Bộ Máy Quản Lý Nhà Nước Về Tập Trung Kinh Tế Ở Việt Nam

Luật Cạnh tranh năm 2004 của Việt Nam sử dụng thị phần làm cơ sở phân loại nhóm tập trung kinh tế và là tiêu chí duy nhất để xác định cách thức xử lý. Những trường hợp tập trung kinh tế mà thị phần kết hợp17 của các doanh nghiệp tham gia chiếm trên 50% trên thị trường liên quan luôn làm hạn chế cạnh tranh và bị pháp luật cấm, trừ một số trường hợp quy định. Bởi khi đó, việc tập trung kinh tế sẽ hình thành một doanh nghiệp hoặc nhóm doanh nghiệp nắm giữ đa số thị phần trên thị trường liên quan và làm cho các doanh nghiệp còn lại chỉ là thiểu số trên thị trường. Điều này cho thấy sự thay đổi cơ bản, đột ngột trong tương quan cạnh tranh và cấu trúc cạnh tranh trên thị trường. Do vậy, những trường hợp trên luôn bị coi là làm giảm, làm cản trở và sai lệch cạnh tranh một cách đáng kể. Khi thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia chỉ chiếm dưới 30% trên thị trường liên quan thì sự tập trung kinh tế chưa có khả năng tạo ra vị trí thống lĩnh cho doanh nghiệp hình thành sau khi tập trung. Lúc này, việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại hay liên doanh chỉ là các biện pháp cơ cấu lại kinh doanh hoặc đầu tư vốn bình thường nên chưa chứa đựng những nguy cơ đe dọa đến trật tự cạnh tranh trên thị trường. Việc sử dụng yếu tố thị phần kết hợp làm căn cứ để kiểm soát tập trung kinh tế cho thấy Luật Cạnh tranh của Việt Nam vô hình chung mới chỉ kiểm soát các trường hợp tập trung kinh tế theo chiều ngang. Việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại, liên doanh giữa các doanh nghiệp không cùng thị trường liên quan thì không chịu sự kiểm soát của Luật Cạnh tranh. Điều này có nghĩa là các hiện tượng tập trung kinh tế theo chiều dọc (Vertical Concentration) hoặc theo khối (Conglomerate Concentration) chưa được pháp luật kiểm soát. Trong khi những hình thức này cũng được lưu ý về tác động gây hại cho thị trường cạnh tranh như đã phân tích. Có thể do sự phức tạp của các hiện tượng tập trung kinh tế nói trên đã làm cho nhà làm luật e ngại trong việc tìm kiếm phương thức điều tiết phù hợp với bản chất và khả năng gây hại của chúng. Song nếu có tâm lý như vậy thì cũng không thể dừng việc nghiên cứu các hiện tượng tập trung nói trên để tìm kiếm cơ chế điều tiết thích hợp. Bởi vậy, văn bản hướng dẫn cũng cần mở rộng phạm vi kiểm soát của cơ quan quản lý cạnh tranh sang cả hai hình thức tập trung kinh tế nói trên.

17 Khoản 6 Điều 3 Luật Cạnh tranh năm 2004 quy định: “Thị phần kết hợp là tổng thị phần trên thị trường liên quan của các doanh nghiệp tham gia vào tập trung kinh tế”.

6. Hệ thống thông tin chưa hoàn thiện

Việc kiểm soát quá trình tập trung kinh tế cần phải thu thập tương đối nhiều thông tin tạo cơ sở quan trọng cho việc thụ lí và ra quyết định cần thiết của cơ quan quản lí cạnh tranh. Trong khi hệ thống thông tin của Việt Nam hiện nay còn rất yếu cả về số lượng cũng như chất lượng, đặc biệt là các thông tin liên quan đến hoạt động trên thị trường.

