Giai Đoạn Từ Khi Ban Hành Luật Du Lịch 2005 Đến Nay

- Giá trị pháp lý của các văn bản được nâng cao một bước, thể hiện dưới dạng pháp lệnh, nghị định.

Những hạn chế: Pháp luật về du lịch thời kỳ này có những hạn chế sau:

- Pháp lệnh Du lịch 1999 cũng bộc lộ nhiều hạn chế: nhiều quy định còn chung chung đặc biệt là vấn đề điều tra tài nguyên du lịch, quản lý khu, tuyến, điểm du lịch, quản lý phương tiện vận chuyển khách du lịch… Điều 34 Pháp lệnh du lịch 1999 quy định người điều khiển phương tiện vận chuyển chuyên dùng cho khách du lịch phải được bồi dưỡng về nghiệp vụ vận chuyển khách du lịch song trên thực tế, các quy định này không được thực hiện và cũng không có chế tài xử phạt. Pháp lệnh Du lịch chưa có sự phân biệt giữa rõ giữa hai đối tượng: khách du lịch Việt Nam ra nước ngoài (outbound) và khách du lịch từ nước ngoài vào Việt Nam (inbound) mà vẫn gộp chung trong khái niệm “khách du lịch quốc tế”. Pháp lệnh Du lịch 1999 cũng chưa điều chỉnh một số vấn đề quan trọng khác về du lịch như: bảo hiểm du lịch, hợp đồng dịch vụ du lịch, đô thị du lịch,…Nhiều vấn đề được quy định trong Pháp lệnh du lịch 1999 nhưng vẫn chưa có văn bản hướng dẫn: chưa có hệ thống chỉ tiêu, tiêu chuẩn làm căn cứ quản lý, đầu tư xây dựng khu du lịch. Chưa có quy định cụ thể về tài nguyên du lịch tiềm năng và tài nguyên du lịch đang được khi thác. Vấn đề thành lập Văn phòng xúc tiến du lịch Việt Nam ở nước ngoài cũng chưa được thành lập. Chủ trương thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch nhưng khi thực hiện gặp nhiều khó khăn do việc xác định nguồn quỹ chưa thống nhất giữa các bộ, ngành có liên quan.

- Các chính sách về ưu đãi đầu tư cho du lịch chưa được thể hiện trong văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù chúng ta có Chiến lược phát triển Du lịch Việt Nam 2001-2010 và Nhà nước đã xác định rõ du lịch là một “ngành kinh tế mũi nhọn”, song các cơ sở pháp lý cho ưu đãi đầu tư đối với du lịch lại chưa có. Điều này góp phần làm giảm tốc độ tăng trưởng của du lịch;

- Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước các cấp trong việc tạo điều kiện cho du lịch phát triển chưa được quy định rõ. Nhiều địa phương còn tự ý đặt ra các quy định trái với quy định trong pháp lệnh, nghị định gây phiền hà cho chủ thể kinh doanh du lịch;

- Các quy định của pháp luật điều chỉnh những hoạt động liên quan đến du lịch như: quản lý di tích lịch sử, văn hóa, trật tự an toàn xã hội, hải quan, phí, lệ phí…cũng chưa đồng bộ, thủ tục hành chính phức tạp, rườm rà, tạo nên khó khăn cho hoạt động du lịch;

- Mặc dù được ban hành trước Luật Doanh nghiệp năm 1999 không lâu song về tổng thể, Pháp lệnh Du lịch năm 1999 và các văn bản hướng dẫn vẫn chưa thể hiện được tinh thần đổi mới như Luật Doanh nghiệp và có nhiều điểm không phù hợp với Luật Doanh nghiệp.

- Các văn bản quy định cụ thể về hoạt động du lịch chủ yếu là các văn bản có giá trị pháp lý thấp (quyết định, thông tư, chỉ thị) và thường thay đổi đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả của việc điều chỉnh pháp luật đối với các hoạt động của du lịch.

