Một Số Giải Pháp Nhằm Kiểm Soát Tập Trung Kinh Tế Một Cách Hiệu Quả.

động mua bán, sáp nhập doanh nghiệp, đặc biệt là đối với các trường hợp có thị phần đạt và vượt ngưỡng 30% trên thị trường liên quan. Cục Quản lý cạnh tranh có thể điều tra nếu nhận được khiếu nại của bên thứ ba hoặc tự tiến hành nếu phát hiện thấy có dấu hiệu vi phạm Luật Cạnh tranh.‌

III. Một số giải pháp nhằm kiểm soát tập trung kinh tế một cách hiệu quả.

Nắm bắt thực trạng cũng như nhu cầu trong tương lai các hoạt động tập trung kinh tế, Luật Cạnh tranh năm 2004 đã đưa ra các quy định cụ thể liên quan trực tiếp đến tập trung kinh tế cũng như việc kiểm soát các hoạt động này trong khuôn khổ pháp luật cạnh tranh. Mặc dù vậy, việc ban hành các quy định về tập trung kinh tế trong Luật Cạnh tranh về cơ bản cũng chỉ đưa ra những dự đoán của pháp luật, chưa bao trùm và dễ dàng áp dụng cho các trường hợp tập trung kinh tế có xu hướng ngày càng phát triển và đa dạng như hiện nay.

1. Giải pháp về chính sách và thiết chế kiểm soát tập trung kinh tế

1.1 Về chính sách và môi trường pháp lý

Pháp luật về kiểm soát tập trung kinh tế nên hoàn thiện thêm về các khía cạnh sau

1.1.1 Xác định ranh giới hợp lý và hợp pháp đối với tập trung kinh tế

Tập trung kinh tế vốn là một hoạt động bình thường cũng như là chiến lược cạnh tranh của doanh nghiệp. Pháp luật cạnh tranh chỉ kiểm soát và cấm đoán các trường hợp tập trung kinh tế có nguy cơ dẫn đến vị trí thống lĩnh thị trường hoặc độc quyền, gây hạn chế cạnh tranh. Hiện tại, do nhà nước đang khuyến khích các doanh nghiệp trong nước tập trung sức mạnh tài chính, công nghệ,…nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh trước yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, và cũng do đặc điểm chung là các doanh nghiệp trên thị trường chủ yếu là vừa và nhỏ, nên xác định về nguyên tắc: tập trung kinh tế là được phép. Do đó, những cơ quan thực thi Luật Cạnh tranh cần phải xem xét thận trọng và chính xác để áp dụng các quy định về điều khoản tập trung kinh tế một cách đúng đắn cho từng trường hợp. Bởi vì, pháp

luật cạnh tranh cần điều chỉnh không phải một vấn đề là tạo ra một môi trường cạnh tranh bình đẳng mà còn phải tạo điều kiện hợp lý cho các doanh nghiệp hợp tác làm ăn, tích luỹ tư bản và nâng cao sức cạnh tranh trên thị trường. Việc tạo ra sự hợp lý và hợp pháp các quy định tập trung kinh tế của các nhà làm luật là cả một vấn đề lớn. Và ranh giới giữa ảnh hưởng tích cực và tiêu cực của một hoạt động tập trung kinh tế cũng rất mong manh. Cho nên, pháp luật cần xây dựng các chuẩn mực hợp lý để phân tách những trường hợp tập trung kinh tế gây tổn hại thực sự cho thị trường cạnh tranh và những trường hợp có tác dụng tích cực cho nền kinh tế. Kinh nghiệm của nhiều quốc gia đang phát triển cho thấy sự xung đột giữa nhu cầu phát triển năng lực kinh doanh và khả năng kiểm soát thị trường đã gây ra một số lúng túng trong việc hoạch định chiến lược phát triển kinh tế và đảm bảo sự cạnh tranh trên thị trường. Do vậy, những chuẩn mực rõ ràng và hợp lý của pháp luật cạnh tranh là cần thiết để các chủ thể trên thị trường có thể nhận dạng được một cách đúng đắn và chính xác những hoạt động tập trung kinh tế nào có tác động tích cực đến nền kinh tế, những hoạt động nào có tác động tiêu cực. Qua đó giúp các doanh nghiệp điều chỉnh và xây dựng chiến lược kinh doanh cho phù hợp, không chỉ đem lại hiệu quả thực sự cho doanh nghiệp mà còn đóng góp tích cực cho nền kinh tế.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 109 trang tài liệu này.

