Khái Niệm Và Đặc Điểm Quản Lý Nhà Nước Về Du Lịch

người thể hiện nguyện vọng nóng bỏng của mình là được sống, lao động trong hòa bình và hữu nghị. Và hơn thế nữa, không cần phải có chiến tranh mà chỉ cần có những biến động chính trị, xã hội ở một khu vực, một vùng, một quốc gia, một địa phương với mức độ nhất định cũng làm cho du lịch bị giảm sút một cách đột ngột và muốn khôi phục phải có thời gian. Mặt khác, tình trạng dịch bệnh, ô nhiễm môi trường... cũng là những nhân tố rất quan trọng tác động đến khách du lịch [11].

1.1.2.2. Vai trò của du lịch trong nền kinh tế quốc dân

Ngày càng có nhiều quốc gia đưa ra những chính sách hấp dẫn cũng như các khoản đầu tư lớn nhằm thu hút và phát triển Du lịch theo hướng lâu dài bởi họ nhận thấy những lợi thế mà nó đem lại. Du lịch là một ngành dịch vụ mà sản phẩm của nó dựa trên và bao gồm tất cả sản phẩm có chất lượng cao của nhiều ngành kinh tế khác nhau. Vì vậy, ngày nay du lịch không chỉ là ngành kinh tế mang lại hiệu quả kinh tế cao mà là đòn bẩy thúc đẩy sự phát triển của các ngành kinh tế khác, tạo ra tích lũy ban đầu cho nền kinh tế, là phương diện quan trọng để thực hiện các chính sách mở cửa, là cầu nối giữa thế giới bên ngoài và bên trong .

Du lịch nhằm thỏa mãn những nhu cầu tiêu dùng các hàng hóa vật chất và các hàng hóa phi vật chất. Do đó, nhu cầu về dịch vụ rất được du khách quan tâm. Một đặc điểm quan trọng và khác biệt giữa việc tiêu dùng du lịch và tiêu dùng hàng hóa khác là việc tiêu dùng sản phẩm du lịch xảy ra cùng một lúc, cùng một nơi sản xuất ra chúng. Như vậy, ảnh hưởng kinh tế của du lịch được thể hiện thông qua tác động qua lại của quá trình tiêu dùng và cung ứng sản phẩm du lịch. Quá trình này tác động lên lĩnh vực phân phối, lưu thông và do vậy ảnh hưởng đến những lĩnh vực khác nhau của quá trình tái sản xuất xã hội. Trên bình diện chung, hoạt động du lịch tác động đến cán cân thu chi của khu vực và của đất nước. Du khách mang ngoại tệ vào đất nước mà họ đi du lịch, làm tăng nguồn thi ngoại tệ cho nước đến, ngược lại phần thu ngoại tệ tăng lên đối với những quốc gia có nhiều người đi du lịch nước ngoài.

So với ngoại thương ngành du lịch có nhiều ưu thế nổi trội. Du lịch quốc tế xuất khẩu tại chỗ được nhiều mặt hàng không phải qua nhiều khâu nên tiết kiệm được lao động, chênh lệch giá giữa người mua và người bán không quá cao. Ngược lại, nó

cũng có ảnh hưởng tiêu cực, rõ ràng nhất là tình trạng lạm phát cục bộ hay giá cả hàng hóa tăng cao, nhiều khi vượt quá khả năng của địa phương, nhất là những người mà thu nhập của họ không liên quan đến du lịch.

Việt Nam, với chủ trương mở cửa “làm bạn với tất cả các nước trên thế giới”, nền kinh tế Việt Nam phát triển nhanh chóng, thu hút sự chú ý của các doanh nghiệp nước ngoài vào hợp tác cùng phát triển, tạo công ăn việc làm cho hàng triệu lao động có thu nhập cao, thúc đẩy nền kinh tế của đất nước tăng trường với nhịp độ cao, mức sống của người dân ngày càng được cải thiện, giá cả trong nước ổn định. Du lịch quốc tế còn là phương tiện tuyên truyền và quảng cáo không mất tiền cho đất nước.