- Ngoài ra, công tác chỉ đạo, triển khai, kiểm tra, giám sát thực hiện các quy định pháp luật về du lịch chưa chặt chẽ; sự phối hợp liên ngành giữa các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch còn chưa tốt dẫn đến hiệu lực của Pháp lệnh du lịch 1999 và các văn bản có liên quan bị giảm.

Những hạn chế về pháp luật trong lĩnh vực du lịch trên đặt ra yêu cầu đổi mới cả về nội dung và hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhằm tạo điều kiện cho ngành du lịch phát triển tương xứng với vị trí, tiềm năng của nó.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 128 trang tài liệu này.

2.1.4. Giai đoạn từ khi ban hành Luật Du lịch 2005 đến nay

Ngày 14/6/2005, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa XI đã thông qua Luật Du lịch vào kỳ họp thứ 7 và chính thức có hiệu lực từ 01/01/2006. Đây là sự kiện đặc biệt quan trọng đối với ngành du lịch Việt Nam, bởi sau 45 năm hình thành và phát triển ngành du lịch Việt Nam mới có văn bản pháp luật có giá trị cao nhất, thể hiện sự hoàn thiện không ngừng về khung pháp lý đối với lĩnh vực du lịch. Với việc ban hành Luật Du lịch và các văn bản khác có liên quan, pháp luật trong lĩnh vực du lịch đã được củng cố và có bước phát triển mới về chất. Từng nội dung của hoạt động du lịch đã được đề cập đến, điều chỉnh một cách tương đối đồng bộ, từ xác định vị trí, mục tiêu, quan điểm phát triển du lịch đến

việc điều chỉnh các hoạt động du lịch cơ bản như: tài nguyên du lịch; quy hoạch phát triển du lịch; khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch và đô thị du lịch; khách du lịch; kinh doanh du lịch; hướng dẫn du lịch; xúc tiến du lịch; hợp tác quốc tế về du lịch; thanh tra du lịch, giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch đã được đồng bộ hơn, tạo nên hành lang pháp lý tương đối đầy đủ cho hoạt động du lịch và quản lý nhà nước đối với du lịch bằng pháp luật.

Luật Du lịch 2005 gồm 11 chương và 88 điều, được xây dựng trên cơ sở kế thừa Pháp lệnh Du lịch 1999, tuy nhiên đã bổ sung những vấn đề mà trước đó Pháp lệnh Du lịch 1999 chưa đề cập đến, cụ thể:

Thứ nhất: Luật Du lịch 2005 được xây dựng nhằm thể chế hóa quan điểm của Đảng và Nhà nước về phát triển du lịch trở thành một ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước, kích thích đầu tư và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, góp phần xóa đói, giảm nghèo ở những vùng có tiềm năng phát triển du lịch, đặc biệt thông qua các chính sách phát triển du lịch “Nhà nước có cơ chế, chính sách huy động mọi nguồn lực, tăng đầu tư phát triển du lịch để đảm bảo du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước”(Điều 6 Luật Du lịch 2005) [35]. Đối với hoạt động đầu tư vào một số lĩnh vực, Nhà nước có nhiều chính sách khuyến khích, ưu đãi về đất đai, tài chính, tín dụng. So với Pháp lệnh Du lịch 1999, có bổ sung thêm hoạt động được khuyến khích đầu tư: nghiên cứu, đầu tư, xây dựng sản phẩm du lịch mới; hiện đại hóa các hoạt động du lịch; xây dựng kết cấu hạ tầng du lịch, cơ sở vật chất – kỹ thuật du lịch. Luật Du lịch 2005 cũng cụ thể hơn quan điểm của Nhà nước trong việc dành ngân sách cho đầu tư vào các công tác quy hoạch du lịch; đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng du lịch; bảo vệ tôn tạo tài nguyên, môi trường du lịch; đào tạo bồi dưỡng nguồn nhân lực du lịch…Một số chính sách có ý nghĩa đột phá như ưu đãi về thuế đối với việc nhập khẩu phương tiện cao cấp phục vụ vận chuyển khách du lịch, trang thiết bị chuyên dùng hiện đại cho cơ sở lưu trú du lịch hạng cao và khu du lịch quốc gia Trên cơ sở những chính sách cơ bản này, Chính phủ sẽ ban hành những chính sách cụ thể, đặc thù áp dụng trong một giai đoạn nhất định để tạo ra độ phá trong phát triển du lịch.

