Thực Trạng Pháp Luật Thuộc Lĩnh Vực Khác Có Liên Quan Đến Vấn Đề Bảo Vệ

+ Trong trường hợp du khách có những hành vi vi phạm các qui định của pháp luật du lịch về bảo vệ môi trường, họ sẽ phải chịu trách nhiệm pháp lý theo luật định.

2.1.2.3. Nhận xét chung

- Pháp luật du lịch không chỉ qui định nghĩa vụ bảo vệ môi trường của các tổ chức, cá nhân trong hoạt động du lịch, mà các qui định này còn được xây dựng trên cơ sở phù hợp và chi tiết hơn so với các qui định chung của pháp luật môi trường.

- Pháp luật du lịch còn xác định rõ bảo vệ môi trường là một nội dung không thể thiếu của công tác quản lý Nhà nước về du lịch (Điều 9 Luật Du lịch). Các cơ quan quản lý Nhà nước về du lịch, thông qua chức năng quản lý môi trường trong hoạt động của ngành mình thực hiện các chiến lược, chính sách, pháp luật về môi trường triển khai trong phạm vi hẹp (phạm vi ngành du lịch). Đây chính là một căn cứ quan trọng để triển khai công tác bảo vệ môi trường trong du lịch, là nhiệm vụ cần phải tiến hành song song với nhiệm vụ phát triển du lịch.

- Pháp luật du lịch mới chỉ dừng lại ở việc ghi nhận bảo vệ môi trường là một nội dung của quản lý Nhà nước về du lịch mà chưa có sự phân định cụ thể chức năng này cho các cơ quan quản lý Nhà nước về du lịch ở trung ương cũng như tại các địa phương. Qui định này chưa đủ căn cứ để cụ thể hoá chức năng bảo vệ môi trường của các cơ quan quản lý Nhà nước về du lịch.

- Các nghĩa vụ đối với môi trường của các tổ chức, cá nhân khi tiến hành hoạt động du lịch cũng đã được qui định, song có quá ít các qui định về nghĩa vụ đối với bảo vệ môi trường của du khách. Hơn nữa, đó chỉ là những qui định chung mà phần lớn là không có chế tài pháp luật cụ thể để ràng buộc họ. Điều đó làm cho hiệu quả điều chỉnh của các qui phạm pháp luật này cũng khó được đảm bảo trên thực tế11.

11 Chẳng hạn như: Doanh nghiệp kinh doanh lữ hành sẽ phải chịu trách nhiệm pháp lý như thế nào nếu họ không thực hiện việc tuyên truyền phổ biến các qui định pháp luật về bảo vệ môi trường cho du việc tuyên truyền phổ biến các qui định pháp luật về bảo vệ môi trường cho du khách? Du khách sẽ bị xử lý thế nào nếu họ vất rác bừa bãi với số lượng nhỏ tại nơi du lịch?...

- Pháp luật du lịch hầu như chưa có một văn bản riêng nào điều chỉnh về vấn đề bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch mặc dù môi trường là yếu tố sống còn quyết định sự tồn tại và phát triển của du lịch.

2.1.3. Thực trạng pháp luật thuộc lĩnh vực khác có liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 105 trang tài liệu này.

2.1.3.1. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (3/12/2004) và các văn bản hướng dẫn

Có thể nói phần lớn các khu, tuyến, điểm du lịch nổi tiếng của Việt Nam hiện nay đều gắn với các vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên. Đây là những tài nguyên du lịch hết sức hấp dẫn và việc sử dụng vào mục đích du lịch là cần thiết để phát huy giá trị của các tài nguyên này. Tuy nhiên, hoạt động du lịch tại đây cũng có thể gây ra những tổn hại đối với môi trường rừng hoặc là nạn nhân của những tổn hại đối với môi trường rừng do các hành vi khác gây ra. Vì vậy, các quy định của Luật Bảo vệ và Phát triển rừng rõ ràng là một phần quan trọng trong hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch.

