Hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay

biến và hướng dẫn khách du lịch tuân thủ pháp luật, các quy định của Nhà nước về an ninh, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ môi trường, giữ gìn bản sắc văn hóa và thuần phong mỹ tục của dân tộc, quy chế nơi đến du lịch” [35]. Đối với quy định này, trên thực tế doanh nghiệp chỉ có thể thực nhiện được phần “chấp hành” còn việc “phổ biến và hướng dẫn” thì từ khi Luật Du lịch được ban hành và có hiệu lực đến nay, có lẽ chưa có một doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nào thực hiện đồng thời cũng chưa có một cơ quan quản lý nhà nước nào kiểm tra xem doanh nghiệp có thực hiện nghĩa vụ này hay không. Kể cả trong trường hợp xảy ra hậu quả một khách du lịch nào đó vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội…thì cũng không thể xem xét, truy cứu trách nhiệm của doanh nghiệp lữ hành. Mặt khác, để “phổ biến và hướng dẫn” cho khách du lịch đầy đủ các quy định của Nhà nước về an ninh, trật tự, an toàn xã hội, giữ gìn bản sắc văn hóa và thuần phong mỹ tục… thì doanh nghiệp không có đủ thời gian và chi phí để thực hiện, chưa kể khách du lịch chủ yếu chỉ tiếp xúc với duy nhất với hướng dẫ viên trong suốt chương trình du lịch của mình.

- Kinh doanh lữ hành quốc tế là ngành nghề kinh doanh có điều kiện, một trong các điều kiện ấy là “có tiền ký quỹ theo quy định của Chính phủ” (Điều 46 Luật Du lịch 2005) [35]. Khoản ký quỹ được sử dụng để giải quyết các vấn đề phát sinh trong trường hợp doanh nghiệp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ trong hoạt động kinh doanh lữ hành. Hiện nay, Nghị định số 180/2013/NĐ/CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của

- Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch đã quy định cụ thể về việc ký quỹ trong kinh doanh lữ hành quôc tế. Tuy nhiên các quy định về mức ký quỹ, vấn đề sử dụng nguồn vốn ký quỹ còn chưa hợp lý. Doanh nghiệp chỉ được hưởng lãi suất ngân hàng rất thấp từ các khoản ký quỹ này. Khoản tiền ký quỹ không được sử dụng vào mục đích hỗ trợ doanh nghiệp như đào tạo nhân lực, xúc tiến quảng bá, phát triển loại hình du lịch mới… gây lãng phí một nguồn vốn rất lớn trong khi tiềm lực của doanh nghiệp Việt Nam và ngân sách cho phát triển du lịch còn hạn chế. Mặt khác,

một thực trạng là một số ngân hàng thương mại cổ phần vì chạy theo thành tích về hạn mức tín dụng nên đã xác nhận khống cho doanh nghiệp về ký quỹ và cơ quan quản lý nhà nước về du lịch thì không thể kiểm tra được việc này, trong khi lực lượng thanh tra ngân hành nhà nước cũng chưa bao giờ triển khai kiểm tra đối với hoạt động nghiệp vụ này của ngân hàng.

Thực tế cho thấy, tình trạng kinh doanh lữ hành quốc tế không có giấy phép, không đóng tiền ký quỹ, doanh nghiệp lữ hành quốc tế không đủ khả năng kinh doanh cho phép các tổ chức, cá nhân nước ngoài “núp bóng”, cho mượn giấy phép kinh doanh, tư cách pháp nhân để làm đầu mối xin cấp visa và tình trạng sử dụng hướng dẫn viên là người nước ngoài diễn ra ngày càng phổ biến. Sự cạnh tranh không lành mạnh ảnh hưởng không nhỏ tới các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nghiêm túc. Mặc dù theo quy định hiện hành, mức phạt cao nhất đối với hành vi kinh doanh lữ hành quốc tế mà không có Giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế hoặc sử dụng tư cách pháp nhân, tên, Giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế của doanh nghiệp khác lên tới 50 triệu đồng (Khoản 9 Điều 42 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP) thì vẫn chưa đủ sức răn đe đối với các hành vi vi phạm. Ngoài ra, Luật Du lịch 2005 đã có quy định về giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch thông qua việc hình thành các trung tâm giải quyết yêu cầu, kiến nghị nhưng hướng triển khai chưa cụ thể. Trong thực tế, tính pháp lý và cưỡng chế của trung tâm này không cao vì chỉ là nơi trung gian hòa giải giữa khách du lịch và các cơ quan có thẩm quyền giải quyết.