Có thể thấy vai trò và ý nghĩa quan trọng của ngành du lịch, giá trị đóng góp thực sự của ngành du lịch trong cơ cấu nền kinh tế quốc dân. Do vậy, việc xác định rõ sự đóng góp và tác động tích cực của nó đối với nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu là vô cùng cần thiết, qua đó thấy được ý nghĩa cốt lõi của vấn đề cần xem xét, để có cái nhìn tích cực hơn về du lịch và đưa ra phương hướng, chiến lược phát triển một cách hiệu quả.

1.2. QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH

1.2.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý nhà nước về du lịch

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 181 trang tài liệu này.

1.2.1.1 Khái niệm

Với tư cách là chủ thể, nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý tất cả các lĩnh vực, các mặt của đời sống xã hội và ngành du lịch cũng nằm trong số đó. Hoạt động du lịch rất đa dạng và luôn đòi hỏi có sự quản lý của Nhà nước để duy trì và phát triển. Việc thành công hay thất bại phụ thuộc rất lớn vào khung pháp lý và những chính sách thích hợp với điều kiện và trình độ phát triển của đất nước. Quản lý nhà nước về du lịch là một lĩnh vực của quản lý nhà nước, là hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước nhằm quản lý vi mô các hoạt động du lịch thông qua hệ thống các chính sách, chương trình, văn bản quy phạm pháp luật các văn bản chỉ đạo, điều hành về lĩnh vực du lịch nhằm tạo điều kiện cho các tổ chức, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau hoạt động có hiệu quả trong lĩnh vực du lịch.

Trên cơ sở nghiên cứu, tổng hợp từ những quan điểm khác nhau về quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch, có thể đưa ra định nghĩa tổng quát như sau: “Quản lý nhà nước về du lịch là sự tác động có tổ chức và được điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước (qua hệ thống pháp luật) đối với các quá trình, hoạt động du lịch của con người để duy trì và phát triển ngày càng cao các hoạt động du lịch trong nước và quốc tế nhằm đạt được hiệu quả kinh tế - xã hội đặt ra”. Quản lý nhà nước về du lịch nhằm đưa du lịch phát triển theo định hướng chung của tiến trình phát triển đất nước và theo quy định của pháp luật [12].

Ở Việt Nam, cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực du lịch trong phạm vi cả nước là Tổng cục Du lịch. Tổng cục Du lịch thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về du lịch trong phạm vi cả nước, quản lý các dịch vụ công về du lịch theo quy định của pháp luật.

1.2.1.2. Đặc điểm quản lý nhà nước về du lịch

Một là, Nhà nước là người tổ chức và quản lý các hoạt động du lịch diễn ra trong nền kinh tế thị trường. Xuất phát từ đặc trưng của nền kinh tế thị trường là tính phức tạp, năng động và nhạy cảm. Vì vậy, hoạt động du lịch đòi hỏi phải có một chủ thể có tiềm lực về mọi mặt để đứng ra tổ chức và điều hành, chủ thể ấy không ai khác chính là Nhà nước - vừa là người quản lý, vừa là người tổ chức hoạt động du lịch. Để hoàn thành sứ mệnh của mình, Nhà nước phải đề ra pháp luật, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch,…và sử dụng các công cụ này để tổ chức và quản lý hoạt động du lịch.

Hai là, hệ thống công cụ như pháp luật, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch…phát triển du lịch là cơ sở, là công cụ để Nhà nước tổ chức và quản lý hoạt động du lịch

Trong nền kinh tế thị trường, hoạt động du lịch diễn ra hết sức phức tạp với sự đa dạng về chủ thể, về hình thức tổ chức và quy mô hoạt động… Dù phức tạp thế nào đi chăng nữa, sự quản lý của Nhà nước cũng phải đảm bảo cho hoạt động du lịch có tính tổ chức cao, ổn định, công bằng và có tính định hướng rõ rệt. Do đó, Nhà nước phải ban hành pháp luật, đề ra các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch và dùng các công cụ này để tác động vào lĩnh vực du lịch.