Trên phương diện khác, một hệ thống thông tin chưa hoàn thiện khiến cho các doanh nghiệp đã thiếu kinh nghiệm càng mờ thông tin. Hiện nay, các doanh nghiệp vẫn chưa có nhiều thông tin, hiểu biết về các điều kiện, thủ tục giao dịch hoạt động tập trung kinh tế. Kết quả của quá trình hoạt động tập trung kinh tế thời gian qua chủ yếu là do sự tìm hiểu, đàm phán của các đối tác đơn lẻ với nhau. Đôi khi, chính vì thiếu thông tin, thiếu sự chuẩn bị cần thiết nên các doanh nghiệp có thể mắc phải những sai lầm không đáng có.

Thực tế là Việt Nam vẫn thiếu một nơi gặp gỡ để cho các doanh nghiệp trao đổi thông tin và thực hiện tập trung kinh tế, đặc biệt là các giao dịch mua bán doanh nghiệp. Một số trang web như http://www.muabancongty.com của TigerInvest;

hay http://www.sanmuabandoanhnghiep.com của công ty ICE đã được lập và được coi là “sàn giao dịch” của hoạt động mua bán sáp nhập. Tuy nhiên, hoạt động này trên thế giới không diễn ra trên những trang web mang tính chất rao vặt như vậy. Ngược lại, chúng được thực hiện qua những tác nghiệp mang tính chuyên nghiệp cao, trong những phòng họp kín. Nội dung thương thảo bao giờ cũng cần được giữ tuyệt mật cho đến phút cuối bởi chúng có thể ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh và giá trị cổ phiếu của các công ty, thậm chí hủy hoại ngay cả các dự định đang được tiến hành. Do đó, những trao đổi thể hiện trên các trang web như cách một số doanh nghiệp Việt Nam đang làm chỉ phù hợp để tìm kiếm cơ hội mua bán các cơ sở sản xuất, cửa hàng mà thương hiệu rất khiêm tốn.

Tâm điểm của hoạt động tập trung kinh tế mà cụ thể ở đây là mua bán doanh nghiệp, chính là các công ty tư vấn chuyên nghiệp về hoạt động này. Họ vừa đóng vai trò môi giới vừa làm tư vấn cho các bên trong vụ mua bán, sáp nhập doanh nghiệp. Các thể chế tài chính ngân hàng của Mỹ như Citigroup, Goldman Sachs,

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 109 trang tài liệu này.

Morgan Stanley, Merill Lynch, JPMorgan Chase đều là những công ty tư vấn hàng đầu về mua bán, sáp nhập doanh nghiệp trên phạm vi toàn thế giới. Như vậy, các cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp cần phải tăng cường năng lực và mở rộng hoạt động của các công ty tư vấn tài chính và đầu tư trong nước cũng như nước ngoài đang hoạt động tại thị trường Việt Nam.

7. Bộ máy quản lý nhà nước về tập trung kinh tế ở Việt Nam

Theo Khoản 2 Điều 49 Luật cạnh tranh, cơ quan quản lý cạnh tranh có trách nhiệm kiểm soát quá trình tập trung kinh tế và thụ lý hồ sơ miễn trừ. Hiện nay cơ quan quản lí cạnh tranh (Cục quản lý cạnh tranh - Bộ công thương) được thành lập chưa được bao lâu nên chưa có nhiều kinh nghiệm cũng như thực tiễn công tác quản lý về tập trung kinh tế. Tuy nhiên, qua thực tiễn của các nước khác, có thể đề cập 2 khó khăn lớn nhất về mặt tổ chức và nhân sự mà cơ quan quản lí cạnh tranh sẽ phải đối mặt, đó là:

- Tính độc lập của cơ quan quản lí cạnh tranh có nguy cơ không được đảm bảo, dẫn đến hiện tượng những quyết định của cơ quan quản lí cạnh tranh chịu ảnh hưởng rất nhiều từ quan điểm của Bộ Công thương.

