Khái Niệm, Yêu Cầu, Điều Kiện Và Tiêu Chí Xác Định Mức Độ Hoàn Thiện

quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc sử dụng tài nguyên để bảo đảm không làm giảm độ hấp dẫn của tài nguyên du lịch.

- Quy định về quy hoạch phát triển du lịch

Quy định các loại quy hoạch phát triển du lịch; nguyên tắc xây dựng, nội dung quy hoạch phát triển du lịch; thẩm quyền lập, phê duyệt, quyết định quy hoạch phát triển du lịch; quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch phát triển du lịch.

Quy định về khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch và đô thị du lịch

Về khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch: quy định cụ thể điều kiện, thẩm quyền, thủ tục công nhận và công bố khu, điểm, tuyến du lịch theo các cấp độ quốc gia và địa phương. Các điều kiện công nhận khu du lịch được xây dựng căn cứ vào kinh nghiệm các nước và thực tiễn phát triển các khu du lịch ở Việt Nam hiện nay. Ngoài ra, còn quy định cụ thể về vấn đề tổ chức quản lý đối với khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch, trong đó xác định các chủ thể quản lý và nội dung quản lý, tạo điều kiện để công tác quản lý hoạt động tại các khu, tuyến, điểm du lịch đi vào nền nếp, góp phần khắc phục tình trạng lộn xộn trong hoạt động kinh doanh dịch vụ, hàng hóa, không bảo đảm trật tự trị an, vệ sinh môi trường tại một số khu, tuyến, điểm du lịch hiện nay.

Về đô thị du lịch: quy định về điều kiện, thủ tục, thẩm quyền công nhận đô thị du lịch và một số cơ chế nhằm phát triển và quản lý đô thị du lịch. Mục đích nhằm phát triển thương hiệu du lịch ở một số đô thị có lợi thế phát triển du lịch, đồng thời tạo ra cơ sở pháp lý bảo đảm cho việc phát triển và quản lý ở các đô thị du lịch theo hướng bền vững.

- Quy định về khách du lịch

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 128 trang tài liệu này.

Ngoài các quy định về quyền và nghĩa vụ của khách du lịch, để đảm bảo an toàn cho khách du lịch cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa rủi ro, bảo đảm an toàn cho khách du lịch. Trong trường hợp khẩn cấp, cơ quan nhà nước có thẩm

quyền kịp thời có biện pháp cứu hộ, cứu nạn để hạn chế đến mức thấp nhất thiệt hại đối với khách du lịch…

- Quy định về kinh doanh du lịch

Ngoài các quy định chung về kinh doanh du lịch (các ngành nghề cụ thể, quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch, chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp du lịch…) là các quy định cụ thể đối với từng lĩnh vực trong kinh doanh du lịch (kinh doanh lữ hành; kinh doanh vận chuyển khách du lịch; kinh doanh lưu trú du lịch; kinh doanh phát triển khu du lịch, điểm du lịch; kinh doanh dịch vụ du lịch trong khu du lịch, điểm du lịch, đô thị du lịch)

- Quy định về hướng dẫn du lịch

Quy định về các loại hướng dẫn viên du lịch; điều kiện hành nghề, tiêu chuẩn cấp thẻ hướng dẫn viên; thủ tục cấp, đổi, cấp lại, thu hồi thẻ hướng dẫn viên; quyền và nghĩa vụ của hướng dẫn viên; những điều hướng dẫn viên du lịch không được làm; thuyết minh viên.

- Quy định về xúc tiến du lịch

Quy định về nội dung xúc tiến du lịch; chính sách xúc tiến du lịch; hoạt động xúc tiến du lịch của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch; hoạt động xúc tiến du lịch của doanh nghiệp du lịch.

- Quy định về hợp tác quốc tế về du lịch

Quy định về hợp tác quốc tế về du lịch khẳng định chính sách hợp tác quốc tế về du lịch của nhà nước ta; quan hệ với cơ quan du lịch quốc gia của nước ngoài, các tổ chức du lịch quốc tế và khu vực

- Quy định về thanh tra du lịch, giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch: khẳng định vị trí của thanh tra du lịch; giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch.

b. Hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật du lịch Việt Nam, Luật Du lịch ban hành 6/2005 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2006 là văn bản pháp lý có giá trị cao nhất, tiếp đến là hệ thống các văn bản dưới luật khá phong phú và đầy đủ, quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành bao gồm khoảng 12 Nghị định của Chính phủ, hơn 30 Quyết Định của Thủ tướng Chính phủ, gần 30 Thông tư của các Bộ trưởng... [9]. Ngoài ra còn rất nhiều nội dung về quản lý du lịch nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác. Tất cả các văn bản này tạo thành một hệ nhất quán, phù hợp với Hiến pháp, thống nhất trong nội bộ pháp luật, và tương thích với văn bản pháp luật trong các lĩnh vực khác như giao thông, môi trường, tài chính – ngân hàng, kinh doanh… Do đó việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch phải bảo đảm tính ổn định, vừa chú ý tới yêu cầu phát triển; đồng thời thể hiện sự thống nhất và tương thích với các văn bản pháp luật hiện hành.