Theo Luật Bảo vệ và Phát triển rừng thì rừng được chia thành ba loại chính là rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và rừng sản xuất. Trong đó rừng đặc dụng lại được chia thành bốn loại là vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan và khu rừng nghiên cứu thực nghiệm khoa học. Với cách hiểu về môi trường du lịch theo tính chất tổng quát như đã phân tích, bao gồm tất cả các yếu tố là môi trường đất, môi trường nước, môi trường không khí, môi trường sinh vật và cảnh quan môi trường thì tất cả các loại rừng đều có ý nghĩa trong việc tạo thành môi trường du lịch và tôn trọng các quy định về bảo vệ tất cả các loại rừng này là mang tính bắt buộc đối với tổ chức, cá nhân hoạt động du lịch và các tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan.

Luật Bảo vệ và Phát triển rừng đã xác lập khuôn khổ pháp lý cần thiết cho việc quản lý rừng, trong đó có quy định về quyền của Nhà nước đối với rừng, nội dung quản lý nhà nước đối với rừng và cơ chế giao đất, giao rừng cho các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân, đơn vị vũ trang, tổ chức nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, đào tạo và dạy nghề lâm nghiệp, người Việt Nam ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư tại Việt Nam. Luật cũng quy

định chính sách của Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng ; hành vi bị nghiêm cấm liên quan đến yêu cầu bảo vệ và phát triển rừng ; nguồn tài chính cho hoạt động bảo vệ, phát triển rừng ; các công cụ quản lý nhà nước trong bảo vệ, phát triển rừng như quy hoạch, kế hoạch, chính sách giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng ; đăng ký quyền sử dụng rừng ; thống kê, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng, đấu giá quyền sử dụng rừng.

Liên quan đến bảo vệ rừng, trách nhiệm bảo vệ rừng được quy định cho từng loại đối tượng : trách nhiệm của toàn dân, trách nhiệm của chủ rừng, trách nhiệm của uỷ ban nhân dân các cấp, trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ. Các nội dung bảo vệ rừng được quy định bao gồm : bảo vệ hệ sinh thái rừng, bảo vệ động vật rừng, thực vật rừng, phòng cháy, chữa cháy rừng, phòng trừ sinh vật gây hại rừng.

Về phát triển rừng và sử dụng rừng, Luật quy định các cơ chế khai thác, sử dụng, quản lý theo đặc thù của từng loại rừng. Đặc biệt liên quan đến hoạt động du lịch, Điều 53 quy định việc kết hợp kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái-môi trường trong rừng đặc dụng. Vấn đề này cũng được hướng dẫn cụ thể trong Nghị định số 23/2006/NĐ-CP của Chính phủ về thi hành Luật Bảo vệ và Phát triển rừng, trong đó xác định chủ rừng được tự tổ chức hoặc cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê, nhận khoán rừng và môi trường rừng để

kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái trong rừng trên cơ sở đảm bảo những nguyên tắc về bảo vệ rừng12. Để tổ chức hoạt động kinh doanh trong rừng, chủ rừng phải lập dự án đầu tư trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và tổ chức thực hiện theo đúng dự án đã được phê duyệt.

Các cơ chế pháp lý được Luật Bảo vệ và Phát triển rừng thiết lập có ý nghĩa quan trọng đối với công tác bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch ở các góc độ sau :

12 Các nguyên tắc được quy định cụ thể, bao gồm: không gây ảnh hưởng xấu đến mục tiêu bảo tồn đa dạng sinh học, cảnh quan môi trường và tác dụng phũng hộ của khu rừng; khụng xõy dựng cỏc cụng trỡnh phục vụ du lịch ở phõn khu bảo vệ nghiờm ngặt, phõn khu phục hồi sinh thái trong rừng đặc dụng; đảm bảo an toàn và tuân theo sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của Ban quản lý khu rừng; tạo điều kiện cho các hộ gia đỡnh, cỏ nhõn sống trong khu rừng tham gia cỏc hoạt động dịch vụ du lịch.

- Môi trường rừng, bao gồm cảnh quan và các hệ sinh thái là nguồn tài nguyên quan trọng đối với hoạt động du lịch. Việc xác định cơ chế giao rừng, cho thuê môi trường rừng, tổ chức kinh doanh du lịch.... là cơ sở pháp lý để hình thành các sản phẩm du lịch gắn với tài nguyên rừng.

