Hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay

Ngày 16/02/1960, Hội đồng Chính phủ ban hành chỉ thị 02/CP về tổ chức du lịch cho khách nước ngoài.

Ngày 12/9/1969, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 94/TTg-NC giao cho Bộ Công an cùng Văn phòng kinh tế Chính phủ nghiên cứu phương hướng củng cố và phát triển ngành du lịch Việt Nam.

Ngày 24/7/1972, Trường Du lịch Việt Nam được thành lập. Bên cạnh đó, một số công ty du lịch lớn cũng được thành lập như: Saigon Tourist (1/8/1975), Công ty du lịch phục vụ dầu khí Vũng Tàu (23/6/1977)…

Đặc biệt, ngày 27/6/1978, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 282/NQ/QH/K6 về việc thành lập Tổng cục Du lịch Việt Nam theo Tờ trình của Bộ Công an, kết thúc giai đoạn lịch sử 18 năm (1960-1978) xây dựng đội ngũ và cơ sở vật chất – kỹ thuật ngành, “tập dượt” kinh doanh du lịch và mở ra giai đoạn phát triển mới của ngành Du lịch với sự ra đời của tổ chức quản lý nhà nước về du lịch. Tiếp đó, ngày 23/1/1979, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định 23/CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du lịch “Tổng cục Du lịch là cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, có trách nhiệm thống nhất quản lý du lịch trong cả nước” (Điều 1).[50]

Nhìn chung, giai đoạn này chưa có những văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành về du lịch cho nên các hoạt động du lịch, các tổ chức, đơn vị, cá nhân thực hiện hoạt động kinh doanh du lịch còn ít (phần lớn là các doanh nghiệp nhà nước). Đồng thời, chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa chức năng quản lý nhà nước về du lịch và chức năng quản lý kinh doanh du lịch. Theo Nghị quyết 01/HĐBT ngày 03/1/1983 của Hội đồng Bộ trưởng thì Tổng cục Du lịch được giao nhiệm vụ trực tiếp kinh doanh du lịch trên cả nước.

Như vậy, do điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội, hoạt động du lịch của nước ta giai đoạn này chưa phát triển, chưa được coi là một ngành kinh tế nên hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về du lịch còn ít ỏi và sơ khai, kéo theo đó là hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật chưa phát triển.

2.1.2. Giai đoạn từ 1986 đến trước 1999

Thực hiện chương trình đổi mới toàn diện đất nước trong đó có du lịch do Đại hội lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam (12/1986) “Nhanh chóng khai thác các điều kiện thuận lợi của đất nước để mở rộng du lịch bằng vốn đầu tư trong nước và hợp tác với nước ngoài”, ngày 14/11/1987, Hội đồng Bộ trưởng đã có Nghị quyết số 63/HĐBT về việc đẩy mạnh hoạt động du lịch và chấn chỉnh quản lý công tác du lịch. Đây được coi là văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, đánh dấu bước phát triển mới của hoạt động du lịch. Theo đó, Nghị quyết này đã giao cho Tổng cục Du lịch nhiệm vụ rất quan trọng: Tổng cục Du lịch có trách nhiệm soạn thảo chiến lược dài hạn phát triển du lịch, trọng tâm là mở rộng du lịch phải gắn chặt với hiệu quả kinh tế và lợi ích chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh của đất nước. Đồng thời, Nghị quyết 63/HĐBT cũng xác định phương hướng chấn chỉnh quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch: nhanh chóng chấn chỉnh hệ thống quản lý du lich từ Trung ương đến địa phương và cơ sở theo hướng xóa bỏ tập trung quan lieu bao cấp, chuyển hẳn sang hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa, phân biệt rõ chức năng quản lý nhà nước của Tổng cục Du lịch với quyền tự chủ kinh doanh của các tổ chức kinh doanh du lịch, nhằm vừa đảm bảo sự quản lý thống nhất của trung ương về đường lối, chính sách vừa phát huy tính chủ động, sáng tạo của cơ sở.

Giai đoạn 1990-1992 được coi là giai đoạn thử nghiệm, tìm kiếm một mô hình quản lý nhà nước về du lịch, do đó nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành để thay đổi thay đổi tổ chức quản lý nhà nước về du lịch.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 128 trang tài liệu này.