1.1.2 Minh bạch và đơn giản hoá các thủ tục

Các thủ tục cần được thực hiện không bị lạm dụng để gây khó khăn cho doanh nghiệp, không cản trở các chiến lược, kế hoạch kinh doanh hợp pháp của doanh nghiệp. Bởi nhu cầu tích tụ, tập trung nguồn lực là tất yếu và cần thiết trong điều kiện hiện nay và tập trung kinh tế được coi là một trong những con đường ngắn nhất để giải quyết vấn đề trên. Thực tế cho thấy, bằng cách tích tụ hoặc liên kết các nguồn lực đang tồn tại riêng lẻ thành một khối thống nhất do một doanh nghiệp hoặc một tập đoàn quản lý chung, tập trung kinh tế đã tạo ra khả năng đầu tư lớn hơn với sức mạnh tổng hợp để giải quyết nhiều vấn đề được đặt ra từ thị trường mà từng doanh nghiệp khó có thể thực hiện triệt để. Vì thế, để cải thiện môi trường kinh doanh theo hướng trên, các nhà hoạch định chính sách cũng cần nhìn nhận theo hướng khách quan và tích cực, nghĩa là hỗ trợ và tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho doanh nghiệp có khả năng tiếp cận, gia nhập thị trường không gặp trở ngại bởi

những rào cản về mặt hành chính. Theo đó, các thủ tục cần phải được minh bạch, công khai, tránh khó hiểu cho doanh nghiệp. Điều này sẽ giúp cho doanh nghiệp triển khai kịp thời những kế hoạch, chương trình kinh doanh bắt nhịp được những yêu cầu của thị trường.

1.1.3 Hoàn thiện một khung pháp lý thống nhất

Mặc dù khuôn khổ pháp lý cơ bản nhất về tập trung kinh tế đã được hình thành (được đề cập trong Luật Cạnh tranh 2004, Luật Doanh nghiệp 2005, Luật Đầu tư 2005 và). Tuy nhiên, bên cạnh đó còn nhiều vấn đề cụ thể về nội dung cụ thể có liên quan đến các giao dịch tập trung kinh tế còn nằm rải rác trong nhiều văn bản Luật chuyên ngành khác. Vấn đề đặt ra là cần thống nhất và làm rõ các khái niệm về những hành vi tập trung kinh tế, đặc biệt là quan niệm về hành vi mua lại doanh nghiệp giữa các lĩnh vực pháp luật có liên quan. Những quan niệm không đầy đủ trong Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp cần được sửa đổi cho phù hợp với nội dung tương ứng trong Luật Cạnh tranh. Chẳng hạn, trong pháp luật đầu tư chỉ có một quy định đề cập đến vấn đề kiểm soát tập trung kinh tế dưới góc độ của Luật Cạnh tranh: khi sáp nhập, mua lại công ty, chi nhánh tại Việt Nam phải tuân thủ các quy định của Luật Doanh nghiệp về điều kiện tập trung kinh tế và pháp luật về cạnh tranh23. Quy định này cho thấy, pháp luật đầu tư chưa có được những đánh giá chính xác về ảnh hưởng của các hình thức đầu tư đến thị trường cạnh tranh. Với quy định nói trên, dường như pháp luật đầu tư chỉ coi hiện tượng sáp nhập, mua lại công ty, chi nhánh tại Việt Nam là những hiện tượng có liên quan đến tập trung kinh tế. Trong khi đó, phần lớn các hình thức đầu tư được ghi nhận đều có thể được sử dụng như biện pháp tập trung kinh tế như liên doanh thành lập doanh nghiệp giữa doanh nghiệp có vốn nước ngoài với doanh nghiệp có vốn trong nước, giữa các doanh nghiệp trong nước với nhau và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài với nhau, hình thức mua cổ phần, mua vốn góp để quản lý doanh nghiệp… Tương tự

23 Khoản 2 điều 10 Nghị định Số 108/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 22 tháng 09 năm 2006 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư.

như vậy, quy định trên trong pháp luật đầu tư chỉ là sự dẫn chiếu đến khả năng áp dụng luật cạnh tranh mà chưa có cơ chế phối hợp một cách hợp lý.