- Đội ngũ cán bộ của cơ quan quản lí cạnh tranh sẽ còn phải nâng cao nhiều hơn nữa về cả số lượng và chất lượng. Trong việc điều tra, thụ lí các sự việc, đội ngũ cán bộ không chỉ cần những kiến thức đơn thuần về luật, về kinh tế mà còn cần cả những kiến thức chuyên ngành khác, để phục vụ cho việc xác định thị trường liên quan hay vấn đề thẩm định pháp lý và thẩm định tài chính… Những việc này thường tốn thời gian, khả năng gây nhiều nhầm lẫn, đồng thời cũng làm nảy sinh nhiều mâu thuẫn sau đó.

8. Vấn đề về tập trung kinh tế thông qua giao dịch trên thị trường chứng

khoán

Thị trường chứng khoán của nước ta phát triển đồng nghĩa với các vụ giao

dịch mua bán cổ phiếu doanh nghiệp trên thị trường chứng khoán được thực hiện. Biện pháp giám sát tập trung kinh tế ở đây thông qua 2 luật là Luật Cạnh tranh và Luật Chứng khoán. Nhưng thực tế cũng mới chỉ có kiểm soát về vấn đề giao dịch nội bộ, giao dịch của cổ đông lớn. Ủy ban Chứng khoán Việt Nam đã có quy định

trong Luật Chứng khoán trên cơ sở tham khảo Luật Chứng khoán của các nước và từ các tổ chức tư vấn của nước ngoài ở Việt Nam để kiểm soát việc các doanh nghiệp nước ngoài mua bán và thâu tóm doanh nghiệp nội. Điều 32 của Luật Chứng khoán đã quy định cụ thể về vấn đề này. Bên cạnh đó, Nghị định 14 Luật Chứng khoán cũng có quy định về niêm yết chéo để kiểm soát hoạt động cũng như tỉ lệ nắm giữ của các cổ đông lớn khi tham gia trên thị trường chứng khoán phải có báo cáo thường xuyên. Thời gian vừa qua, UBCK cũng đã nhắc nhở một số cổ đông lớn của các doanh nghiệp niêm yết phải báo cáo về việc này. Ngoài ra, Thông tư 18 của Luật Chứng khoán đã có quy định chặt chẽ về việc giao dịch cổ phiếu của các cổ đông lớn khi mua bán cổ phiếu của các công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán. Tuy nhiên việc kiểm soát hoạt động tập trung kinh tế trên thị trường chứng khoán ở nước ta vẫn chưa thực mạnh mẽ, cụ thể là việc kiểm soát các giao dịch mua bán cổ phiếu doanh nghiệp. Nguyên nhân là Cục Quản lý cạnh tranh (VCA)và UBCKNN vẫn chưa có sự phối hợp chặt chẽ trong việc kiểm soát hoạt động này thông qua thị trường chứng khoán.

9. Vấn đề hình thành tập đoàn kinh tế

Việc thành lập các tập đoàn kinh tế và mô hình “công ty mẹ - công ty con” hiện nay đang diễn ra khá sôi động ở nước ta. Song, sự hình thành các tập đoàn kinh tế ở nước ta trong thời gian qua còn nhiều điều đáng bàn.

Thành lập tập đoàn kinh tế với mục đích để tăng khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam trên thị trường trong nước và quốc tế. Điều này lại càng cần thiết trong một số lĩnh vực đang và sẽ chịu áp lực cạnh tranh quốc tế lớn như lĩnh vực viễn thông, lĩnh vực ngân hàng, lĩnh vực bảo hiểm, lĩnh vực dệt may…Tuy nhiên, một vấn đề cần phải đối mặt và xem xét, đó là, bên cạnh lợi ích này thì việc hình thành tập đoàn kinh tế lại dễ dẫn đến việc hình thành vị trí thống lĩnh và nguy cơ cao độ của các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh. Vì khi các tập đoàn kinh tế được thành lập, với sự tập trung cao về mọi nguồn lực như vốn, công nghệ… thì đồng nghĩa với nguy cơ lạm dụng vị trí thống lĩnh, lạm dụng nguồn lực càng cao. Tính tất yếu này càng được khẳng định trong hoàn cảnh các tập đoàn kinh tế ở Việt Nam phần lớn đều được hình thành từ các doanh nghiệp nhà nước từng chiếm vị trí