1.2.3. Vai trò của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Trong điều kiện đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định vai trò hàng đầu của pháp luật trong việc quản lý xã hội nói chung và quản lý nền kinh tế thị trường nói riêng. Điều 12 Hiến pháp 1992 quy định “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật” [34]. Tiếp đó, Điều 26 Hiến pháp 1992 cũng quy định “Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật” [34]. Và hiện nay, Điều 8 Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” [36]. Điều đó cho thấy, pháp luật luôn có vị trí quan trọng, là công cụ hàng đầu, công cụ không thể thay thế để nhà nước ta quản lý xã hội, quản lý nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

Thực tế cho thấy, sau nhiều năm chúng ta xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường, diện mạo ngành du lịch đã có nhiều chuyển biến tích cực. Du lịch từ chỗ là một bộ phận nhỏ, không đáng kể trong khu vực thương mại dịch vụ đã trở thành một ngành kinh tế tổng hợp quan trọng, đang dần khẳng định là một ngành kinh tế mũi nhọn, đóng góp đáng kể vào nền kinh tế quốc dân. Do lượng khách quốc tế đến

Việt Nam ngày càng tăng, làm phát sinh nhiều quan hệ kinh tế mới trong lĩnh vực du lịch, dẫn đến hoạt động du lịch ngày càng đa dạng, phong phú, phức tạp. Do vậy, cần thiết chú trọng đến việc điều chỉnh, định hướng cho hoạt động du lịch phát triển, ngăn ngừa rối loạn và gian lận nhằm xây dựng một ngành du lịch nói riêng và toàn bộ nền kinh tế nói chung được đặt trong khuôn khổ pháp luật.

Với vai trò là phương tiện hàng đầu để nhà nước tổ chức và quản lý nền kinh tế, pháp luật xác định địa vị pháp lý bình đẳng giữa các cá nhân, tổ chức tham gia sản xuất, kinh doanh, tạo lập khung pháp lý cho các chủ thể kinh doanh hoạt động. Trong lĩnh vực du lịch, pháp luật mang lại sự tự chủ cho các tổ chức, cá nhân hoạt động du lịch. Bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch, nhà nước tạo ra môi trường thuận lợi, tin cậy và chính thức cho hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch phát triển. Pháp luật về du lịch củng cố và bảo vệ những nguyên tắc vốn có của hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường như: tính lợi ích của người kinh doanh dịch vụ du lịch và người sử dụng dịch vụ du lịch; tính trách nhiệm của người hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch; tính cạnh tranh, tính công bằng giữa các lợi ích.

Trong giai đoạn hiện nay, nhà nước tác động tới ngành du lịch và toàn bộ nền kinh tế quốc dân thông qua pháp luật, kế hoạch, chính sách…trong đó, pháp luật nổi lên như là công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng nhất. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về du lịch điều chỉnh những vấn đề quan trọng nảy sinh trong hoạt động du lịch như: bảo vệ trật tự trị an, bảo vệ môi trường sinh thái, bảo vệ quyền lợi cho khách du lịch cũng như người kinh doanh các dịch vụ du lịch…

Mục tiêu của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay là hướng tới xây dựng một ngành du lịch hiện đại nhưng vẫn đậm đà bản sắc dân tộc, một ngành kinh tế mũi nhọn tạo điều kiện cho các ngành kinh tế khác phát triển, góp phần xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định “Phát triển du lịch thực sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, nâng cao chất lượng và hiệu quả trên cơ sở khai thác lợi

thế về điều kiện tự nhiên, sinh thái, truyền thống văn hóa lịch sử, đáp ứng nhu cầu trong nước và phát triển nhanh du lịch quốc tế, phấn đấu sớm trở đạt trình độ phát triển du lịch của khu vực. Xây dựng và nâng cấp cơ sở vật chất, hình thành các khu du lịch trọng điểm, đẩy mạnh hợp tác, liên kết các nước” [23]. Để đạt được mục tiêu đó, nhất thiết phải có pháp luật – công cụ điều tiết vĩ mô với những vai trò quan trọng sau:

Thứ nhất: Pháp luật về du lịch thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng, phản ánh và xác lập cơ sở pháp lý an toàn cho hoạt động du lịch luôn được điều chỉnh trong một trật tự nhất định. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam chỉ rõ “Pháp luật là thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân, phải được thực hiện thống nhất trong cả nước. Tuân theo pháp luật là chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng”. [20]

Các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường rất đa dạng, phong phú, phức tạp. Nhu cầu về tự do đi lại, tự do kinh doanh là nhu cầu tự nhiên của con người. Tuy nhiên, tự do phải nằm trong giới hạn nhất định, giới hạn đó là pháp luật. Pháp luật là phương tiện chứa đựng sự kết hợp giữa tự do và kỷ cương, giữa thuyết phục và cưỡng chế, giữa tập trung và dân chủ.

Thứ hai: Pháp luật về du lịch vừa tạo hành lang pháp lý cho hoạt động du lịch, vừa bảo đảm cho hoạt động du lịch phát triển. Pháp luật về du lịch tạo ra sự ổn định để phát triển du lịch, kiểm soát hoạt động du lịch đồng thời ngăn chặn tác hại từ mặt trái của nền kinh tế thị trường làm ảnh hướng đến hoạt động du lịch, đến định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế. Về mặt lý luận, pháp luật không chỉ thuần túy phản ánh các quan hệ kinh tế - xã hội đương đại mà còn có tính dự báo các quan hệ kinh tế - xã hội tương lai. Nếu pháp luật chỉ phản ánh cái thực tại thì sẽ nhanh chóng lạc hậu vì các quan hệ kinh tế - xã hội luôn vận động và phát triển không ngừng.

Thứ ba: Pháp luật về du lịch bảo đảm cho sự mở cửa của hoạt động du lịch, tăng khả năng cạnh tranh và hội nhập. Trong điều kiện hiện nay, đứng trước xu

hướng hội nhập này càng sâu và rộng, sự cạnh tranh và hội nhập đã trở thành vấn đề toàn cầu thì một hệ thống pháp luật phù hợp với các nguyên tắc, thông lệ pháp luật khu vực và quốc tế sẽ tạo ra những tiền đề pháp lý quan trọng cho sự mở cửa hợp tác trong lĩnh vực du lịch, làm cho sự hội nhập quốc tế hiệu quả mà an toàn. Muốn vậy, pháp luật không thể đóng kín trong phạm vi một quốc gia nữa mà phải chứa đựng sự thông thoáng để tăng cường mối liên kết giữa các hệ thống pháp luật với nhau nhằm nâng cao tính hiệu quả của tiến trình hội nhập và hợp tác quốc tế về du lịch.

Thứ tư: Pháp luật về du lịch vừa là công cụ bảo vệ các hoạt động du lịch vừa là công cụ xử lý những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch. Trong quá trình tham gia hoạt động du lịch, các tổ chức và cá nhân không thể giải quyết những vấn đề vượt quá khả năng của mình như vấn đề thủ tục hành chính, môi trường, an ninh trật tự, an toàn cho du khách cũng như các vấn đề hợp tác quốc tế… cần đến sự quản lý bằng pháp luật của nhà nước. Có thể nói, ngoài ý nghĩa là công cụ để nhà nước thực hiện chức năng quản lý, còn là phương tiện để các chủ thể tham gia hoạt động du lịch bảo vệ sự tồn tại, quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong hoạt động du lịch.

Như vậy, pháp luật về du lịch vừa đóng vai trò mở lối, dẫn dắt cho hoạt động du lịch vừa là lá chắn bảo vệ cho hoạt động du lịch khỏi sự xâm hại từ mặt trái của nền kinh tế thị trường cũng như những biến động, khủng hoảng mang tính toàn cầu về kinh tế, chính trị trong thời kỳ Việt Nam hội nhập sâu với khu vực và thế giới.