Thứ hai: Luật Du lịch 2005 chú trọng và cụ thể hóa quan điểm phát triển du lịch bền vững. Cụ thể, quy định việc quản lý, bảo vệ, tôn tạo và phát triển tài nguyên du lịch, môi trường du lịch, trong đó đề cập tới cả tài nguyên tự nhiên và tài nguyên du lịch nhân văn, đồng thời quy định trách nhiệm quản lý, bảo vệ, tôn tạo và phát triển tài nguyên du lịch của cơ quan quản lý nhà nước các cấp; của tổ chức, cá nhân sở hữu, quản lý tài nguyên du lịch; của khách du lịch, tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch và cộng đồng dân cư…Các nội dung về quy hoạch phát triển du lịch cũng được đưa vào luật (quy định cụ thể các loại quy hoạch; nguyên tắc xây dựng quy hoạch; nội dung quy hoạch; thẩm quyền lập, phê duyệt, quyết định quy hoạch du lịch và quản lý,…) nhằm đảm bảo tính hiệu quả của đầu tư du lịch trên phạm vi toàn quốc và mỗi địa phương, ngăn ngừa tình trạng xây dựng lộn xộn, mất mỹ quan, ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường sinh thái tại các khu du lịch, điểm du lịch. Ngoài ra, việc xác định, phân loại, công nhận và tổ chưc quản lý khu – tuyến – điểm

– đô thị du lịch sẽ có tác động tích cực đến việc hình thành sản phẩm du lịch đặc sắc, hấp dẫn của Việt Nam. Đặc biệt, việc Luật Du lịch 2005 bổ sung quy định mới về đô thị du lịch có ý nghĩa quan trọng đối với phát triển đô thị du lịch, đáp ứng yêu cầu phát triển một số đô thị có thế mạnh về du lịch ở Việt Nam như Sapa, Hội An, Nha Trang…

Thứ ba: Nếu như trong Pháp lệnh Du lịch 1999 vấn đề bảo hiểm du lịch không được quy định cụ thể hay có chế tài mang tính bắt buộc thì Luật Du lịch 2005 lần đầu tiên đưa ra một chế định tiến bộ, phù hợp với thông lệ quốc tế, đó là trách nhiệm mua bảo hiểm cho khách du lịch. Theo đó, doanh nghiệp lữ hành có mua trách nhiệm bảo hiểm bắt buộc cho khách du lịch là người Việt Nam đi du lịch nước ngoài, mua bảo hiểm cho khách du lịch nội địa và khách du lịch quốc tế vào Việt Nam khi khách có yêu cầu hoặc được thỏa thuận trong hợp đồng. Luật Du lịch có một cách nhìn nhận đối với khách du lịch, tạo thêm lòng tin đối với khách du lịch quốc tế cũng như trong nước. Điều 37 quy định các cơ quan Nhà nước trong phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa rủi ro, bảo đảm an toàn tính mạng, sức khỏe, tài sản của du khách và

ngăn chặn những hành vi thu lợi bất chính từ khách du lịch. Trường hợp khẩn cấp phải có áp dụng biện pháp cứu hộ, cứu nạn, cấp cứu cho khách du lịch. Ngoài ra, để bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích hợp pháp của khách du lịch, Điều 86 quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước về du lịch cấp tỉnh trong việc giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch.