Một ví dụ khác nữa là theo quy định tại Điều 20 Luật Cạnh tranh, nếu doanh nghiệp sau khi thực hiện tập trung kinh tế vẫn thuộc loại doanh nghiệp vừa và nhỏ thì không phải thực hiện thủ tục thông báo tập trung kinh tế. Tuy nhiên, định nghĩa thế nào là doanh nghiệp vừa và nhỏ thì lại chỉ được quy định tại Điều 3 Nghị định 90/2001/NĐ-CP ngày 23/11/2001 của Chính phủ về trợ giúp phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa thì “Doanh nghiệp nhỏ và vừa là cơ sở sản xuất, kinh doanh độc lập, đã đăng ký kinh doanh theo pháp luật hiện hành, có vốn đăng ký không quá 10 tỷ đồng hoặc số lao động trung bình hằng năm không quá 300 người”. Theo Nghị định này, đối tượng áp dụng của khái niệm doanh nghiệp nhỏ và vừa chỉ là các doanh nghiệp trong nước mà chưa có quy định tiêu chí xác định doanh nghiệp vừa và nhỏ cho các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài dẫn đến khó xác định trường hợp được hưởng miễn trừ đối với tập trung kinh tế có thị phần kết hợp trên thị trường liên quan trên 50%. Chính vì có mối quan hệ nhưng lại thiếu nhiều quy định cụ thể giữa nhiều lĩnh vực luật nên việc triển khai các giao dịch tập trung kinh tế của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài còn gặp khó khăn về quy định, thủ tục. Để giải quyết thực trạng này, Bộ Kế hoạch Đầu tư đã đề xuất Dự thảo Nghị định quản lý các hoạt động mua lại và sáp nhập (là hai hình thức chủ yếu của tập trung kinh tế) của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Hi vọng rằng Bộ Kế hoạch Đầu tư thúc đẩy công việc Dự thảo để sớm ban hành Nghị định trong năm 2009.

1.1.4 Giải quyết khó khăn trong việc kiểm soát các trường hợp tập trung kinh tế theo tiêu chí thị phần

Tại Điều 18 của Luật Cạnh tranh 2004 thì quy định trường hợp tập trung kinh tế bị cấm dựa vào tiêu chí thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế trên thị trường liên quan. Mà với quy định như hiện nay, nghĩa vụ xác định thị phần khi nộp hồ sơ thông báo và hồ sơ xin hưởng miễn trừ là thuộc về doanh nghiệp. Đây là một khó khăn đối với các doanh nghiệp vì việc xác định thị phần không phải đơn giản và vì thế các doanh nghiệp sẽ có xu hướng không cung

cấp thông tin chính xác về thị phần của họ. Cho nên cơ quan quản lí cạnh tranh phải tích cực chủ động thu nhập và xử lí thông tin từ nhiều nguồn khác nhau để xác định một cách chính xác thị phần của những doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế. Đối với những trường hợp tập trung kinh tế có khả năng làm thay đổi cấu trúc thị trường liên quan, hình thành doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường, hoặc ảnh hưởng đến môi trường cạnh tranh, cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ chủ động tiến hành điều tra, thẩm định để yêu cầu doanh nghiệp nộp hồ sơ xin hưởng miễn trừ để Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng Bộ Công thương xem xét ra quyết định cho phép hoặc cấm thực hiện tập trung kinh tế. Quan trọng hơn, cơ chế này sẽ tạo thuận lợi cho doanh nghiệp khi họ không cần phải tự chịu trách nhiệm tính toán thị phần của mình trên thị trường liên quan khi nộp hồ sơ thông báo – một yếu tố quan trọng mà các doanh nghiệp đang lúng túng trong việc xác định có thuộc diện phải nộp hồ sơ thông báo hoặc hồ sơ xin hưởng miễn trừ tập trung kinh tế hay không. Cơ chế này cũng làm cho cơ quan quản lý cạnh tranh nắm được một cách đầy đủ, chính xác con số và giá trị các giao dịch tập trung kinh tế để làm cơ sở cho việc kiểm soát có hiệu quả, góp phần tạo lập môi trường cạnh tranh lành mạnh, tránh những nguy cơ thao túng thị trường, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường có thể xảy ra.

Hiện nay, một hình thức kiểm soát tập trung kinh tế mới đã đang được áp dụng tại Việt Nam là thông qua thị trường chứng khoán. Đây là một cách kiểm soát tương đối có hiệu quả và không mất nhiều thời gian đi thu thập thông tin thị phần của các doanh nghiệp. Hầu hết các doanh nghiệp lớn đều niêm yết trên thị trường chứng khoán nên việc xuất hiện các hiện tượng mua bán, sáp nhập, hợp nhất thông qua cổ phiếu sẽ được cơ quan quản lý cạnh tranh phát hiện một cách rõ ràng và đơn giản. Cho nên, hình thức kiểm soát tập trung kinh tế qua thị trường chứng khoán đang được đẩy mạnh và là một phương thức mang lại hiệu quả.