- Đối với kinh doanh lữ hành nội địa, hiện nay điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa rất đơn giản: “1. Có đăng ký kinh doanh lữ hành nội địa tại cơ quan đăng ký kinh doanh có thẩm quyền. 2. Có phương án kinh doanh lữ hành nội địa; có chương trình du lịch cho khách du lịch nội địa. 3. Người điều hành hoạt động kinh doanh lữ hành nội địa phải có ít nhất ba năm hoạt động trong lĩnh vực lữ hành” (Điều 44 Luật Du lịch 2005)[35]. Quy định trên quá dễ dàng cho việc kinh doanh lữ hành nội địa cho nên thực tế, nhiều doanh nghiệp không đăng ký vẫn kinh doanh lữ hành nội địa, công tác quản lý gặp khó khăn, xuất hiện nhiều trường hợp quyền lợi của khách du

lịch không được bảo đảm. Vì vậy, cần thiết phải bổ sung thêm quy định về điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa theo hướng phải có thêm giấy phép, có ký quỹ kinh doanh và có số lượng hướng dẫn viên được cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch nhất định.

- Về vấn đề bảo hiểm du lịch: theo quy định pháp luật hiện hành, doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa có quyền và nghĩa vụ “mua bảo hiểm du lịch cho khách du lịch nội địa trong thời gian thực hiện chương trình du lịch khi khách có yêu cầu” (Khoản 2 Điều 45 Luật Du lịch 2005) [35] còn doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế và doanh nghiệp kinh doanh lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài “phải mua bảo hiểm cho khách du lịch Việt Nam ra nước ngoài trong thời gian thực hiện chương trình du lịch” (Điều 50, Điều 51 Luật Du lịch 2005) [35]. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện các quy định này của các doanh nghiệp lữ hành rất hạn chế. Đối với doanh nghiệp lữ hành nội địa, quy định trên chưa bảo đảm quyền lợi cho khách du lịch, do vậy cần phải thay đổi quy định này theo hướng bắt buộc mua bảo hiểm cho khách du lịch khi tham quan các tuyến, điểm du lịch của Việt Nam. Đối với doanh nghiệp lữ hành quốc tế, theo Tổng cục Du lịch tổng số khách Việt Nam du lịch nước ngoài năm 2009 đạt 1,7 triệu lượt người, trong khi số lượng khách được bảo hiểm tại tất cả các công ty bảo hiểm trên thị trường khoảng 50 nghìn người chiếm khoảng 3%, trong đó 70% khách mua bảo hiểm là do quy định bắt buộc của một số Đại sứ quán nước ngoài tại Việt Nam trước khi cấp thị thực [5]. Trước thực trạng trên, thời gian qua rất nhiều khách du lịch Việt Nam đã không được hưởng dịch vụ hỗ trợ kịp thời của công ty bảo hiểm. Nhiều trường hợp phải nhập viện trong tình trạng không có tiền đặt cọc cho bệnh viện hoặc không đủ khả năng thanh toán chi phí cho bệnh viện dẫn đến việc điều trị chậm trễ, ảnh hưởng đến tính mạng và sức khỏe. Để giúp khách du lịch Việt Nam ra nước ngoài được hưởng dịch vụ bảo hiểm tốt nhất, thiết nghĩ ngoài việc đưa ra các chế tài đủ sức răn đe còn phải kết hợp với công tác thanh tra, kiểm tra nghiêm minh.

- Một trong các quy định về điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế là “có ít nhất ba hướng dẫn viên được cấp thể hướng dẫn viên du lịch quốc tế”[35] tại Khoản 4 Điều 46 Luật Du lịch 2005 cũng nảy sinh nhiều bất cập trong thực tế. Cụ