Trong bối cảnh rút gọn đầu mối quản lý nhà nước, ngày 31/3/1990, Hội đồng Nhà nước (nay là Chính phủ) đã ban hành quyết định số 244/NQ/HDNN về việc thành lập Bộ Văn hóa – Thông tin – Thể thao và Du lịch trên cơ sở Bộ Văn hóa, Bộ Thông tin, Tổng cục Thể thao và Tổng cục Du lịch. Theo đó đồng thời giải thể Tổng cục Du lịch và thành lập Tổng công ty Du lịch Việt Nam theo Nghị định 119/HĐBT ngày 09/01/1990 của Hội đồng Bộ trưởng. Đây là lần đầu tiên việc thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về du lịch được triển khai trong một Bộ đa ngành.

Tuy nhiên, chỉ sau một năm hoạt động, Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 9 (từ 27/7/1991 – 12/8/1991) đã ban hành Nghị quyết về việc chuyển chức năng quản lý nhà nước về du lịch và đổi tên một số Bộ, theo đó chức năng quản lý nhà nước về du lịch được chuyển sang Bộ Thương mại và đổi tên Bộ Thương mại thành Bộ Thương mại – Du lịch. Việc thay đổi bộ máy quản lý nhà nước về du lịch nhiều lần trong một thời gian ngắn đã gây không ít khó khăn cho công tác quản lý nhà nước về du lịch, từ đó làm cho hoạt động kinh doanh du lịch kém phát triển.

Trên cơ sở quan điểm của Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII đã đưa ra chiến lược ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2000 là “khai thác sự hấp dẫn của thiên nhiên, di sản văn hóa phong phú và các lợi thế khác của đất nước, mở rộng hợp tác với nước ngoài để phát triển mạnh du lịch”. Dưới tác động của Luật Công ty năm 1990, Luật Doanh nghiệp tư nhân năm 1990 và Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987, hoạt động kinh doanh du lịch ngày càng phát triển, số lượng khách du lịch (cả khách trong nước và quốc tế) tăng lên đáng kể, cá nhân và tổ chức có nhu cầu kinh doanh dịch vụ du lịch cũng tăng nhanh chóng. Vì vậy, phải có quy chế quản lý kinh doanh du lịch phù hợp với tình hình mới. Ngày 28/01/1992, Hội đồng Bộ trưởng ra Nghị định số 37/HĐBT về việc ban hành quy chế quản lý kinh doanh du lịch với nội dung đặc biệt là lần đầu tiên, nhà nước xác định rõ quyền thành lập doanh nghiệp du lịch của các cá nhân, tổ chức.

Để tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước về du lịch, tạo điều kiện cho du lịch phát triển với đầy đủ vị thế của một ngành kinh tế mang tính liên ngành, liên vùng và xã hội hóa cao, đem lại cơ hội phát triển cho nhiều thành phần kinh tế đòi hỏi phải có tổ chức bộ máy quản lý ổn định. Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức chính phủ 1992, ngày 26/10/1992, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 05/CP về việc thành lập Tổng cục Du lịch trên cơ sở bộ máy của Tổng cục Du lịch cũ và Cục chuyên gia.

Giai đoạn 1993-1999, cùng với chính sách mở cửa và hội nhập của đất nước, nhận thức về du lịch đã có những thay đổi căn bản. Vai trò ngành kinh tế mũi nhọn của du lịch luôn được thể hiện trong văn kiện các kỳ Đại hội Đảng lần VII, VIII và

IX. Với sự tăng trưởng kinh tế nói chung, hoạt động du lịch cũng ngày càng phát triển, đỏi hỏi nhà nước phải ban hành thêm nhiều văn bản quy phạm pháp luật về du lịch để tăng cường quản lý.