- Các tổ chức, cá nhân trong quá trình hoạt động phải tuân thủ các quy định về bảo vệ và phát triển rừng, cũng có nghĩa là tuân thủ các yêu cầu về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch gắn với rừng.

- Tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch cũng phải tuân thủ các yêu cầu về bảo vệ, phát triển rừng và điều này chính là việc đáp ứng yêu cầu ngăn ngừa các tác động tiêu cực từ hoạt động du lịch lên môi trường rừng nói chung và môi trường trong lĩnh vực du lịch gắn với rừng nói riêng.

- Việc bảo vệ rừng không chỉ mang lại tác dụng đối với bản thân môi trường rừng mà còn có vai trò quan trọng, đôi khi là quyết định đối với các thành phần môi trường khác như không khí, nguồn nước, môi trường đất, là điều kiện tiên quyết để ngăn ngừa những sự cố môi trường, suy thoái môi trường như lũ quét, lũ bùn, sạt lở đất, phá huỷ tầng ô zôn.... Do vậy, các yêu cầu về bảo vệ và phát triển rừng còn mục đích là bảo vệ các thành phần môi trường liên quan và chính là bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch.

2.1.3.2. Luật Thuỷ sản (26/11/2003) và các văn bản hướng dẫn

Môi trường nước của hoạt động thuỷ sản, các nguồn lợi thuỷ sản, các khu bảo tồn vùng nước nội địa và các khu bảo tồn biển là những tài nguyên, môi trường quan trọng đối với hoạt động du lịch. Tổ chức, cá nhân hoạt động du lịch phải tuân thủ các yêu cầu bảo vệ môi trường cho hoạt động thuỷ sản, bao gồm bảo tồn nguồn lợi thuỷ sản, bảo tồn môi trường nước cho hoạt động thuỷ sản. Bên cạnh đó, các tổ chức, cá nhân hoạt động thuỷ sản cũng có trách nhiệm bảo tồn nguồn lợi thuỷ sản, phòng, tránh các tác động tiêu cực của hoạt động thuỷ sản gây ra đối với môi trường. Tất cả các hoạt động trên đều có ý nghĩa quan trọng đối với bảo vệ môi trường du lịch.

2.1.3.3. Luật di sản văn hoá (29/6/2001) và các văn bản hướng dẫn

Luật di sản văn hoá và các văn bản hướng dẫn có ý nghĩa đặc biệt đối với các hoạt động du lịch gắn với các di tích lịch sử văn hoá, danh lam thắng cảnh. Theo Luật di sản văn hoá thì một trong những nội dung bảo vệ đối với di sản văn hoá là bảo vệ cảnh quan thiên nhiên, môi trường-sinh thái của di tích. Một trong những hành vi bị nghiêm cấm là làm thay đổi môi trường cảnh quan (chặt cây, phá đá, đào bới, xây dựng trái phép...)13. Một trong những hình thức quản lý được quy định trong bảo vệ di tích là xác định khu vực bảo vệ của di tích. Theo đó, khu vực I là khu vực phải được bảo vệ nguyên trạng, khu vực II là khu vực bao quanh khu vực I, có thể xây dựng những công trình phục vụ cho việc phát huy giá trị di tích nhưng không làm ảnh hưởng tới kiến trúc, cảnh quan thiên nhiên và môi trường-sinh thái của di tích. Các tổ chức, cá nhân phải thực hiện nghĩa vụ bảo vệ, giữ gìn các di sản văn hoá (Điều 10, Điều 13, Điều14, Điều 16 Luật di sản văn hoá). Theo các qui định này, mọi tổ chức, cá nhân khi khai thác, sử dụng hoặc quản lý di sản văn hoá vào mục đích du lịch phải thực hiện nghĩa vụ bảo vệ bảo vệ môi trường, bảo vệ các di sản văn hoá đó.

Như vậy, Luật di sản văn hoá và các văn bản hướng dẫn cũng đã xác lập cơ sở pháp lý cần thiết cho việc bảo vệ môi trường tại các di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh, đồng thời cũng là bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch găn với các di sản văn hoá.