độc quyền; như Tập đoàn bưu chính viễn thông Việt Nam (VNPT) là một ví dụ. Hiện tại VNPT đang nắm giữ vị trí thống lĩnh trên thị trường viễn thông (chiếm đến 90% thị phần của thị trường viễn thông Việt Nam), lại nắm trong tay cơ sở vật chất khổng lồ do Nhà nước đầu tư, đó là nắm giữ toàn bộ đường trục viễn thông quốc gia) nên hoàn toàn có khả năng lạm dụng vị trí thống lĩnh và hạn chế cạnh tranh của các doanh nghiệp viễn thông khác. Thực tế là VNPT đã từng không mở cổng kết nối cho Viettel và cản trở Viettel kết nối trực tiếp vào tổng đài nội hạt của VNPT. Hành vi cản trở này cũng được VNPT áp dụng đối với S-Fone. Và gần đây nhất là VNPT không tạo điều kiện mở thêm cổng kết nối cho EVN Telecom để đáp ứng dung lượng cho mạng điện thoại cố định của họ, gây ra tình trạng nghẽn mạng thường xuyên tại nhiều tỉnh, thành phố. Vì vậy, nguy cơ xảy ra sự lạm dụng vị trí, sức mạnh thị trường của những tập đoàn này là có thể nhìn thấy được. Một quyết định của tập đoàn kinh tế có vị trí thống lĩnh có thể gây ra tình trạng hạn chế cạnh tranh, gây ảnh hưởng đến các chủ thể kinh doanh khác trên thị trường và cho người tiêu dùng. Nếu không có biện pháp kiểm soát thích hợp thì việc hình thành các tập đoàn kinh tế ở Việt Nam không thể mang lại những hiệu quả kinh tế như mong đợi mà ngược lại, có thể làm xấu đi môi trường cạnh tranh có liên quan.

Hiện nay, cùng với tiến trình mở cửa và thu hút đầu tư nước ngoài của Việt Nam, sự xuất hiện, thâm nhập vào một số thị trường của các tập đoàn tư bản nước ngoài hùng mạnh ngày càng tăng. Những tập đoàn này mặc dù lớn mạnh nhưng khi thâm nhập vào thị trường Việt Nam do chưa có mối quan hệ khách hàng và hệ thống phân phối, nên rất muốn liên doanh, liên kết, bao gồm cả việc thực hiện các chiến lược tập trung kinh tế bằng cách mua lại, thôn tính, sáp nhập với các doanh nghiệp Việt Nam đã có kinh nghiệm và quan hệ khách hàng trên thị trường. Điều này có thể dẫn đến sự biến mất nhiều doanh nghiệp vừa và nhỏ của chúng ta hoặc những doanh nghiệp này bị phía tập đoàn nước ngoài thao túng.

Xu hướng thành lập các tập đoàn mạnh trong nước là xu hướng phù hợp với quá trình hội nhập kinh tế quốc tế; tuy nhiên vẫn chưa xem xét kĩ lưỡng và cụ thể 2 vấn đề: Cần phải có tập đoàn ở những lĩnh vực nào? Có nhất thiết một tổng công ty nhà nước phải là nòng cốt ở mỗi tập đoàn hay không? Điều này dễ dàng dẫn đến

nguy cơ hình thành những tập đoàn thông qua mệnh lệnh hành chính ở một số lĩnh vực không cần thiết, bóp méo cạnh tranh ở chính những lĩnh vực này, tạo ra những hiệu quả giả tạo gây tổn hại cho nền kinh tế. Với cơ chế bộ chủ quản này, các doanh nghiệp nhà nước dù trên danh nghĩa hoạt động độc lập song vẫn có thể xuất hiện những liên kết mang tính hành chính (gián tiếp thông qua cơ chế chủ quản của bộ hoặc thông qua sự chỉ đạo của bộ). Sự liên kết này ít nhiều sẽ có tác động tạo ra sự tập trung kinh tế (dù rằng không chặt chẽ như liên kết tài chính) và xuất hiện nguy cơ lạm dụng vị thế của nhóm các doanh nghiệp nhà nước trong 1 bộ chủ quản, gây thiệt hại cho lợi ích toàn xã hội.