Ngày 22/6/1993, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 45-CP về đổi mới quản lý và phát triển du lịch. Nghị quyết này đã xác định rõ vị trí, tầm quan trọng của ngành du lịch “Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, có tác dụng góp phần tích cực thực hiện chính sách mở cửa, thúc đẩy sự đổi mới và phát triển của nhiều ngành kinh tế khác, tạo công ăn việc làm, mở rộng giao lưu văn hóa và xã hội giữa các vùng trong nước và giữa nước ta với nước ngoài, tạo điều kiện tăng cường tình hữu nghị, hòa bình và sự hiểu biết lẫn nhau giữa các dân tộc”[13]. Tiếp đến, Ban Bí thư Trung ương Đảng ra chỉ thị số 46-CT/TW ngày 14/10/1994 về lãnh đạo đổi mới và phát triển du lịch trong tình hình mới cũng khẳng định “phát triển du lịch là một hướng chiến lược quan trọng trong đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước, nhằm góp phần thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa,… góp phần thực hiện chính sách đối ngoại của Đảng và Nhà nước”.[1]

Nghị quyết 45-CP là cơ sở quan trọng để ban hành các văn bản quy phạm pháp luật khác. Cụ thể, ngày 05/2/1994 Chính phủ ban hành Nghị định 09-CPquy định tổ chức và quản lý các ngành du lịch với một số điểm đáng chú ý sau: các doanh nghiệp du lịch được chia thành 4 nhóm: lữ hành, khách sạn, vận chuyển khách và các dịch vụ khác (tổ chức vui chơi, tuyên truyền quảng cáo du lịch, tư vấn đầu tư du lịch); có sự phân biệt giữa kinh doanh du lịch quốc tế và nội địa, kể cả trong lĩnh vực khách sạn và bước đầu có sự phân cấp trong công tác quản lý nhà nước về du lịch. Tuy nhiên, Nghị định này còn một số bất cập: chưa phân định rõ hình thức tổ chức kinh doanh, mới chỉ điều chỉnh một loại doanh nghiệp du lịch chung chung; chưa chỉ ra các căn cứ để xác định ngành nghề kinh doanh chính hoặc phụ; chưa có quy định cụ thể cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép kinh doanh các ngành nghề phụ…

Sau khi được thành lập lại, Tổng cục Du lịch dưới sự chỉ đạo của Chính phủ đã xây dựng quy hoạch, quy hoạch và chiến lược phát triển du lịch Việt Nam trong từng giai đoạn cụ thể. Đến tháng 8/1994, Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch Việt Nam giai đoạn 1995-2010 đã được Tổng cục Du lịch hoàn tất và được Thủ tướng chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 307-TTg ngày 24/5/1995 với các chiến lược cơ bản: chiến lược phát triển nguồn nhân lực du lịch; chiến lược sản phẩm du lịch; chiến lược nâng cao chất lượng dịch vụ trên cả ba góc độ phục vụ, tính đa dạng, tiện nghi của hàng hóa dịch vụ và khả năng sẵn sàng phục vụ tiếp đón khách; chiến lược về giữ gìn, tôn tạo và phát triển tài nguyên du lịch môi trường (cả tài nguyên thiên nhiên và tài nguyên nhân văn); chiến lược về đầu tư du lịch; chiến lược về thị trường.

Trong những năm này, mặc dù du lịch được xác định là một ngành kinh tế quan trọng (cả trong Nghị quyết của Đảng và pháp luật của Nhà nước), song thực tế, tư duy đa số vẫn coi du lịch là thỏa mãn nhu cầu giải trí của một bộ phận số ít những người nhiều tiền; mặt khác, tuy nhà nước khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia phát triển du lịch, song do trình độ, năng lực quản lý của chúng ta chưa cao, do nhận thức cứng nhắc về mối quan hệ giữa du lịch và an ninh quốc gia, an toàn trật tự xã hội nên du lịch được xếp vào ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Điều này được thể hiện trong Luật Công ty 1990, Luật Doanh nghiệp tư nhân 1990, Nghị định 02/CP ngày 05/01/1995 của Chính phủ quy định về hàng hóa, dịch vụ cấm kinh doanh, dịch vụ kinh doanh thương mại có điều kiện ở thị trường trong nước.