2.1.3.4. Luật tài nguyên nước (20/5/1998) và các văn bản hướng dẫn

Luật này được Quốc hội thông qua ngày 20/5/1998, sau đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 179/NĐ-CP ngày 30/12/1999 qui định việc thi hành Luật Tài nguyên nước. Ngoài các qui định chung cho mọi tổ chức, cá nhân hoạt động trong các lĩnh vực khác nhau, có hai vấn đề liên quan đến bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch được văn bản Luật này điều chỉnh. Đó là:

- Mọi tổ chức, cá nhân khi tiến hành hoạt động du lịch phải thực hiện nghĩa vụ bảo vệ chất lượng nước nói chung và chất lượng nước tại nơi tiến hành hoạt động du lịch nói riêng (Điều 16).

13 Điều 4 Nghị định số 92/2002/NĐ-CP ngày 11/11/2002 của Chớnh phủ quy định chi tiết thi hành một số Điều của Luật Di sản văn hoỏ

- Trong quá trình khai thác, sử dụng nguồn nước phục vụ cho hoạt động du lịch, các doanh nghiệp du lịch, cơ sở dịch vụ du lịch và khách du lịch phải bảo vệ nguồn nước. Qui định này sẽ hạn chế được tình trạng thải nước thải một cách bừa bãi của các đối tượng này, làm ô nhiễm nguồn nước.

Từ hai vấn đề trên, gắn kết với một số qui định của pháp luật môi trường và pháp luật du lịch về bảo vệ nguồn tài nguyên này, có thể thấy khá rõ sự thiếu hụt của các qui định pháp luật về bảo vệ môi trường nước trong ngành du lịch. Biểu hiện cụ thể của sự thiếu hụt này là:

- Hoạt động du lịch là một trong những hoạt động gây những tác động không nhỏ đến môi trường nước:

+ Phát triển du lịch chủ yếu tập trung vào việc xây dựng các công trình dịch vụ phục vụ nhu cầu của du khách. Việc thải bừa bãi vật liệu xây dựng, đất đá đặc biệt là ở những nơi cần khai thác các khu rừng ngập mặn đề làm bến cảng làm cho chất lượng nước giảm đi rất nhiều. Qúa trình xây dựng còn có thể làm ô nhiễm nguồn nước do việc vứt rác và đổ nước thải vào các nguồn nước.

+ Một số hoạt động thiếu ý thức của du khách như vứt rác bừa bãi khi qua phà, du lịch trên sông; đổ các chất lỏng gây ô nhiễm như chất hydro cacbon khi bơi thuyền... cũng góp phần không nhỏ làm cho môi trường nước bị suy thoái.

- Các hành vi tương đối phổ biến trên thực tế, trong quá trình các tổ chức, cá nhân tiến hành hoạt động du lịch nói trên lại chỉ được điều chỉnh chung bằng một số qui phạm pháp luật môi trường, cho mọi tổ chức, cá nhân, trong mọi lĩnh vực. Nếu các quy định đối với hoạt động du lịch chỉ dừng lại ở các qui định chung thì hiệu quả điều chỉnh sẽ không cao bởi những tác động đến môi trường từ hoạt động du lịch thường mang tính tích luỹ. Xét từng hành vi riêng rẽ của từng du khách như vứt rác xuống sông, nơi tiến hành hoạt động du lịch chẳng hạn, thì bản thân hành vi đó chưa làm xấu đi chất lượng nước ở đó. Song nếu nhiều du khách cùng thực hiện hành vi ấy thì lại làm cho chất lượng môi trường nước ở đó bị ảnh hưởng. Du khách cũng có thể sẽ không chú ý đến hậu quả mà

hành vi mình gây ra vì sự có mặt của họ ở đó chỉ mang tính chất tạm thời. Do vậy, cần phải có những qui định nghiêm cấm một số hành vi cụ thể của các tổ chức, cá nhân khi tiến hành hoạt động du lịch thay cho các qui định chung chung như pháp luật hiện hành.