Tuy nhiên trước mắt trên thị trường chứng khoán mới chỉ có các doanh nghiệp lớn niêm yết, chưa thể bao quát đầy đủ tất cả các doanh nghiệp và các hoạt động tập trung kinh tế của nó. Do đó các cơ quan quản lý cạnh tranh có thể xem xét về việc kết hợp giữa tiêu chí thị phần và một số tiêu chí khác để tránh cứng nhắc trong việc áp dụng. Bởi trên thực tế, có những trường hợp các hành vi tập trung

kinh tế không đạt mức thị phần kết hợp trên 50% nhưng vẫn có khả năng tạo ra nhóm doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh có khả năng gây hạn chế cạnh tranh đáng kể trên thị trường; ví dụ nhóm doanh nghiệp này nắm giữ bí quyết kỹ thuật nào đó, nắm giữ một hệ thống phân phối mạnh nên khi thâm nhập vào thị trường mới, dù chưa có thị phần đáng kể nhưng đã có những lợi thế rất lớn để gây hạn chế cạnh tranh. Kinh nghiệm của thế giới cho thấy ngoài tiêu chí thị phần có thể sử dụng một số tiêu chí khác để đánh giá dự án tập trung kinh tế như tiêu chí doanh thu hay vốn của doanh nghiệp, tiêu chí cơ cấu thị trường, rào cản gia nhập thị trường và vị trí cạnh tranh của các doanh nghiệp khác trên thị trường liên quan… Ví dụ điển hình là tại Pháp, một dự án tập trung kinh tế sẽ bị kiểm soát nếu tổng doanh thu chưa tính thuế trên lãnh thổ Pháp của các doanh nghiệp liên quan đạt trên 50 triệu Euro24.

1.1.5 Tăng cường kiểm soát các hành vi tập trung kinh tế theo chiều dọc và khối (conglomerate)

Cơ quan quản lý cạnh tranh nên tiến hành nghiên cứu một cách toàn diện, cả về lý luận và thực tiễn để đề xuất trình Chính phủ phương án sửa đổi, bổ sung Luật Cạnh tranh nhằm thực thi kiểm soát các dạng tập trung kinh tế theo chiều dọc và khối. Pháp luật cạnh tranh mới chỉ kiểm soát và cấm đoán các hành vi tập trung theo chiều ngang. Do đó, điều quan trọng cần phải làm là ngăn ngừa triệt để các hành vi lạm dụng và phân biệt đối xử có thể phát sinh từ hoạt động tập trung kinh tế theo chiều dọc và dạng khối. Có nhiều cách khác nhau để thực hiện mục tiêu này trong đó có hai cách thường được quy định trong pháp luật cạnh tranh. Cách thứ nhất là đưa ra những hạn chế định lượng đối với quyền tự do tập trung kinh tế theo chiều dọc. Cách thứ hai là buộc các doanh nghiệp tập trung kinh tế theo chiều dọc phải chia sẻ những đơn giao hàng hoặc đặt hàng của họ. Cách này đã được áp dụng ở Pháp nhằm bảo đảm sự đa dạng hóa hoạt động sản xuất phim: một Nghị định của chính phủ buộc các đài truyền hình phải dành một phần đầu tư sản xuất phim cho các công ty sản xuất phim độc lập với họ. Cũng trên tinh thần đó, một đạo luật đã có

24 Nguồn: Ủy ban Quốc gia về Hợp tác kinh tế quốc tế, Chính sách và thực tiễn pháp luật cạnh tranh của Cộng hoà Pháp, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2005

quy định cho phép buộc các hệ thống kinh doanh rạp chiếu phim lớn phải dành màn ảnh của họ cho một số phim của các công ty phân phối độc lập. Bên cạnh hai cách trên còn có nhiều giải pháp khác được quy định trong pháp luật cạnh tranh. Một trong những giải pháp nhằm tránh tình trạng doanh nghiệp dành ưu đãi thái quá cho những nhà cung cấp hoặc những khách hàng có quan hệ tài chính với họ, đó là áp dụng cơ chế kiểm soát có chọn lọc và mang tính phòng ngừa các hoạt động tập trung kinh tế dưới dạng liên kết theo chiều dọc.

1.1.6 Sửa đổi bổ sung quy định về hiệu lực không gian

Trong quy định của Luật Cạnh tranh cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành, Luật Cạnh tranh mới chỉ giới hạn phạm vi áp dụng đối với những hành vi cạnh tranh của các doanh nghiệp và hiệp hội có hành vi vi phạm hoạt động tại Việt Nam. Theo Luật Cạnh tranh, những hành vi hạn chế cạnh tranh không xảy ra trên lãnh thổ Việt Nam nhưng lại gây hậu quả tiêu cực tới thị trường Việt Nam sẽ không chịu sự điều chỉnh của Luật. Song thực tiễn kinh doanh quốc tế lại có thể xảy ra nhiều trường hợp là các hành vi hạn chế cạnh tranh ở một nước nhưng lại ảnh hưởng tiêu cực đến thị trường của nước khác. Cũng vì thực tế này mà nhiều nước trên thế giới đã dựa vào lý thuyết “effect doctrine” để xử lý những hành vi hạn chế cạnh tranh có nguồn gốc ngoài lãnh thổ của nước ban hành Luật cạnh tranh. Đây cũng là yêu cầu khách quan của việc thực thi Luật Cạnh tranh trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, khi mà các quan hệ cạnh tranh vô cùng đa dạng và phức tạp. Do vậy, điều cần thiết là phạm vi áp dụng Luật Cạnh tranh cũng cần được mở rộng thông qua các văn bản hướng dẫn trên cơ sở áp dụng “effect doctrine” nói trên. Theo đó, hành vi cạnh tranh của các tập đoàn nước ngoài nhưng có ảnh hưởng tiêu cực đến cạnh tranh trên thị trường Việt Nam vẫn có thể bị xử lý theo pháp luật Việt Nam.

1.2 Về thiết chế kiểm soát tập trung kinh tế

1.2.1 Nghiên cứu và dự đoán những lĩnh vực và doanh nghiệp có khả năng xảy ra hiện tượng tập trung kinh tế

Trước hết, để việc kiểm soát tập trung kinh tế được chủ động và hiệu quả, cơ quan quản lý cạnh tranh nên có những nghiên cứu và dự đoán trước những thị trường, những lĩnh vực kinh tế có nguy cơ xảy ra hiện tượng tập trung kinh tế, thậm

chí những doanh nghiệp có khả năng thực hiện hành vi thâu tóm thị trường bằng hình thức tập trung kinh tế. Phần lớn các vụ tập trung kinh tế có tác động lớn đến thị trường cạnh tranh xảy ra ở những khu vực thị trường đang có mức độ tập trung kinh tế đáng kể hoặc có vị trí tương đối trong nền kinh tế. Song không phải mọi lĩnh vực kinh tế khi xảy ra hiện tượng tập trung kinh tế đều thuộc phạm vi kiểm soát của pháp luật cạnh tranh. Các cuộc sáp nhập, mua lại… ở những thị trường có qui mô đầu tư nhỏ, phân tán sẽ không gây ảnh hưởng đến cơ cấu cạnh tranh của thị trường và thường không thuộc phạm vi kiểm soát của pháp luật về tập trung kinh tế. Vì thế những dự báo khi kết hợp với chính sách phát triển chung giúp cơ quan có thẩm quyền kiểm soát tình hình sáp nhập, hợp nhất, mua lại, liên doanh một cách nhanh chóng, hiệu quả và xác định các phương tiện, thủ tục kiểm soát phù hợp.

1.2.2 Tiếp tục tuyên truyền phổ biến sâu rộng pháp luật cạnh tranh và các quy định về tập trung kinh tế

Cần đẩy mạnh hơn nữa hoạt động tuyên truyền phổ biến pháp luật cạnh tranh nói chung và các quy định về tập trung kinh tế nói riêng tới các doanh nghiệp. Có một thực tế là, nhiều trường hợp doanh nghiệp có thị phần tương đối lớn, khi thực hiện tập trung kinh tế nhưng hoàn toàn không lưu ý đến thủ tục thông báo mà chỉ đến khi nộp đơn thay đổi đăng ký kinh doanh tới sở Kế hoạch – Đầu tư mới được yêu cầu tham vấn với cơ quan quản lý cạnh tranh về nghĩa vụ này.

1.2.3 Tăng cường thẩm quyền và nâng cao tính độc lập của cơ quan quản lý cạnh tranh

Việc thành lập Cục Quản lý cạnh tranh thuộc Bộ Thương mại (nay là Bộ Công thương), là theo tinh thần của Nghị định 06/2006/NĐ-CP. Như vậy chứng tỏ rằng Cục Quản lý cạnh tranh hoàn toàn trực thuộc Bộ Công thương và sẽ dẫn đến một vấn đề là Cục Quản lý cạnh tranh rất khó đảm bảo tính độc lập, trong khi đây là tiêu chí quan trọng hàng đầu đặt ra đối với việc ra quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh. Hơn nữa, cơ quan cấp Cục như vậy khó có đủ thẩm quyền thực tế để đưa ra những phán quyết khách quan trong trường hợp phải đi ngược lại lợi ích của