Để triển khai thực hiện văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các bộ, ngành ban hành nhiều thông tư liên bộ như sau:

- Thông tư liên bộ số 767/NV-DL ngày 8/9/1993 giữa Bộ Nội vụ và Tổng cục Du lịch về phối hợp công tác bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội trong hoạt động kinh doanh du lịch

- Thông tư liên bộ số 989/TT-LB ngày 5/11/1993 của Bộ Tài Chính và Tổng cục Du lịch hướng dẫn việc trích lập và sử dụng quỹ phát triển du lịch.

- Thông tư liên bộ số 06/LB-GDĐT-TCDL ngày 9/6/1994 của Bộ Giáo dục đào tạo và Tổng cục Du lịch về phối hợp đào tạo về công tác du lịch.

- Thông tư liên bộ số 88/TT-LB ngày 27/11/1995 của Bộ Tài chính – Tổng cục Du lịch hướng dẫn việc thu và sử dụng phí dịch vụ trong ngành du lịch.

- Thông tư liên bộ số 27/LB-TM-DL ngày 10/1/1996 của Bộ Thương mại và Tổng cục Du lịch quy định về điều kiện kinh doanh của cơ sở lưu trú du lịch và nhà hàng ăn uống.

- Thông tư liên bộ số 11 – TT/LB ngày 21/7/1997 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Thương mại – Bộ Tài chính – Tổng cục Du lịch về việc hướng dẫn việc nhập khẩu miễn thuế trang thiết bị của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

- Thông tư liên tịch số 31/1999/TTLT-BTM-TCDL ngày 01/10/1999 giữa Bộ Thương mại và Tổng cục Du lịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số 48/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ quy định về văn phòng đại diện, chi nhánh của thương nhân và của doanh nghiệp du lịch Việt Nam ở trong nước và ở nước ngoài…[50]

Đồng thời, Tổng cục Du lịch cũng ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để quản lý các hoạt động kinh doanh du lịch: Quyết định số 108/TCDL ngày 22/6/1994 của Tổng cục trưởng Tổng cục Du lịch ban hành quy chế quản lý cơ sở lưu trú; Quyết định số 66/TCDL ngày 29/4/1995 của Tổng cục trưởng Tổng cục Du lịch ban hành Quy chế lữ hành; Quyết định số 374/TCDL ngày 23/9/1996 của Tổng cục trưởng Tổng cục Du lịch…

Những văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong thời kỳ này đã bước đầu tạo ra hành lang pháp lý cho du lịch phát triển, trực tiếp điều chỉnh các hoạt động kinh doanh du lịch... Tuy nhiên, các văn bản pháp luật điều chỉnh kinh doanh du lịch trong giai đoạn này chủ yếu là những quy định chung, hiệu lực pháp lý của văn bản không cao, không ổn định. Kinh doanh lữ hành nội địa cũng cần phải có giấy phép. Việc xin cấp thẻ hướng dẫn viên phải có đề nghị của doanh nghiệp lữ hành… Các văn bản quy phạm pháp luật thời kỳ này chưa khuyến khích các thành phần kinh tế (đặc biệt là kinh tế tư nhân) tham gia phát triển du lịch. Thêm vào đó, hoạt động kinh doanh du lịch vẫn vướng mắc bởi thủ tục hành chính, cơ chế xin cho…nên chưa phát huy được tiềm năng du lịch của đất nước.

2.1.3. Giai đoạn từ 1999 đến trước 2005

Luật Doanh nghiệp 1999 ra đời với những quy định thông thoáng, khuyến khích các thành phần kinh tế đặc biệt là kinh tế tư nhân tham gia hoạt động kinh doanh trong đó có du lịch. Thủ tục đăng ký kinh doanh cũng được cải tiến theo hướng đơn giản hóa. Tổ chức, cá nhân thành lập doanh nghiệp không phải xin phép mà chỉ cần đăng ký với cơ quan có thẩm quyền. Trong quá trình triển khai Luật Doanh nghiệp, một số giấy phép trong lĩnh vực du lich được bãi bỏ như: giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa, giấy phép kinh doanh vận chuyển khách du lịch, giấy chứng nhận đủ điều kiện cơ sở lưu trú du lịch…(Quyết định số 19/2000/QĐ-TTg ngày 03/02/2000 của Thủ tướng Chính phủ về bãi bỏ các loại giấy phép trái với quy định trong Luật Doanh nghiệp, Nghị định số 30/2000/NĐ-CP ngày 11/8/2000 của Chính phủ về việc bãi bỏ một số giấy phép và chuyển một số giấy phép thành điều kiện kinh doanh). Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp 1999 chỉ áp dụng đối với các doanh nghiệp thuộc khối tư nhân, các doanh nghiệp nhà nước hoạt động theo Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động theo Luật Đầu tư nước ngoài 1987 và đã được sửa đổi, bổ sung các năm 1990, 1992 và 2000. Chính sự phân chia này dẫn đến sự phân biệt, đối xử giữa các doanh nghiệp du lịch thuộc các thành phần kinh tế, kìm hãm sự phát triển của các doanh nhiệp du lịch này.