Ba là, quản lý nhà nước đối với du lịch đòi hỏi phải có một bộ máy nhà nước mạnh, có hiệu lực, hiệu quả và một đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước có trình độ, năng lực thật sự.

Quản lý nhà nước đối với du lịch phải tạo được những cân đối chung, điều tiết được thị trường, ngăn ngừa và xử lý những đột biến xấu, tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho mọi hoạt động du lịch phát triển. Và để thực hiện tốt điều này thì tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước không thể khác hơn là phải được tổ chức thống nhất, đồng bộ, có hiệu quả từ Trung ương đến địa phương.

Bốn là, quản lý nhà nước còn xuất phát từ chính nhu cầu khách quan của sự gia tăng vai trò của chính sách, pháp luật trong nền kinh tế thị trường với tư cách là công cụ quản lý.

Nền kinh tế thị trường với những quan hệ kinh tế rất đa dạng và năng động đòi hỏi có một sân chơi an toàn và bình đẳng, đặc biệt là khi vấn đề toàn cầu hóa kinh tế, hội nhập kinh tế quốc tế là mục tiêu mà các quốc gia hướng tới. Trong bối cảnh đó, phải có một hệ thống chính sách, pháp luật hoàn chỉnh, phù hợp không chỉ với điều kiện ở trong nước mà còn với thông lệ và luật pháp quốc tế. Đây là sự thách thức lớn đối với mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam. Bởi vì, mọi quan hệ hợp tác dù ở bất cứ lĩnh vực nào và với đối tác nào cũng cần có trình tự nhất định và chỉ có thể dựa trên cơ sở chính sách, pháp luật.

1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về du lịch

Trong xu thế toàn cầu hóa, khu vực hóa của hoạt động du lịch, việc hợp tác liên kết luôn đi liền với cạnh tranh đòi hỏi mỗi nước phải có chiến nước tổng thể phát triển du lịch xuất phát từ điều kiện của mình, vừa phát huy được tính đặc thù, huy động được nội lực để tăng khả năng hấp dẫn khách du lịch vừa phù hợp với thông lệ quốc tế, tranh thủ được nguồn lực bên ngoài, để có điều kiện hội nhập. Tùy theo điều kiện của từng quốc gia, trong từng giai đoạn phát triển mà xác định nội dung quản lý nhà nước về du lịch cho phù hợp. Ở nước ta, nội dung quản lý nhà nước về du lịch được quy định cụ thể tại Điều 10, Luật Du lịch 2005, mang tính pháp lý chặt chẽ buộc các cấp chính quyền và các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực du lịch phải tuân thủ.

Để du lịch thúc đẩy nhanh và bền vững, đảm bảo các mục tiêu về kinh tế, văn hóa, xã hội, đảm bảo an ninh quốc gia, trật tự và an toàn xã hội… nội dung quản lý nhà nước về du lịch ở chính quyền cấp tỉnh có các nội dung chủ yếu sau đây [1]: 1.2.2.1 Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, chính sách trong hoạt động du lịch

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng từ các quy định chính sách, pháp luật của Nhà nước, buộc mọi người phải tuân thủ theo. Để các quy định, chính sách đó đi vào cuộc sống thì Nhà nước nói chung và các sở ban ngành liên quan phải xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện chúng một cách nghiêm chỉnh. Như vậy, muốn quản lý sự phát triển ngành du lịch tại địa phương, các cơ quan nhà nước ở địa phương cần chỉ đạo thực hiện các luật lệ, chính sách của Trung ương ban hành có hiệu quả ở địa phương mình, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương xuất phát từ yêu cầu quản lý phát triển ngành ở địa phương nhưng không trái với luật pháp của Nhà nước.