thể: do pháp luật về lao động cho phép người sử dụng lao động và người lao động ký kết hợp đồng lao động vụ việc và pháp luật về du lịch cũng không cấm các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành ký kết hợp đồng cộng tác viên với hướng dẫn viên để hướng dẫn cho các đoàn khách du lịch nên thực tế hiện nay cả phía các công ty lữ hành và phía hướng dẫn viên du lịch đều mong muốn chỉ giao kết với nhau bằng hợp đồng cộng tác viên chứ không ràng buộc bằng các hợp đồng lao động dài hạn. Các doanh nghiệp lữ hành quốc tế chỉ cần bảo đảm điều kiện là phải sử dụng hướng dẫn viên được cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch quốc tế và các hướng dẫn viên phải đảm bảo có hợp đồng với doanh nghiệp lữ hành khi đi hướng dẫn cho khách là phù hợp với quy định của pháp luật về du lịch. Như vậy quy định đã và đang trở thành một điều kiện mang tính hình thức. Các doanh nghiệp khi làm hồ sơ xin giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế đều có đầy đủ hợp đồng với ba hướng dẫn viên du lịch được cấp thẻ nhưng thực tế khi đi vào hoạt động doanh nghiệp không sử dụng ba hướng dẫn viên du lịch này mà lại ký kết hợp đồng với hướng dẫn viên khác. Qua công tác kiểm tra của Thanh tra Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch cho thấy, ngoài một số doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế có quy mô tổ chức lớn, có thời gian hoạt động từ trước khi Luật Du lịch 2005 ban hành, có nguồn khách ổn định chấp hành tốt quy định này, còn hầu hết các doanh nghiệp được cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế từ 2005 trở lại đây đều vi phạm. Theo phản ánh của doanh nghiệp, mặc dù đã đưa ra chính sách đãi ngộ để thu hút hướng dẫn viên về làm việc lâu dài tại đơn vị nhưng vẫn không có người do hầu hết các hướng dẫn viên không muốn ràng buộc mà chỉ chấp nhận ký hợp đồng nguyên tắc về việc làm hướng dẫn viên, khi có khách thì ký hợp đồng hướng dẫn đoàn. [41]

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 128 trang tài liệu này.

- Thực thi pháp luật về bảo hiểm du lịch, Điểm b Khoản 2 Điều 50 Luật Du lịch 2005 quy định các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế “phải mua bảo hiểm cho khách du lịch Việt Nam ra nước ngoài trong thời gian thực hiện chương trình du lịch”[35] còn lại các trường hợp khách du lịch nội địa, khách du lịch là người nước ngoài vào Việt Nam thì luật không bắt buộc mà chỉ khuyến khích mua bảo hiểm. Có hai vấn đề bất cập nảy sinh trong thực tiễn áp dụng quy định pháp luật

về bảo hiểm du lịch. Thứ nhất, có sự vênh nhau so với pháp luật của một số quốc gia, khi mà pháp luật các nước này bắt buộc khách du lịch nước ngoài vào du lịch tại nước họ phải được doanh nghiệp lữ hành của họ mua bảo hiểm du lịch. Pháp luật du lịch Việt Nam lại chưa có hướng dẫn cụ thể về phạm vi bảo hiểm nên khi áp dụng các doanh nghiệp phải mua bảo hiểm suốt chuyến cho khách, gồm cả thời gian đi lại trong nước và thời gian đi lại nước ngoài. Như vậy, khách du lịch Việt Nam sang nước ngoài phải mua bảo hiểm hai lần, chưa kể đã có bảo hiểm phương tiện cho phần lớn thời gian di chuyển. Thứ hai là mức bảo hiểm, hiện nay các doanh nghiệp lữ hành mua bảo hiểm cho khách Việt Nam du lịch nước ngoài với mức rất thấp, qua kiểm tra của Thanh tra du lịch cho thấy 100% các doanh nghiệp mua bảo hiểm cho khách du lịch với mức tối đa là 10 triệu đồng/người/vụ.Với mức bảo hiểm này không đảm bảo khắc phục những hậu quả xảy ra với khách du lịch Việt Nam khi xảy ra rủi ro ở nước ngoài. Ở đây có thể có hai nguyên nhân, một là doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nhằm tiết kiệm chi phí nên chỉ mua bảo hiểm cho khách du lịch với mức thấp nhằm đối phó với quy định pháp luật, hai là phía công ty bảo hiểm cho rằng hoạt động du lịch tại nước ngoài có mức độ rủi ro cao, khó kiểm soát nên chỉ đưa ra mức bảo hiểm thấp. Tuy nhiên, cho dù từ nguyên nhân nào thì các quy định pháp luật về bảo hiểm du lịch chưa thực sự phát huy hiệu quả trong thực tế.