Ngày 8/2/1999, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa X đã thông qua Pháp lệnh Du lịch, đánh dấu sự phát triển quan trọng của pháp luật trong lĩnh vực du lịch, là văn bản pháp lý chuyên ngành có hiệu lực cao đầu tiên về du lịch. Pháp lệnh du lịch đã điều chỉnh các vấn đề trọng tâm của ngành như: tài nguyên du lịch, xúc tiến du lịch, kinh doanh du lịch, khách du lịch, quản lý nhà nước về du lịch, đồng thời khẳng định quan điểm, chủ trương của nhà nước trong phát triển du lịch. Cùng với việc ban hành Pháp lệnh du lịch, hàng loạt văn bản hướng dẫn ra đời đã làm cho pháp luật trong lĩnh vực du lịch được củng cố và có bước phát triển mới về chất: Nghị định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000 của Chính phủ về văn phòng đại diện, chi nhánh của thương nhân và

doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam và Thông tư liên tịch số 20/2001/TTLT-BTM-TCDL ngày 20/10/2000 của Bộ Thương mại và Tổng cục Du lịch hướng dẫn Nghị định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000 của Chính phủ về văn phòng đại diện, chi nhánh của thương nhân và doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam; Nghị định số 27/2001/NĐ-CP ngày 05/6/2001 của Chính phủ về việc kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch và Thông tư số 04/2001/TT-TCDL ngày 24/12/2001 cảu Tổng cục Du lich hướng dẫn thực hiện Nghị định số 27/2001/NĐ- CP ngày 05/6/2001 của Chính phủ về việc kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch; Nghị định số 39/2000/NĐ-CP ngày 24/8/2000 của Chính phủ về cơ sở lưu trú du lịch và Thông tư số 01/2000/TT-TCDL ngày 27/4/2001 của Tổng cục Du lịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số 39/2000/NĐ-CP ngày 24/8/2000 của Chính phủ về cơ sở lưu trú du lịch, Quyết định số 02/2001/QĐ-TCDL ngày 27/4/2001 của Tổng cục Du lịch về việc bổ sung, sửa đổi tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn; Nghị định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/20020 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch…

Pháp lệnh Du lịch 1999 và các văn bản hướng dẫn thi hành cùng với Luật Doanh nghiệp 1999 đã tạo ra hành lang pháp lý tương đối đầy đủ cho các ngành nghề kinh doanh du lịch, đặc biệt là kinh doanh lữ hành và kinh doanh lưu trú du lịch, từng bước khẳng định du lịch là một ngành kinh tế độc lập trong hệ thống các ngành kinh tế. Nhìn chung, pháp luật về du lịch thời kỳ này có những ưu điểm và hạn chế sau:

Những ưu điểm: Pháp luật về du lịch đã có bước phát triển nhanh chóng cả về nội dung và hình thức, cụ thể:

- Các hoạt động chủ yếu của du lịch (xúc tiến du lịch, kinh doanh du lịch, hướng dẫn viên du lịch) đều đã có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trực tiếp. Nội dung các văn bản này tương đối chi tiết, từng bước thể chế hóa quan điểm của Đảng về phát triển du lịch, coi du lịch như là một ngành kinh tế mũi nhọn, tạo quyền chủ động, sáng tạo cho các chủ thể kinh doanh du lịch, thu hút khách du lịch.