Thứ tư: Đối với hoạt động kinh doanh du lịch, Luật Du lịch 2005 có rất nhiều quy định mới so với Pháp lệnh Du lịch 1999. Cụ thể:

Về kinh doanh lữ hành, Luật Du lịch 2005 đã bổ sung loại hình đang phát triển là đại lý lữ hành. Trên thực tế, đại lý lữ hành đóng vai trò là cầu nối giữa doanh nghiệp lữ hành và khách du lịch. Tuy nhiên, do chưa có quy định cụ thể nên hoạt động của các đại lý lữ hành hết sức lộn xộn, phát sinh nhiều hoạt động trá hình. Các quy định của Luật sẽ tạo điều kiện cho các đại lý hoạt động đúng chức năng, đồng thời có các biện pháp quản lý chặt hơn đối với hoạt động này. Bên cạnh đó, Luật Du lịch 2005 hoàn thiện hơn các quy định trước đó theo hướng chuyên nghiệp hóa: tách lữ hành quốc tế và lữ hành nội địa, phân chia kinh doanh lữ hành quốc tế thành hai loại hình riêng là kinh doanh lữ hành quốc tế đưa khách vào Việt Nam (inbound) và kinh doanh lữ hành quốc tế đưa khách từ Việt Nam đi du lịch nước ngoài (outbound) với một số quyền và nghĩa vụ đặc thù đối với từng loại hình, vì đây là hai loại hình kinh doanh đỏi hỏi cơ chế quản lý khác nhau.

Về kinh doanh lưu trú du lịch, Luật Du lịch đã mở rộng và đa dạng hóa các loại hình kinh doanh lưu trú. Bên cạnh các loại cơ sở lưu trú đã được xác định có thêm loại hình lưu trú “Nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê” [35] (lưu trú du lịch nhà dân). Loại hình này quan trọng đối với việc đáp ứng yêu cầu lưu trú của khách du lịch, nhất là trong mùa du lịch cao điểm hoặc khi diễn ra các sự kiện lớn. Theo quy định, nhà dân được kinh doanh phục vụ khách du lịch khi bảo đảm các trang thiết bị tối thiểu, đáp ứng được những tiêu chuẩn chất lượng nhất định cho việc phục vụ khách du lịch.

Về điều kiện kinh doanh đối với một số ngành nghề du lịch, nhằm hướng tới yêu cầu bảo đảm chất lượng dịch vụ, Luật Du lịch 2005 quy định nhiều điểm mới về hướng dẫn viên nôi địa, hướng dẫn viên quốc tế và thuyết minh viên. Khác với hướng dẫn viên, thuyết minh viên là người chỉ thực hiện hoạt động hướng dẫn tại chỗ, thuyết minh cho khách du lịch về nơi đến du lịch mà không đi theo chương trình du lịch.

Có nhiều quy định liên quan đến các tiêu chuẩn của lao động ngành du lịch: đối với kinh doanh lữ hành, giám đốc hoặc người phụ trách kinh doanh lữ hành phải là người có kinh nghiệm (4 năm đối với lữ hành quốc tế, 3 năm đối với lữ hành nội địa); đối với kinh doanh lưu trú du lịch, các yêu cầu về trình độ chuyên môn đối với người quản lý sẽ tùy thuộc từng loại hình cơ sở lưu trú du lịch; đối với kinh doanh vận chuyển khách du lịch, người điều khiển phương tiện vận chuyển phải có kiến thức nhất định về du lịch. Những quy định này góp phần nâng cao chất lượng phục vụ và tính chuyên nghiệp của hoạt động du lịch trong bối cảnh hội nhập.