Bên cạnh đó, một vấn đề đặt ra là cho đến nay vẫn chưa có khung pháp lý cho tập đoàn kinh tế. Các điều kiện hình thành, tư cách pháp nhân của tập đoàn kinh tế, hay như vướng mắc trong tên gọi (tập đoàn hay công ty cổ phần tập đoàn,…) vẫn chưa được quy định cụ thể. Một dự thảo về Nghị định Tập đoàn kinh tế đã được Bộ kế hoạch và Đầu tư đưa ra để tiếp nhận ý kiến của các doanh nghiệp liên quan vào tháng 11 năm 2008, song một Nghị định chính thức được ban hành và đưa vào thực hiện vẫn còn nằm trong kế hoạch

10. Vấn đề về liên doanh

Pháp luật cạnh tranh cấm các trường hợp tập trung kinh tế (dưới hình thức sáp nhập, hợp nhất, mua lại, liên doanh) khi nó gây ra hệ quả hạn chế cạnh tranh hoặc lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường.

Điều 18 Luật Cạnh tranh quy định "Cấm tập trung kinh tế nếu thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế chiếm trên 50% trên thị trường liên quan, trừ trường hợp qui định tại Điều 19 của Luật này (các trường hợp miễn trừ) hoặc trường hợp doanh nghiệp sau khi tập trung kinh tế vẫn thuộc loại doanh nghiệp vừa và nhỏ theo qui định của pháp luật". Như vậy điều kiện chủ yếu để cấm tập trung kinh tế là khi thị phần tổng cộng của các bên tham gia chiếm trên 50% thị trường liên quan. Điều kiện này về cơ bản là phù hợp với các trường hợp tập trung kinh tế dưới dạng sáp nhập, hợp nhất hoặc mua lại (vì hệ quả của các hình thức này thường là sự cộng gộp thị phần của mỗi bên tham gia tập trung kinh tế). Tuy nhiên,

điều kiện "cộng gộp thị phần của các bên liên quan" này có lẽ là không phù hợp với trường hợp liên doanh với lý do:

- Sau khi thành lập liên doanh, về mặt nguyên tắc, thị phần của các bên tham gia liên doanh đều giảm;

- Kết quả của việc liên doanh là sự hình thành một doanh nghiệp mới, về nguyên tắc tổ chức doanh nghiệp này hoạt động độc lập với các bên đã tham gia hình thành lên liên doanh. Điều kiện đơn thuần về thị phần tổng cộng của các bên tham gia liên doanh không phản ánh được nguy cơ tác động tiêu cực đến cạnh tranh sau khi có liên doanh (của cả các bên tham gia liên doanh lẫn doanh nghiệp mới hình thành).

Do đó, điều kiện để cấm liên doanh trong Luật Cạnh tranh cần được xem xét lại. Điều kiện để cấm hành vi liên doanh, thay vì tập trung vào thị phần cộng gộp của các bên liên doanh, cần chú ý đến các vấn đề sau:

+ Tác động tiêu cực của việc liên doanh đến cạnh tranh bình thường trên thị trường liên quan; và

+ Vị thế (thị phần) của các bên trên thị trường sau khi liên doanh.

