấn lại luôn gắn với khái niệm chức năng cơ bản trong vai trò của KTNN. Khái niệm thiết chế giám sát, kiểm soát vận dụng trong KTHĐ hiện nay lại có tính năng gắn với khái niệm thẩm quyền, vị trí pháp lý, địa vị, quyền năng và vai trò của KTNN nhưng phạm vi và tính chất hoạt động lại khác với chức năng, quyền hạn của KTNN. Như vậy, khái niệm thẩm quyền của KTNN thể hiện rất đa dạng qua vai trò của KTNN, khái niệm thẩm quyền gắn chặt với các khái niệm kiểm tra, xác nhận, tham vấn, kiểm soát, giám sát, quản lý trong vai trò quyền lực của cơ quan công quyền. Khái niệm thiết chế đã được định nghĩa để hiệu lực hóa vai trò và tách biệt giữa phạm vi “vị trí pháp lý” với “chức năng, quyền hạn” trong vai trò KTNN.

Ngoài mô hình Logic, Tác giả luận án xây dựng mô hình vai trò của KTNN như sau:

Chức năng Thẩm quyền

(2)

Vai trò, thiết chế

độc lập (3)

Đối tượng kiểm toán (4)

Loại hình, Quy trình, Chuẩn mực KTHĐ (5)

Mô hình tổ chức

KTHĐ (6)

Quy trình lập Báo cáo

kiểm toán liên tục (8)

(7) Mối quan hệ:

1. Đối tượng được kiểm toán

2. Người sử dụng

thông tin

Quy trình lập, xét duyệt báo cáo KTHĐ (9)

Công bố báo cáo

KTHĐ (10)

Kiểm toán Nhà nước (1)

(12) Ảnh hưởng bởi

1. Quốc hội, Chính phủ, người quản lý

2. Người sử dụng thông tin

(11) KTNN tham vấn tới

1. Quốc hội, Chính phủ

2. Người quản lý

3. Người sử dụng thông tin

Sơ đồ 2.3: Mô hình vai trò KTNN trong quan hệ với KTHĐ và các chủ thể

Nguồn: Quỹ kiểm toán toàn diện Canada - CCAF, KTHĐ của ASOSAI14

Tại hộp thứ (1), (2), (3) chỉ rõ vai trò của KTNN và chức năng, thẩm quyền quyết định lựa chọn các đối tượng kiểm toán tại hộp (4). Sau đó lựa chọn tiếp loại hình kiểm toán là KTHĐ và áp dụng các quy trình, chuẩn mực kiểm toán tại hộp số (5). Loại hình kiểm toán tại hộp số (6) được KTNN tổ chức tiền kiểm, hiện kiểm, hậu kiểm gắn với thẩm quyền kiểm tra - giám sát thường xuyên hoạt động của đối tượng kiểm toán; trong KTHĐ luôn độc lập để kiểm soát đối với quá trình hoạt động từ khâu đầu vào đến đầu ra và kết quả để thực hiện đánh giá hiệu quả, hiệu lực, hiệu năng quản lý. Kết thúc giai đoạn thực hiện phương thức tiền, hiện và hậu kiểm, kết quả là sản phẩm các báo cáo kiểm toán liên tục, thường