- Bên cạnh đó, còn có thể thấy rất rõ trách nhiệm quản lý môi trường nước của các cơ quan quản lý Nhà nước đối với các trường hợp cụ thể này cũng chưa được xác định bằng pháp luật.

2.1.3.4. Luật Giao thông đường bộ, Luật Giao thông đường thuỷ nội địa, Bộ luật Hàng hải

Các văn bản pháp luật này đều có những yêu cầu về tiêu chuẩn môi trường đối với các phương tiện giao thông, các quy định về quy tắc vận hành, lưu thông trên đường để tránh gây ùn tắc giao thông. Các quy định này đã thiết lập cơ sở pháp lý cho việc bảo vệ môi trường đối với hoạt động giao thông, góp phần bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch.

2.1.3.5. Các văn bản về xử lý vi phạm về môi trường có liên quan đến hoạt động du lịch

Hệ thống các văn bản quy định xử lý vi phạm về môi trường có liên quan đến hoạt động du lịch bao gồm các văn bản quy định về xử lý hành chính và hình sự.

Về các biện pháp xử lý vi phạm hành chính, căn cứ vào các đạo luật trên, Chính phủ đã ban hành các Nghị định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực tương ứng, bao gồm Nghị định số 34/2005/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước, Nghị định số 81/2006/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Nghị định số 139/2004/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản...

Về chế tài hình sự, Bộ luật hình sự quy định các hành vi vi phạm pháp luật đến mức được coi là tội phạm và các biện pháp xử lý, trong đó có những hành vi vi phạm về môi trường. Liên quan đến bảo vệ môi trường tự nhiên, các tội phạm về môi trường được quy định ở Chương XVII Bộ luật hình sự, bao

gồm tội gây ô nhiễm không khí (Điều 182), tội gây ô nhiễm nguồn nước (Điều 183), tội gây ô nhiễm đất (Điều 184), tội nhập khẩu công nghệ, máy móc, thiết bị, phế thải hoặc các chất không bảo đảm tiêu chuẩn bảo vệ môi trường (Điều 185), tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người (Điều 186), tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật (Điều 187), tội huỷ hoại nguồn lợi thuỷ sản (Điều 188), tội huỷ hoại rừng (Điều 189), tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã quý hiếm (Điều 190), tội vi phạm chế độ bảo vệ đặc biệt đối với khu bảo tồn thiên nhiên (Điều 191). Tuỳ vào tội danh, tính chất và mức độ của hành vi mà những người thực hiện hành vi này có thể bị xử lý theo các hình thức phạt tiền đến 100 triệu đồng, phạt cải tạo không giam giữ đến 3 năm hoặc phạt tù đến 12 năm. Ngoài các tội danh trên, Bộ luật hình sự còn có Điều 172 quy định tội vi phạm các quy định về nghiên cứu, thăm dò, khai thác tài nguyên, Điều 175 quy định về tội vi phạm các quy định về khai thác và bảo vệ rừng, Điều 176 quy định về tội vi phạm các quy định về quản lý rừng với hình phạt áp dụng là phạt tiền đến 1 tỷ đồng, phạt cải tạo không giam giữ hoặc phạt tù đến 20 năm.

Người thực hiện các hành vi phạm tội ngoài các hình phạt chính còn có thể bị áp dụng các hình phạt bổ sung như tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm, cấm đảm nhiệm một số nghề nghiệp, chức vụ....

2.1.4. Nhận xét chung

Thực trạng hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch được thể hiện qua ba bộ phận pháp luật như đã phân tích ở trên cho thấy một số nét cơ bản như sau:

- Xét về tính toàn diện của pháp luật:

Pháp luật về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch đã có tương đối đầy đủ các bộ phận cấu thành, bao gồm các quy định của pháp luật môi trường có liên quan đến hoạt động du lịch; quy định của pháp luật du lịch về công tác bảo vệ môi trường; quy định thuộc lĩnh vực khác có liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch. Mỗi bộ phận cấu thành đều được hình thành bởi những văn bản pháp luật có hiệu lực từ cao (Luật Bảo vệ môi trường, Luật Du