11. Về các trường hợp miễn trừ

Điều 19 Luật cạnh tranh năm 2004 đưa ra những trường hợp tập trung kinh tế bị cấm nhưng có thể được xem xét miễn trừ. Có 2 trường hợp miễn trừ đối với tập trung kinh tế mà thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế chiếm trên 50% thị trường liên quan, đó là:

- Một hoặc nhiều bên tham gia tập trung kinh tế đang có nguy cơ giải thể hay phá sản

- Việc tập trung kinh tế có tác dụng mở rộng xuất khẩu hoặc góp phần phát triển kinh tế- xã hội, tiến bộ kỹ thuật, công nghệ.

Như vậy, khoản 2 Điều 19 cho phép các trường hợp tập trung kinh tế đem lại hiệu quả về mặt kinh tế- xã hội hay kỹ thuật- công nghệ cho đất nước. Tuy nhiên, nếu nhìn vấn đề theo cả 2 mặt tích cực và tiêu cực thì các trường hợp tập trung kinh tế được miễn trừ, một mặt đem lại hiệu quả nhất định về kinh tế, nhưng mặt khác cũng có khả năng và nguy cơ làm giảm hoặc làm hạn chế cạnh tranh, và vì vậy làm giảm những hiệu quả, lợi ích có được từ cạnh tranh mang lại. Do đó, việc xem xét

các trường hợp miễn trừ cần phải được thực hiện trong sự xem xét và tính toán tổng các giá trị hay hiệu quả có được từ việc tập trung kinh tế (như tăng khả năng xuất khẩu, tăng khả năng cạnh tranh của hàng hoá hay dịch vụ của Việt Nam, phát triển một khu vực hay một ngành kinh tế, tăng hiệu quả nhờ áp dụng công nghệ mới…) với những giá trị hay hiệu quả bị mất đi do cạnh tranh đã bị hạn chế một phần (các doanh nghiệp nhỏ trên thị trường sẽ chịu những áp lực gì, người tiêu dùng sẽ bị thiệt hại gì…). Như tại Canađa, một trường hợp tập trung kinh tế chỉ được miễn trừ nếu hiệu quả kinh tế- xã hội mà nó mang lại lớn hơn hiệu quả cạnh tranh mà nó làm mất đi.

12. Tác động từ vấn đề hiệu lực không gian trong Luật Cạnh tranh

Cuối cùng, một vấn đề liên quan đến tập trung kinh tế đó là: Do tập trung kinh tế là một trong những phạm trù thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Cạnh tranh. Vì thế khi các quy định trong Luật Cạnh tranh còn mâu thuẫn hay trở ngại thì ít nhiều đều tác động đến phạm trù này. Về hiệu lực không gian của Luật Cạnh tranh, một điểm đáng lưu ý là:

Theo Điều 1 và Điều 2 của Luật Cạnh tranh năm 2004 về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng, Luật Cạnh tranh chỉ có thể áp dụng cho các hành vi cạnh tranh của các doanh nghiệp hoạt động ở Việt Nam, tức là xảy ra trên lãnh thổ Việt Nam. Điều này dẫn đến một vấn đề là những hành vi do các chủ thể ở nước ngoài tiến hành nhưng ảnh hưởng tiêu cực trực tiếp tới thị trường Việt Nam thì không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Cạnh tranh. Chẳng hạn, hành vi tập trung kinh tế của các công ty nước ngoài tuy diễn ra ở nước ngoài nhưng lại hoàn toàn ảnh hưởng đến thị trường Việt Nam trong trường hợp các công ty đó có chi nhánh, có vốn đầu tư trực tiếp tại Việt Nam. Để giải quyết vấn đề này, nhiều nước đang phát triển đều học tập các nước phát triển áp dụng nguyên tắc áp dụng ngoài lãnh thổ (extraterritoriality), vừa thu được phí từ các vụ sáp nhập, lại vừa có thông tin để dự liệu các biện pháp bảo vệ cạnh tranh trên lãnh thổ của mình18. Luật Cạnh tranh đã

18 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật Kinh tế, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2004, tr. 800