- Một vấn đề liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp kinh doanh lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài, đó là phạm vi hoạt động. Điều 51 Luật Du lịch 2005 quy định: “doanh nghiệp kinh doanh lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài… có các quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế quy định tại các điều 39, 40 và 50 của Luật này, phù hợp với phạm vi kinh doanh lữ hành quốc tê ghi trong giấy phép đầu tư”[35]. Cụ thể, Điều 50 Luật Du lịch 2005 về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế thì doanh nghiệp có quyền kinh doanh lữ hành đối với khách du lịch vào Việt Nam và khách du lịch ra nước ngoài. Khoản 2 Điều 16 Nghị định 92/2007/NĐ-CP quy định “cơ quan nhà nước về du lịch ở trung ương phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư , Bộ Thương mại và các cơ quan liên quan quy định cụ thể về doanh nghiệp kinh doanh lữ hành có vốn đầu tư nước

ngoài”[14], theo đó Điểm b Khoản 6 Mục I Thông tư số 89/2008/TT-BVHTTDL đã giới hạn “doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế có vốn đầu tư nước ngoài được cung cấp dịch vụ đưa khách quốc tế vào Việt Nam du lịch”[7]. Do vậy, hiện tại doanh nghiệp kinh doanh lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài không được phép kinh lữ hành đối với khách du lịch Việt Nam ra nước ngoài, trong khi theo Luật Du lịch 2005 và Luật Đầu tư thì kinh doanh lữ hành không bị hạn chế phạm vi kinh doanh, nhưng việc hạn chế này lại phù hợp với nội dung cam kết WTO về du lịch. Việc hạn chế này đã làm giảm đi khả năng cạnh tranh trong việc cung cấp dịch vụ đưa khách Việt Nam ra nước ngoài du lịch, khi mà chính các doanh nghiệp liên doanh mới có nhiều đối tác là các doanh nghiệp nước ngoài có tiềm lực, có uy tín, có khả năng cung cấp dịch vụ có chất lượng, giá cả cạnh tranh. Việc bảo hộ doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế không thực sự phát huy hiệu quả khi mà nhiều doanh nghiệp quảng cáo bán tour đi du lịch nước ngoài nhưng trên thực tế không có khả năng tổ chức, đặt dịch vụ tại nước ngoài mà lại mua tour của các doanh nghiệp nước ngoài để hưởng chênh lệch và không thực hiện các cam kết về việc phục vụ và quản lý khách du lịch theo chương trình du lịch.

- Ngoài ra, các quy định pháp luật về kinh doanh lữ hành tại Luật Du lịch 2005 còn tồn tại nhiều bất cập sau:

+ Luật chưa có quy định về thủ tục cấp lại, thu hồi giây phép kinh doanh lữ hành; thủ tục tạm ngưng kinh doanh lữ hành; thủ tục đình chỉ có thời hạn hoạt động kinh doanh lữ hành… do đó gây khó khăn cho cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các thủ tục hành chính và doanh nghiệp mất thời gian nghiên cứu, tìm hiểu để thực hiện thủ tục;

+ Luật chưa quy định thủ tục đối với các trường hợp doanh nghiệp chia tách, hợp nhất, thay đổi ngân hàng ký quỹ mà chỉ quy định doanh nghiệp gửi thông báo cho cơ quan nhà nước về du lịch khi thay đổi địa chỉ nên phần lớn các doanh nghiệp không gửi thông báo, cơ quan nhà nước không quản lý được doanh nghiệp. Do vậy, cần yêu cầu doanh nghiệp phải thực hiện thủ tục đổi giấy phép đối với các trường hợp trên;

+ Luật chưa quy định về thời hạn giấy phép kinh doanh lữ hành trong khi kinh doanh lữ hành là là ngành nghề kinh doanh có điều kiện, cần phải đặt ra thời hạn của giấy phép để quản lý chặt chẽ hơn, những doanh nghiệp nào chấp hành các quy định của pháp luật mới được tiếp tục gia hạn hoạt động kinh doanh lữ hành, đồng thời để nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp đối với hoạt động kinh doanh;