Mục đích là thiết lập môi trường pháp lý để đưa các hoạt động du lịch vào khuôn khổ, tạo điều kiện thuận lợi cho du lịch phát triển. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện các văn bản, các chính sách, pháp luật du lịch trên địa bàn, xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm pháp luật. Không tùy tiện thay đổi các chính sách của mình, xóa bỏ các văn bản cũ trái với các văn bản mới ban hành, giảm tối đa sự trùng lắp gây khó khăn cho hoạt động du lịch.

Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật và quy định của cơ quan nhà nước cấp trên, vừa phải thông thoáng trên cơ sở sử dụng nguồn lực của địa phương để khuyến khích phát triển. Phải đảm bảo tính ổn định, bình đẳng và nghiêm minh trong quá trình thực thi văn bản quy phạm pháp luật.

1.2.2.2 Xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch

Trong nền kinh tế thị trường, hoạt động du lịch diễn ra hết sức phức tạp, do đó, nhà nước phải đề ra các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch và dùng công cụ này tác động vào lĩnh vực du lịch để thúc đẩy du

lịch phát triển nhanh và bền vững, trở thành kinh tế mũi nhọn của quốc gia. Đề làm được điều này, Nhà nước phải xác định được chiến lược tổng thể phát triển du lịch phù hợp với điều kiện đất nước, vừa phát huy được tính đặc thù, huy động được nội lực để tăng khả năng hấp dẫn khách du lịch, vừa phù hợp với thông lệ quốc tế, vừa tranh thủ được nguồn lực bên ngoài.

Trong hoạt động kinh doanh, mục tiêu cuối cùng là các đơn vị kinh doanh có lợi nhuận. Do đó, nếu không được định hướng phát triển đúng sẽ gây ra lãng phí, kém hiệu quả do không phù hợp với nhu cầu thị trường và thực tế phát triển của địa phương, nhất là các hoạt động đầu tư xây dựng phát triển kêt cấu hạ tầng các khu, điểm du lịch,…hoặc đầu tư xây dựng cơ sơ vật chất - kỹ thuật như nhà hàng, khách sạn,…Vì thế, các đơn vị quản lý nhà nước về du lịch phải hết sức quan tâm đến việc xây dựng, công khai và tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch của địa phương. Các mục tiêu, chỉ tiêu trong chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển chung của cả nước và phải đáp ứng những yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế thế giới ngày càng sâu rộng gắn với tiến trình đẩy mạnh thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

1.2.2.3. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về du lịch

Du lịch là hoạt động mang tính liên ngành, do đó quản lý nhà nước đối với hoạt động du lịch phải tạo được những cân đối chung, điều tiết được thị trường, ngăn ngừa và xử lý những đột biến xấu, tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho mọi hoạt động du lịch phát triển. Và để thực hiện tốt điều này thì tổ chức bộ máy quản lý nhà nước phải được tổ chức thống nhất, đồng bộ, có hiệu quả từ Trung ương đến địa phương, đồng thời các cơ quan trong bộ máy đó phải luôn được phối hợp chặt chẽ với nhau để đảm bảo du lịch luôn có sự thống nhất trong tổ chức và hoạt động.

Hiện nay, theo Luật Du lịch (2005) thì hoạt động du lịch chịu sự quản lý thống nhất của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về du lịch và trao cho Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý nhà nước về du lịch và chịu trách nhiệm trước Chính phủ. Bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và

theo sự phân công của Chính phủ có trách nhiệm phối hợp với cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương trong việc thực hiện quản lý nhà nước về du lịch. Tổng cục Du lịch là tổ chức trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về du lịch trong phạm vi cả nước, quản lý các dịch vụ công về du lịch theo quy định của pháp luật.

Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và theo sự phân cấp của Chính phủ có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về du lịch tại địa phương; cụ thể hóa chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, cơ chế, chính sách phát triển du lịch phù hợp với thực tế tại địa phương và có biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội, vệ sinh môi trường tại khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch, đô thị du lịch. Các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở Trung ương và địa phương phải thống nhất và luôn giữ mối quan hệ chặt chẽ, liên quan mật thiết với nhau trong việc tổ chức thực hiện pháp luật và thực hiện quản lý nhà nước về du lịch.

1.2.2.4. Đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực ngành du lịch

Cũng như các lĩnh vực khác, chất lượng nguồn nhân lực trong hoạt động du lịch cũng ảnh hưởng quyết định đến sự phát triển của lĩnh vực này. Bởi lẽ, từ cạnh tranh toàn cầu, cạnh tranh quốc gia, giữa các ngành các doanh nghiệp cho đến cạnh tranh từng sản phẩm suy cho cùng là cạnh tranh bằng trí tuệ của nhà quản lý và chất lượng nguồn nhân lực. Để hoạt động du lịch của một quốc gia, một vùng, một địa phương phát triển, việc tổ chức đào tạo, bồi dưỡng và hỗ trợ đào tạo bồi dưỡng nguồn nhân lực cho hoạt động du lịch cần được quan tâm thực hiện thường xuyên. Đặc biệt, những địa phương có nhiều tiềm năng để phát triển du lịch cần phải có chiến lược, kế hoạch phát triển, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, có như vậy mới khai thác có hiệu quả tiềm năng du lịch góp phần thúc đẩy nhanh sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

1.2.2.5. Quản lý hoạt động xúc tiến quảng bá và kinh doanh du lịch

- Đối với hoạt động quảng bá:

Trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế, xúc tiến quảng bá du lịch là một điều kiện tất yếu để phát triển bền vững ngành du lịch. Việc tạo sự liên kết chặt chẽ hơn giữa các doanh nghiệp du lịch và cơ quan quản lý nhà nước cũng sẽ tạo nên một môi trường, cơ chế kinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp trong hoạt động xúc tiến du lịch ở địa phương. Một mặt, chính quyền cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ quản lý công tác xúc tiến du theo quy định của pháp luật. Mặt khác, làm “đầu nối” thông qua việc tổ chức và thiết lập các kênh thông tin để các doanh nghiệp du lịch có cơ hội giới thiệu, giao dịch với các tổ chức và doanh nghiệp có uy tín đang hoạt động tại các trung tâm kinh tế lớn trong khu vực và trên thế giới nhằm giúp các doanh nghiệp có những cơ hội lựa chọn đối tác hợp tác kinh doanh.

Hơn nữa, cần đẩy mạnh hoạt động xúc tiến đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, cơ sở vật chất - kỹ thuật du lịch, xúc tiến quảng bá du lịch của địa phương thông qua việc tổ chức các cuộc hội thảo, tổ chức các đoàn công tác kết hợp tham quan trao đổi kinh nghiệm với các địa phương khác trong nước hoặc nước ngoài…

- Đối với hoạt động kinh doanh

Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta, vai trò của quản lý nhà nước đã được thực tế khẳng định và nó càng trở nên quan trọng. Cùng với việc sử dụng và phát huy khả năng điều tiết, chi phối của kinh tế, chính quyền cấp tỉnh cần phải quan tâm đến chất lượng và hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp trên địa bàn. Trước hết phải hoàn thành cơ chế chính sách, biện pháp hành chính để quản lý sắp các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực du lịch do địa phương quản lý, theo hướng từng bước trở thành các doanh nghiệp kinh doanh hiện đại, chuyên nghiệp, có khả năng mở rộng các hoạt động du lịch liên vùng, khu vực và kinh doanh lữ hành quốc tế. Mặt khác, cần có chương trình hỗ trợ cho các doanh nghiệp du lịch với nhiều hình thức như hỗ trợ phát triển du lịch cộng đồng, hỗ trợ một phần kinh phí quảng bá thương hiệu, xúc tiến đầu tư, quảng bá du lịch và đào các bộ quản lý, lao động tay nghề cao...