Quy Định Về Kiểm Soát Tập Trung Kinh Tế Tại Một Số Quốc Gia

Có thể chỉ ra tác động tiêu cực cụ thể của một số hình thức tập trung kinh tế đối với môi trường cạnh tranh:

- Tập trung kinh tế theo chiều ngang: Việc tập trung kinh tế theo chiều ngang, về lý thuyết, có thể tạo ra những tác động tiêu cực lớn. Vì mục tiêu của hình thức này là khống chế thị trường hoặc tạo rào cản thị trường dựa vào hiệu quả kinh tế nhờ quy mô, hoặc muốn tạo ý nghĩa chính trị (hình thành một “đế chế”). Theo lý thuyết cạnh tranh thì sự gia tăng hợp nhất theo chiều ngang sẽ tạo điều kiện cho việc phối hợp hành động giữa các doanh nghiệp, từ đó dẫn đến hạn chế cạnh tranh theo giá và giảm động lực sáng tạo, gây bất lợi cho các đối thủ cạnh tranh và tiềm ẩn nguy cơ gây thiệt hại cho người tiêu dùng.

- Tập trung kinh tế theo chiều dọc: Tập trung kinh tế theo chiều dọc có thể dẫn đến những tác động tiêu cực ảnh hưởng đến cạnh tranh vì khi một doanh nghiệp nắm được vị thế thị trường rất mạnh ở một phân đoạn nào đó trong chuỗi kinh doanh thì họ có thể lợi dụng sức mạnh thị trường này để gây sức ép đối với khâu có liên quan trước và sau đó (upstream và downstream) và tạo khó khăn cho những đối thủ cạnh tranh không cùng liên kết. Hơn nữa, các đối thủ cạnh tranh có ý định gia nhập thị trường cũng sẽ chịu bất lợi vì rào cản tài chính và công nghệ sẽ cao hơn do doanh nghiệp sau khi tập trung kinh tế sẽ có được.

- Tập trung kinh tế dạng khối (conglomerate): Tập trung kinh tế dạng khối cũng có thể gây ra những tác động tiêu cực đến môi trường cạnh tranh như:

(i) Các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế dạng khối có thể gây ảnh hưởng đến chính trị, vận động hậu trường hoặc trong công tác đối ngoại, quan hệ công chúng,.. do có cơ sở tiềm lực hùng mạnh về tài chính

(ii) Thông qua những hoạt động kinh doanh, chính vì các doanh nghiệp hợp nhất dạng khối có thể hạn chế rủi ro về chi phí và thị trường, có được những điều kiện kinh doanh rất thuận tiện nên sẽ gây bất lợi cho những đối thủ cạnh tranh nhỏ hơn. Hiện tượng này sẽ làm vô hiệu hoá nguyên tắc chọn lọc của nền kinh tế thị trường; và tóm lại, việc hình thành một thế lực quá hùng mạnh trên thị trường trên nhiều phương diện sẽ tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất lợi cho các chủ thể tham gia trên

thị trường đồng thời sẽ tác động tới người tiêu dùng một cách trực tiếp cũng như gián tiếp.‌

IV. Kiểm soát tập trung kinh tế

1. Sự cần thiết phải kiểm soát tập trung kinh tế

Mặc dù tồn tại cả những tác động tiêu cực nhưng không thể phủ định rằng trong nền kinh tế thị trường, việc tập trung kinh tế là nhu cầu khách quan của các doanh nghiệp nhằm tăng cường tiềm lực kinh tế, phát huy thế mạnh. Dưới góc độ kinh tế, các biện pháp sáp nhập, hợp nhất, liên doanh hay mua lại xuất phát và phục vụ cho nhu cầu kinh doanh của doanh nghiệp, cho nên chúng thuộc phạm vi của quyền tự do kinh doanh mà pháp luật đã thừa nhận và bảo hộ. Vì lẽ ấy, Luật cạnh tranh của các quốc gia đều không loại bỏ các hành vi tập trung kinh tế ra khỏi sinh hoạt của thị trường. Tuy nhiên, như đã phân tích, tập trung kinh tế có thể tiềm ẩn nguy cơ hình thành các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh hoặc độc quyền; mà việc một doanh nghiệp, nhóm doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường sẽ dẫn đến hạn chế cạnh tranh còn nếu tồn tại doanh nghiệp có vị trí độc quyền thì chắc chắn sẽ dẫn đến thủ tiêu cạnh tranh, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến nền kinh tế. Bởi trong chính trị cũng như kinh tế, ở đâu tập trung quá nhiều quyền lực thì xét về phương diện khách quan, ở đó sẽ nảy sinh nguy cơ lạm dụng quyền lực trong mối quan hệ với kẻ yếu. Do đó, nhà nước cần có cơ chế để kiểm soát tập trung kinh tế trong những trường hợp nhất định nhằm mục đích kiểm soát quá trình dẫn đến độc quyền thông qua tập trung kinh tế.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 109 trang tài liệu này.

Để ứng xử với hiện tượng này, nhà nước có thể lựa chọn nhiều phương cách:

- Hoặc tin vào sự tự điều chỉnh của thị trường, tin vào sự hợp lý của quá trình tập trung kinh tế hướng tới độc quyền mà chủ trương không can dự (chủ nghĩa tự do – laissez faire).

- Hoặc can thiệp để tạo điều kiện cho cạnh tranh diễn ra bằng cách ngăn chặn độc quyền, chia nhỏ doanh nghiệp độc quyền, cấm thoả thuận để tạo vị thế thống lĩnh thị trường (quan điểm can thiệp để duy trì cạnh tranh – structure approach).

- Hoặc chấp nhận vị trí thống lĩnh hoặc độc quyền của một số doanh nghiệp song giám sát, ngăn ngừa sự lạm dụng vị trí đó (quan điểm giám sát để điều tiết – regulation approach).

- Hoặc công hữu hoá doanh nghiệp có vị trí độc quyền, đặt chúng dưới sự quản lý của các cơ quan công quản và định hướng hoạt động của chúng vì lợi ích chung (quan điểm công hoá để điều tiết – ownership approach).

Trên thực tế, các quốc gia đều tìm cách phối hợp các phương án kể trên. Trong đó, giải pháp chính vẫn là phối hợp giữa biện pháp can thiệp để duy trì cạnh tranh, và khi độc quyền đã diễn ra, tìm cách giám sát để điều tiết, hạn chế việc lạm dụng vị thế độc quyền7.

Từ những năm 1970, ở Hoa Kỳ xuất hiện nhiều học thuyết về cạnh tranh mới, trong đó có đề cập nhiều tới vai trò của nhà nước trong kiểm soát tập trung kinh tế. Trong các học thuyết đó, trường phái Chicago về kiểm soát độc quyền đã gây được ảnh hưởng mạnh mẽ. Theo trường phái này, cạnh tranh là cuộc chạy đua để xác định những doanh nghiệp hoạt động hiệu quả nhất, nhà nước có vai trò đảm bảo trật tự chung và chỉ nên can thiệp vào cạnh tranh một cách hạn chế. Để bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng, các cơ quan kiểm soát độc quyền (trong đó có kiểm soát tập trung kinh tế) nên xem xét ảnh hưởng của hành vi độc quyền dưới hai tiêu chí cơ bản là đối với sự phân bổ có hiệu quả của mọi nguồn lực kinh tế và đối với hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp – xét từ chi phí giao dịch hoặc quy mô sản xuất. Các trường phái khác, ví dụ như trường phái Havard mở rộng mục đích của cạnh tranh. Theo đó, cạnh tranh không chỉ phục vụ lợi ích của người tiêu dùng mà còn có nhiều chức năng khác như phân phối, xác định nhu cầu, khuyến khích phát triển công nghệ và phi tập trung hoá quyền lực kinh tế. Bởi vậy, các trường phái này yêu cầu nhà nước can thiệp mạnh mẽ và linh hoạt hơn, ví dụ gia tăng giám sát thoả thuận hạn chế cạnh tranh, kiểm soát sáp nhập và thôn tính, thực hiện chính sách chia nhỏ doanh nghiệp có vị trí độc quyền.

7 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2004, tr.786

Một lý do khác chứng minh cho sự cần thiết phải thiết lập cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế là do những lợi ích kinh tế mà tập trung kinh tế đem lại không phải là điều hiển nhiên xảy đến. Khi đứng trước những dự án kinh tế mới, cần đảm bảo được rằng những dự án đó không có nguy cơ hạn chế cạnh tranh lâu dài hoặc vĩnh viễn cạnh tranh, đồng thời phải có khả năng đem lại nhiều lợi ích, ví dụ như lợi thế trong cạnh tranh quốc tế. Ngoài ra, phải thiết lập các công cụ kiểm soát mang tính phòng ngừa

đối với tập trung kinh tế là vì tập trung kinh tế có thể sử dụng để phục vụ cho chủ nghĩa kinh tế của Malthus - chủ nghĩa kinh tế chủ trương hạn chế sản xuất8.

Cạnh tranh làm phát sinh tập trung kinh tế, còn tập trung kinh tế lại có thể gây tác động tiêu cực hạn chế cạnh tranh. Các Mác là người đã nêu lên nghịch lý này, một nghịch lý mà ông cho là không thể đảo ngược được. Tuy nhiên, ít nhất cũng có một cách để hạn chế nghịch lý đó là đưa vào trong chính sách bảo vệ cạnh tranh một cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế thật hiệu quả.

Tập trung kinh tế giữa các doanh nghiệp không những làm hạn chế cạnh tranh trên thị trường trực tiếp có liên quan, mà hơn thế nữa, còn có thể kéo theo sự hạn chế cạnh tranh trên những thị trường khác mà ở đó các tập đoàn hoặc doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế có hoạt động cạnh tranh với nhau. Chính vì lý do đó nên việc kiểm soát trực tiếp hoạt động tập trung kinh tế đã được quy định trong pháp luật Hoa Kỳ ngay từ năm 1914 - Luật Clayton. Tại Cộng hoà Liên bang Đức, Luật chống hành vi hạn chế cạnh tranh ban hành năm 1957 đã được sửa đổi, bổ sung gần đây nhất vào năm 2004, và từ đó kiểm soát tập trung kinh tế đã trở thành nội dung trọng tâm trong hệ thống bảo vệ cạnh tranh của Đức. Cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế cũng tồn tại ở các nước công nghiệp phát triển khác có mong muốn bảo đảm những điều kiện cần thiết cho cạnh tranh thực tế như Nhật Bản, Canađa, Vương quốc Anh. Đặc biệt là gần đây, trước tốc độ của các hoạt động tập trung kinh tế, gần như tất cả các đạo luật về cạnh tranh của các nước mới ban hành đều quy định vấn đề này.

8 Theo Chính sách và thực tiễn pháp luật cạnh tranh của cộng hoà Pháp, Ủy ban Quốc gia về Hợp tác kinh tế quốc tế, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội - 2005, tr.90

2. Quy định về kiểm soát tập trung kinh tế tại một số quốc gia

Trên thế giới hiện nay tồn tại 3 loại hệ thống thông báo sáp nhập chống độc quyền, bao gồm: hệ thống thông báo bắt buộc tiền sáp nhập, hệ thống thông báo hậu sáp nhập và hệ thống thông báo tự nguyện. Trong đó, Hoa Kỳ, Pháp, Đức là những nước phát triển có lịch sử tập trung kinh tế lâu đời và có cùng hệ thống thông báo tiền sáp nhập giống như Việt Nam (thông báo trước khi diễn ra tập trung kinh tế). Vì vậy trong giới hạn cho phép, khoá luận sẽ nghiên cứu các mô hình kiểm soát tập trung kinh tế tại những quốc gia này trong mối quan hệ so sánh với kiểm soát tập trung kinh tế tại Việt Nam.

2.1 Kiểm soát tập trung kinh tế tại Hoa Kỳ

Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên ban hành những đạo luật chống tờrớt -kiểm soát, khống chế độc quyền và phá bỏ cản trở cạnh tranh. Các văn bản liên quan đến kiểm soát tập trung kinh tế ở Hoa Kỳ bao gồm đạo luật Clayton, đạo luật Sherman và đạo luật nâng cao chống độc quyền Hart-Scott-Rodino (HRS). Đạo luật Clayton là cơ sở pháp lý chủ yếu điều tiết các vấn đề cạnh tranh phát sinh do tập trung kinh tế. Luật này ngăn cấm các vụ sáp nhập có thể dẫn tới hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể, hoặc có xu hướng dẫn tới độc quyền. Các công ty liên doanh cũng thuộc phạm vi điều chỉnh theo đạo luật Clayton, mặc dù họ cũng có thể được điều chỉnh theo đạo luật Sherman theo các quy định ngăn cấm những hạn chế bất hợp lý về thương mại và sự hình thành độc quyền. Đạo luật nâng cao chống độc quyền HRS là cơ sở pháp lý điều chỉnh các khía cạnh về thủ tục rà soát của chính phủ trong các vụ sáp nhập và thâu tóm.

Quy định về ngưỡng áp dụng: Tất cả các vụ tập trung kinh tế, bất kể quy mô, đều là đối tượng điều chỉnh của Đạo luật Clayton. Còn với các giao dịch chịu sự điều chỉnh theo Đạo luật HRS thì các bên phải nộp hồ sơ thông báo tập trung kinh tế để cơ quan cạnh tranh xem xét xem có được phép hay không trước khi hoàn tất giao dịch. Ngưỡng quy mô được xác định như sau:

+ Doanh thu thuần hàng năm được xác định trong báo cáo kết quả hoạt động kinh doanh hợp lệ gần nhất.

+ Tổng tài sản được xác định trong bảng cân đối kế toán hợp lệ mới nhất.

Để xác định liệu ngưỡng về quy mô giao dịch có được đáp ứng hay không, các đạo luật quy định rằng bên thâu tóm phải tính toán giá trị chứng khoán và tài sản có quyền bỏ phiếu có thể sẽ được nắm giữ sau một vụ thâu tóm trong thời điểm hiện tại, mà có thể gồm cả giá trị hiện tại của chứng khoán và tài sản đã được họ mua từ trước đó.

2.2 Kiểm soát tập trung kinh tế tại Pháp

Pháp luật của Pháp về kiểm soát tập trung kinh tế quy định chỉ kiểm soát những dự án tập trung kinh tế đạt tới một số ngưỡng nhất định và không thực hiện trên quy mô cộng đồng châu Âu (nay là Liên minh châu Âu EU).

Dự án tập trung kinh tế bị kiểm soát bởi pháp luật của Pháp không được có quy mô EU. Bởi vì khi đã có quy mô EU, nếu một dự án tập trung kinh tế đã được Ủy ban thụ lý xem xét thì sẽ không áp dụng cơ chế kiểm soát của pháp luật Pháp đối với dự án đó nữa (chỉ trừ trường hợp Ủy ban Châu Âu EC chuyển giao một phần hoặc toàn bộ hồ sơ cho một quốc gia thành viên giải quyết9, cụ thể ở đây là Pháp).

Từ năm 2001, Pháp đã không áp dụng tiêu chí kiểm soát cũ được thể hiện bằng giá trị thị phần mà thay vào đó là tiêu chí kiểm soát theo những giá trị định lượng tuyệt đối, tức là doanh thu. Điều L.430-2. Bộ luật Thương mại Pháp quy định một dự án tập trung kinh tế sẽ phải chịu áp dụng thủ tục kiểm soát nếu:

“+ Tổng doanh thu chưa tính thuế trên phạm vi toàn cầu của toàn bộ các doanh nghiệp hoặc các nhóm thể nhân hoặc pháp nhân tham gia vụ tập trung kinh tế đạt trên 150 triệu euro.

+ Tổng doanh thu chưa tính thuế thực hiện trên lãnh thổ Pháp bởi ít nhất hai doanh nghiệp hoặc hai nhóm thể nhân hoặc pháp nhân liên quan đạt trên 15 triệu euro10.”

9 Theo các văn bản pháp luật của Ủy ban châu Âu về tập trung kinh tế - ECMR, tham khảo tại sách Chính sách và thực tiễn Pháp luật cạnh tranh của cộng hoà Pháp, tập 1, NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội, năm 2005

10 Theo Chính sách và thực tiễn Pháp luật cạnh tranh của Cộng hòa Pháp, tập 1, NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội, năm 2005, tr.103

Giữa hai khoản trên có sự khác biệt giữa các nhóm đối tượng được quy định. Các nhóm thể nhân hoặc pháp nhân “liên quan” được hiểu rộng hơn các nhóm thể nhân hoặc pháp nhân “tham gia vụ tập trung kinh tế”. Khái niệm doanh nghiệp liên quan không chỉ bao gồm các doanh nghiệp tham gia vào vụ tập trung kinh tế hoặc là đối tượng của vụ tập trung kinh tế, mà còn bao gồm cả những doanh nghiệp khác có liên hệ về mặt kinh tế với các doanh nghiệp đó, ví dụ như các công ty mẹ hoặc chi nhánh. Và doanh thu của các doanh nghiệp có liên hệ này chỉ được tính nếu chúng hoạt động tích cực trên thị trường liên quan.

2.3 Kiểm soát tập trung kinh tế tại Đức

Tại Đức, bên cạnh những quy định chung cấm tập trung kinh tế và độc quyền có một loạt những trường hợp ngoại lệ, giảm nhẹ. Trướ c chiế n tranh Thế giớ i thứ II, nướ c Đứ c là nướ c củ a cá c tậ p đoà n và cartel . Sau chiế n tranh , nhữ ng cartel bị giả i tán. Nhữ ng tư tưở ng củ a phá p luậ t chố ng độ c quyề n củ a Mỹ đã có tá c độ ng mạ nh đến việc xây dựng chính sách cạnh tranh ở Đức . Luậ t Chố ng hạ n chế cạ nh tranh ra đờ i năm 1957 và đã được sửa đổi , bổ sung nhiề u lầ n . Nộ i dung cơ bả n củ a Luậ t Chố ng hạ n chế cạ nh tranh Đ ức bao gồm cấm cartel , kiể m soá t sá p nhậ p và giá m sá t việ c lạ m dụ ng vị trí thố ng lĩ nh . Các Luật về cạnh tranh của Đức nằm trong một hệ thống tổng thể gồm nhiều đạo luật khác nhau.

Theo Luật Chống hạn chế cạnh tranh của Đức, các giao dịch sau đây được coi là hợp nhất, sáp nhập: mua phần tài sản cơ bản của doanh nghiệp khác; mua cổ phần và quyền bỏ phiếu của doanh nghiệp để chiếm 25 tới 50% cổ phần hoặc bảo đảm có quyền lợi chính; một số hình thức liên doanh nhất định; thoả thuận thành lập tập đoàn; hoặc tiếp tục hoạt động vì quyền lợi của doanh nghiệp khác; hoặc chuyển lợi nhuận cho doanh nghiệp khác; hoặc cho thuê hay chuyển thiết bị cho doanh nghiệp khác. Việc hợp nhất, sáp nhập bị kiểm soát hay không phụ thuộc chủ yếu vào mức vốn của công ty. Vượt quá mức vốn nhất định theo qui định của Luật này, hợp nhất, sáp nhập phải được thông báo cho cơ quan có thẩm quyền trước hoặc sau khi hoàn thành việc hợp nhất. Các mức vốn đặc biệt được áp dụng cho các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, xuất bản. Các dự án hợp nhất, sáp nhập phải được thông báo trước khi được Văn phòng Chống độc quyền Liên Bang cho phép. Các giao dịch vi

phạm các qui định cấm là vô hiệu và có thể bị xử phạt. Việc hợp nhất, sáp nhập bị cấm nếu tạo ra hoặc thúc đẩy một ví trí thống trị trên thị trường.

2.4 Pháp luật về kiểm soát tập trung kinh tế ở Việt Nam

Ở Việt Nam, xuất phát từ sự cần thiết phải kiểm soát các hoạt động tập trung kinh tế để tránh tình trạng hình thành các doanh nghiệp lớn có sức mạnh khống chế thị trường, Luật Cạnh tranh 2004 có nhiều điều khoản tạo hành lang pháp lý cho phép các cơ quan quản lý nhà nước kiểm soát hoạt động tập trung kinh tế. Tuy nhiên, Luật Cạnh tranh không kiểm soát tất cả các hoạt động tập trung kinh tế mà chỉ tập trung vào một số trường hợp trên cơ sở đánh giá quy mô của doanh nghiệp hình thành sau hoạt động tập trung kinh tế. Cụ thể là:

- Đối với các trường hợp trong đó thị phần kết hợp trên thị trường liên quan của các doanh nghiệp tham gia dưới 30% hoặc trường hợp doanh nghiệp hình thành sau khi thực hiện tập trung kinh tế vẫn thuộc loại doanh nghiệp nhỏ và vừa theo quy định của pháp luật thì các doanh nghiệp được tiến hành tập trung kinh tế mà không cần phải thực hiện thủ tục thông báo bắt buộc.

- Đối với các trường hợp trong đó thị phần kết hợp trên thị trường liên quan của các doanh nghiệp tham gia từ 30% đến 50% thì các doanh nghiệp được tiến hành tập trung kinh tế tuy nhiên đại diện hợp pháp của các doanh nghiệp đó phải thực hiện thủ tục thông báo cho Cục Quản lý Cạnh tranh trước khi tiến hành tập trung kinh tế. Để tiến hành thủ tục thông báo, các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế cần hoàn thiện hồ sơ thông báo tập trung kinh tế theo mẫu do Cục Quản lý cạnh tranh ban hành. Luật Cạnh tranh có quy định cấm thực hiện tập trung kinh tế đối với các trường hợp trong đó thị phần kết hợp trên thị trường liên quan của các doanh nghiệp tham gia chiếm trên 50% trên thị trường liên quan và doanh nghiệp hình thành sau hoạt động tập trung kinh tế không thuộc loại doanh nghiệp nhỏ và vừa theo quy định của pháp luật (Điều 18, Luật Cạnh tranh). Tuy nhiên, các vụ việc tập trung kinh tế thuộc diện bị cấm cũng có thể được xem xét và miễn trừ trong hai trường hợp:

(i) Một hoặc nhiều bên tham gia tập trung kinh tế đang trong nguy cơ bị giải thể hoặc lâm vào tình trạng phá sản;