Luật Du lịch 2005 ra đời có ý nghĩa rất lớn, tạo cơ sở pháp lý cho ngành du lịch nước ta trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Các quy định trong Luật Du lịch 2005 được xây dựng trên nguyên tắc đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế và các cam kết quốc tế song phương, đa phương của Việt Nam. Việc mở cửa thị trường du lịch để các doanh nghiệp kinh doanh du lịch nước ngoài tham gia vào thị trường du lịch trong nước được thực hiện theo quy định và lộ trình tại các cam kết quốc tế cụ thể. Luật Du lịch 2005 đã chú trọng tuân thủ các chuẩn mực, tiêu chuẩn, thông lệ quốc tế trong hoạt động du lịch quốc tế như vấn đề bảo hiểm du lịch, tiêu chuẩn hóa cơ sở kinh doanh dịch vụ du lịch, quy định về xếp hạng cơ sở lưu trú du lịch, nâng cao chất lượng dịch vụ mang tính chuyên nghiệp trong hoạt động du lịch, các quy định về đảm bảo an ninh, an toàn, cứu hộ, cứu nạn…. Luật Du lịch cũng tạo điều kiện cho các doanh nghiệp du lịch Việt Nam có thể tham gia thị trường du lịch quốc tế. Doanh nghiệp du lịch nước ngoài được chủ động tổ chức, tham gia các hoạt động tuyên truyền, xúc tiến du lịch trong và ngoài nước. Luật Du lịch 2005 cũng đặc biệt chú trọng vai trò của các cấp chính quyền địa phương trong việc phối hợp

với các cơ quan nhà nước cấp trên về du lịch vì công tác quản lý tài nguyên du lịch, môi trường du lịch gắn bó chặt chẽ với công tác quản lý địa bàn, lãnh thổ của Ủy ban nhân dân các cấp…

Luật Du lịch 2005 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực du lịch. Tuy nhiên, để Luật Du lịch thực sự là công cụ quản lý hữu hiệu của Nhà nước, hệ thống các văn bản hướng dẫn phải được ban hành đồng bộ và kịp thời.

Sau khi ban hành Luật Du lịch 2005, các cơ quan có thẩm quyền cũng ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện:

- Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch;

- Nghị định số 149/2007/NĐ-CP ngày 09/10/2007 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch;

- Nghị định số 01/2012/NĐ-CP ngày 04/01/2012 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ, hủy bỏ các quy định có liên quan đến thủ tục hành chính thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch;

- Nghị định số 16/2012/NĐ-CP ngày 12/3/2012 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch;

- Nghị định số 180/2013/NĐ/CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của - Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch;

- Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo;

- Nghị định số 152/2013/NĐ-CP ngày 04/11/2013 của Chính phủ quy định về quản lý phương tiện cơ giới do người nước ngoài đưa vào Việt nam du lịch;

- Nghị định số 86/2014/NĐ-CP ngày 10/9/2014 của Chính phủ về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải bằng xe ô tô;

- Nghị định số 57/2015/NĐ-CP ngày 16/6/2015 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 152/2013/NĐ-CP ngày 04/11/2013 của Chính phủ quy định về quản lý phương tiện cơ giới do người nước ngoài đưa vào Việt nam du lịch;

- Thông tư số 88/2008/TT-BVHTTDL ngày 30/12/2008 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch về lưu trú du lịch;

- Thông tư số 89/2008/TT-BVHTTDL ngày 30/12/2008 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch hướng dẫn Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch về kinh doanh lữ hành, chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam, hướng dẫn du lịch và xúc tiến du lịch;

- Thông tư số 07/2011/TT-BVHTTDL ngày 07 tháng 6 năm 2011 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ, hủy bỏ các quy định có liên quan đến thủ tục hành chính thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch. Có hiệu lực từ ngày 25/7/2011;

- Thông tư số 01/2014/TT-BVHTTDL ngày 15/01/2014 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch ban hành Tiêu chuẩn kỹ năng nghề quốc gia đối với các nghề thuộc nhóm nghề du lịch;

- Thông tư số 19/2014/TT-BVHTTDL ngày 08 tháng 12 năm 2014 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 88/2008/TT-BVHTTDL, Thông tư số 17/2010/TT-BVHTTDL, Thông tư số 03/2013/TT-BVHTTDL. Có hiệu lực từ ngày 10/02/2015;

- Thông tư số 47/2010/TT-BTC ngày 12/4/2010 của Bột trưởng Bộ Tài chính quy định chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí thẩm định xếp hạng cơ sở lưu trú du lịch và phí thẩm định cơ sở kinh doanh dịch vụ đạt tiêu chuẩn phục vụ khách du lịch;