+ Luật mới đặt ra điều kiện kinh doanh đại lý lữ hành, chưa quy định về hồ sơ, thủ tục, đăng ký kinh doanh đại lý lữ hành; chưa quy định cụ thể về hồ sơ, thủ tục thành lập chi nhánh, văn phòng đại diện của văn phòng đại diện của doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam…

d. Lưu trú du lịch

Kinh doanh lưu trú du lịch là một trong những ngành nghề kinh doanh chủ đạo trong hoạt động kinh doanh du lịch. Quá trình triển khai thực thi Luật Du lịch 2005 và các văn bản hướng dẫn cho thấy các văn bản này đã thực sự phát huy được hiệu lực, tạo môi trường kinh doanh thông thoáng, khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư phát triển kinh doanh lưu trú du lịch; cơ sở vật chất và chất lượng phục vụ tại các cơ sở lưu trú du lịch ngày càng được cải thiện, nâng cao, có tính chuyên nghiệp do những quy định, tiêu chuẩn đối với cơ sở lưu trú du lịch cụ thể, đầy đủ và hoàn thiện hơn; doanh thu từ các cơ sở lưu trú du lịch tăng trưởng qua các năm, chiếm khoản 60%-70% doanh thu toàn ngành, góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước [53]. Theo Luật Du lịch 2005 và các văn bản hướng dẫn, nhiều loại hình cơ sở lưu trú du lịch được xác định, chất lượng dịch vụ lưu trú được quản lý theo hướng chuyên nghiệp, từng bước đáp ứng nhu cầu đa dạng của khách du lịch. Luật Du lịch bổ sung thêm loại hình cơ sở lưu trú du lịch mới phù hợp với thực tiễn của hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú du lịch đó là loại hình “nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê” [35] cũng như các điều kiện để công nhận loại hình này. Việc phân loại cơ sở lưu trú du lịch cũng rõ ràng hơn: khách sạn và làng du lịch được được xếp theo 5 hạng là hạng 1 sao, hạng 2 sao, hạng 3 sao, hạng 4 sao, hạng 5 sao; biệt thự

du lịch và căn hộ du lịch được xếp theo hai hạng là hạng đạt tiêu chuẩn kinh doanh biệt thự du lịch, căn hộ du lịch và hạng đạt tiêu chuẩn cao cấp; bãi cắm trại du lịch, nhà nghỉ du lịch, nhà có phòng cho khách du lịch thuê, cơ sở lưu trú du lịch khác được xếp một hạng tiêu chuẩn kinh doanh lưu trú du lịch. Luật đã bổ sung những quy định cụ thể nhằm giải quyết những bất cập trong trình tự, thủ tục phân loại xếp hạng cơ sở lưu trú du lịch. Bổ sung một số quy định về vấn đề phối hợp liên ngành giữa các cấp và chính quyền địa phương cũng như những chính sách tạo điều kiện thuận lợi thu hút vốn của các thành phần kinh tế nhằm phát triển hệ thống cơ sở lưu trú du lịch ở nước ta.

Tuy nhiên pháp luật về cơ sở lưu trú du lịch còn có điểm bất cập:

- Các tiêu chuẩn xếp hạng cơ sở lưu trú du lịch chưa được ban hành đầy đủ. Hiện nay, tiêu chuẩn xếp hạng các loại cơ sở lưu trú du lịch khác nhau không phải là khách sạn như làng du lịch, khu căn hộ du lịch vẫn áp dụng tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn. Tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn thông thường và các khu nghỉ dưỡng (resort) vẫn chưa có sự phân biệt. Đặc biệt, Luật chưa có quy định điều chỉnh các cơ sở lưu trú chưa đạt tiêu chuẩn khách sạn nhưng cũng không phải nhà nghỉ, thực tế vẫn hoạt động như một khách sạn. Một số tiêu chuẩn về trình độ, tiêu chuẩn cán bộ quản lý, điều hành và đội ngũ nhân viên phục vụ trong cơ sở lưu trú du lịch cũng chưa cụ thể nên nhiều cơ sở lưu trú du lịch vẫn sử dụng đội ngũ lao động chưa được đào tạo về nghiệp vụ chuyên môn, dẫn đến chất lượng dịch vụ không cao. Việc triển khai tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn nổi đối với tàu thủy lưu trú du lịch gặp khó khăn và không thực hiện được do có một số tiêu chí không phù hợp như tiêu chí về vị trí, thiết kế kiến trúc, quy mô buồng, diện tích buồng ngủ, số lượng và các loại dịch vụ bổ sung…

- Việc quy định trách nhiệm của từng bộ, ngành, ủy ban nhân dân và cơ chế phối hợp quản lý cơ sở lưu trú du lịch vẫn chưa rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật, chưa tạo được sự thống nhất trong quản quản lý các cơ sở lưu trú du lịch.