1.3. KHÁI NIỆM, YÊU CẦU, ĐIỀU KIỆN VÀ TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH MỨC ĐỘ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH

1.3.1. Khái niệm, yêu cầu và điều kiện hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Hiện nay, các văn bản pháp luật về du lịch được ban hành dưới nhiều hình thức, thẩm quyền và thời điểm khác nhau nhưng đều hợp thành hệ thống văn bản về du lịch, do đó các văn bản này có mối liên hệ mật thiết với nhau. Để hoàn thiện pháp luật về du lịch thì tính thứ bậc và giá trị pháp lý của từng loại văn bản có ý

nghĩa quan trọng trong việc tạo ra tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật về du lịch. Bảo đảm các văn bản được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp và các văn bản cấp trên khác, thống nhất với các văn bản cùng cấp. Hệ thống các văn bản pháp luật về du lịch nhằm điều chỉnh hoạt động du lịch, thiết lập một trật tự pháp luật với cơ chế điều chỉnh phù hợp, tạo hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động du lịch phát triển.

Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI của Đảng về đẩy mạnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó một trong các nhiệm vụ chủ yếu là nâng cao năng lực quản lý và điều hành của nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương. Vì vậy yêu cầu về hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch là tạo ra được một hệ thống pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động du lịch có sự đổi mới căn bản, có hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đầy đủ với các hình thức và thẩm quyền ban hành phù hợp, đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi cao, thể chế hóa kịp thời đường lối, chính sách của Đảng về phát triển du lịch trong thời kỳ mới. Trên cơ sở tổng kết thực tiễn, nghiên cứu, đánh giá về hệ thống pháp luật hiện hành để thấy được những hạn chế trong bản thân các quy định pháp luật cũng như bất cập trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong thực tế, từ đó sửa đổi, bổ sung và thay thế các quy định đã lạc hậu, xây dựng các nội dung mới vào văn bản pháp luật hiện hành, hủy bỏ các văn bản không còn phù hợp. Do đó, đặc biệt chú trọng đến công tác tổng kết, khảo sát, đánh giá và dự báo về nhu cầu xã hội cần được pháp luật điều chỉnh, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành để có cơ sở cho việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc ban hành mới. Bên cạnh đó, hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch không chỉ quan tâm đến các nhu cầu cơ bản của hoạt động du lịch trong nước mà phải chú ý đến sự phù hợp với xu hướng hội nhập quốc tế.

Trong những năm qua, nhà nước đã có nhiều cố gắng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực du lịch nhằm tạo ra hành lang pháp lý, khuôn khổ pháp luật cho tổ chức và hoạt động du lịch, góp phần vào việc xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tuy nhiên, pháp luật trong lĩnh vực du lịch còn bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập: một số nội dung trong Luật Du lịch chưa hợp lý hoặc một số điều khoản được quy định trong Luật chỉ mang tính ước vọng, không có tính khả thi nên không thể triển khai thực hiện; có những quy định trong Luật Du lịch sau nhiều năm vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện; có nhiều vấn đề phát sinh trong thực tế mà chưa có quy định pháp luật điều chỉnh; bên cạnh đó nhiều quy định pháp luật du lịch chưa đồng bộ, thống nhất với các quy định pháp luật khác có liên quan…Trong một chừng mực nhất định, các quy định pháp luật hiện hành về du lịch vừa thiếu lại vừa thừa, tính hệ thống không cao gây khó khăn cho việc thực thi, chậm đi vào cuộc sống. Để hoàn thiện pháp luật về du lịch cần đáp ứng các điều kiện:

- Tăng cường hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và tổng kết kinh nghiệm xây dựng và hoàn thiện pháp luật về du lịch. Pháp luật về du lịch được hình thành và phát triển xuất phát từ nhu cầu và tình hình phát triển du lịch mỗi thời kỳ. Có những văn bản pháp luật thời điểm này là phù hợp và có tác dụng tốt cho sự phát triển của du lịch nhưng thời điểm khác có thể đã trở nên lỗi thời và lạc hậu, không những không mang lại tác dụng tích cực mà ngược lại còn gây ra sự thiếu đồng bộ thậm chí mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác, cản trở hoạt động du lịch. Chính vì vậy, việc tăng cường hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là nhằm kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới, đảm bảo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật du lịch phù hợp, thống nhất và khả thi.

- Tăng cường năng lực tổ chức pháp chế ngành du lịch. Hàng năm, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch phải ban hành một số lượng văn bản quy phạm pháp luật rất lớn để thực hiện các văn bản cấp trên cũng như thực hiện chức năng quản lý nhà nước về du lịch của mình. Như vậy, chất lượng của những văn bản này mang dấu ấn rất lớn của những người làm công tác pháp chế. Việc tăng cường đội ngũ cán bộ công chức làm công tác pháp chế cả về số lượng và chất lượng là đòi hỏi cần thiết hiện nay: tạo điều kiện để cán bộ pháp chế được đi đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao