Phân Bổ Vốn Đầu Tư Công Cho Y Tế Phải Đúng Đối Tượng

thiết phải có điều khiển/chỉ huy theo đường hướng thống nhất, tạo sự phối hợp trong hoạt động, và luôn có kiểm tra, đánh giá.

Có một khái niệm gần gũi hơn với quản lý vốn ĐTC là khái niệm về quản lý tài chính công do các nhà khoa học của Học viện Tài chính biên soạn năm 2007, theo đó: “Quản lý tài chính công là hoạt động của các chủ thể quản lý tài chính công thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của tài chính công nhằm đạt được các mục tiêu đã định” [39, tr.41].

Khái niệm quản lý tài chính công nêu trên hàm chứa: chủ thể quản lý tài chính công là Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ công; đối tượng của quản lý tài chính công là các hoạt động tạo lập, sử dụng các quỹ công diễn ra trong các bộ phận cấu thành của tài chính công; các phương pháp tổ chức, hành chính, kinh tế được sử dụng kết hợp thông qua các công cụ pháp luật, kế hoạch hóa, đòn bẩy tài chính, kiểm tra và đánh giá,…

Quản lý vốn ĐTC cho y tế chỉ là một phần của quản lý vốn ĐTC thuộc tài chính công, nên khi bàn về khái niệm quản lý vốn ĐTC cho y tế nhất thiết phải hàm chứa các yếu tố thuộc khái niệm quản lý tài chính công. Vậy nên, quản lý vốn ĐTC cho y tế là hoạt động của các chủ thể được Nhà nước giao quản lý, sử dụng vốn ĐTC để đầu tư xây dựng cơ sở vật chất – kỹ thuật cho y tế theo mục tiêu, và theo quy trình quản lý đã được quy định.

Các chủ thể được giao quản lý, sử dụng vốn ĐTC cho y tế trước hết là những người đứng đầu ngành y tế được Nhà nước giao vốn để thực hiện đầu tư cơ sở VC-KT cho ngành, phù hợp với cơ chế phân cấp về ĐTC và phân cấp quản lý NSNN.

Đối tượng quản lý, các phương pháp, và công cụ quản lý vốn ĐTC cho y tế đã được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật theo từng

khâu của quy trình quản lý: Lập, phân bổ kế hoạch vốn đầu tư; chấp hành kế hoạch vốn đầu tư; quyết toán, kiểm toán dự án hoàn thành, quyết toán và lập báo cáo vốn đầu tư năm.

1.2.1.2. Đặc điểm quản lý vốn đầu tư công cho y tế

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 221 trang tài liệu này.

Thứ nhất. chủ thể quản lý, sử dụng vốn ĐTC cho y tế là các cơ quan, tổ chức – trực tiếp là thủ trưởng của các cơ quan, tổ chức, được Nhà nước giao quản lý, sử dụng vốn đầu tư cơ sở VC-KT cho ngành y tế phù hợp với cơ chế phân cấp về ĐTC và phân cấp quản lý NSNN hiện hành. Ví dụ, với cơ chế phân cấp về ĐTC và phân cấp quản lý NSNN Việt Nam hiện hành, chủ thể quản lý, sử dụng vốn ĐTC ở cấp trung ương là Bộ trưởng Bộ Y tế; ở cấp tỉnh là Giám đốc Sở Y tế; và có thể có Chủ tịch UBND huyện hoặc Trưởng phòng Y tế ở một số huyện – nếu HĐND cấp tỉnh ở địa phương đó có phân cấp quản lý vốn ĐTC cho y tế cho UBND cấp huyện.

Thứ hai, pháp luật là công cụ tối thượng trong quản lý vốn ĐTC cho y tế; bởi phạm vi quản lý khoản vốn này ở cấp ngành chỉ là một trong các hợp phần của quản lý vốn ĐTC quốc gia, quyền chủ động, sáng tạo trong quản lý vốn ĐTC cho y tế ở cấp ngành trở xuống có được pháp luật cho phép nhưng không đáng kể. Ví dụ, Bộ Y tế có thể quyết định thành lập Ban QLDA đầu tư của một dự án hoặc Ban QLDA đầu tư chuyên ngành, Ban QLDA đầu tư khu vực; nhưng phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật về xây dựng đã quy định và đang có hiệu lực thi hành.

Các đặc điểm trên sẽ chi phối mang tính quyết định đến sự hình thành các nguyên tắc cần phải tôn trọng trong quản lý vốn ĐTC cho y tế.

1.2.2. Nguyên tắc quản lý vốn đầu tư công cho y tế

1.2.2.1. Phân bổ vốn đầu tư công cho y tế phải đúng đối tượng

Đúng đối tượng phân bổ vốn ĐTC cho y tế được hiểu là ngay từ khi lập kế hoạch vốn ĐTC cần phải có sự phân loại, nhận diện danh mục các chương

trình, dự án đề xuất thông qua chủ trương đầu tư có thuộc phạm vi được sử dụng nguồn vốn của Nhà nước để đầu tư hay không?

Quán triệt nguyên tắc phân bổ vốn ĐTC cho y tế phải đúng đối tượng xuất phát từ mối quan hệ cung – cầu về vốn ĐTC và kết quả sau đầu tư của các chương trình, dự án thuộc y tế. Trong đó cung – cầu về vốn ĐTC thì luôn bị đặt trong trạng thái cung về nguồn vốn luôn bị giới hạn, nhưng cầu về vốn lại tăng nhanh và không có giới hạn. Kết quả sau đầu tư của các chương trình, dự án thuộc y tế phải cân nhắc sắp xếp đưa vào diện cấp vốn ĐTC theo thứ tự: thứ nhất, sản xuất ra HHCC thuần túy; thứ hai, sản xuất ra HHCC không thuần túy. Với những chương trình, dự án mà kết quả sau đầu tư cung cấp cho xã hội HHCC không thuần túy như: khám bệnh, chữa bệnh; đào tạo nhân lực y tế; ... rất cần phải cân nhắc tỷ trọng đầu tư từ nguồn NSNN với tỷ trọng đầu tư từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp của mỗi đơn vị đề xuất nhu cầu đầu tư sao cho vừa phát triển cơ sở VC-KT của ngành, vừa thúc đẩy phát triển mô hình tự chủ trong các đơn vị sự nghiệp thuộc ngành y tế.

Riêng những chương trình, dự án thuộc y tế có kết quả sau đầu tư sản xuất ra các HHCN, ví dụ: các cơ sở sản xuất dược phẩm, sinh phẩm, ... chỉ nên đưa vào diện ĐTC khẩn cấp theo yêu cầu của chính phủ trong những hoàn cảnh nhất định, và tỷ trọng vốn ĐTC trong các chương trình, dự án đề xuất này chỉ nên coi là vốn mồi, đủ sức hấp dẫn sự tham gia đầu tư của các nguồn vốn khác trong nền kinh tế.

1.2.2.2. Đảm bảo sự gắn kết chặt chẽ giữa kế hoạch vốn đầu tư công với các kế hoạch tài chính – ngân sách và kế hoạch hoạt động của ngành y tế

Quản lý chi tiêu công hiện đại luôn đòi hỏi phải hướng tới 3 mục tiêu:

(i) Kỳ luật tài khóa tổng thể; (ii) Hiệu quả phân bổ; (iii) Hiệu quả hoạt động. Theo đó, chính phủ phải sử dụng kết hợp các công cụ khác nhau để quản lý chi tiêu của mình hướng vào việc thực hiện ba mục tiêu đã nêu. ĐTC là một

trong những hợp phần quan trọng của chi tiêu công nên phải góp phần tích cực vào việc thực hiện ba mục tiêu trên.

Muốn làm được việc đó, Nhà nước phải sử dụng một số công cụ kế hoạch hóa trong quản lý chi tiêu công, như: kế hoạch ĐTC trung hạn nguồn NSNN (trong đó có kế hoạch vốn ĐTC) được áp dụng cho hoạt động quản lý ĐTC; kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính – NSNN 03 năm, và dự toán NSNN hằng năm được áp dụng cho hoạt động quản lý NSNN.

Với tư cách là một trong những ngành quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, nên khi lập kế hoạch vốn ĐTC của ngành y tế luôn phải đảm bảo sự gắn kết giữa kế hoạch vốn ĐTC với các kế hoạch tài chính – ngân sách thuộc phạm vi quản lý NSNN, và phải đảm bảo sự song hành với các chỉ tiêu của kế hoạch hoạt động toàn ngành trong từng thời gian cụ thể. Chỉ có như vậy thì kế hoạch vốn ĐTC mà ngành y tế đề xuất mới có thể giải trình và thuyết phục được sự đồng thuận của các cơ quan nhà nước có thầm quyền phê duyệt.

1.2.2.3. Đúng mục đích, đúng kế hoạch

Vốn ĐTC cho y tế đã được bố trí trong kế hoạch ĐTC trung hạn và hằng năm được xây dựng dựa trên kế hoạch phát triển ngành và kế hoạch phát triển của toàn bộ nền kinh tế quốc dân đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyển phê duyệt. Vì vậy, trong quản lý, sử dụng vốn ĐTC cho y tế luôn phải đảm bảo đúng mục đich, đúng kế hoạch để phát huy hiệu quả của mỗi đồng vốn và thể hiện sự tuân thủ pháp luật về quản lý, sử dụng vốn ĐTC hiện đang có hiệu lực thi hành.

Việc tuân thủ nguyên tắc quản lý, sử dụng vốn ĐTC cho y tế được thể hiện qua các giác độ sau: (i) vốn đã được bố trí cho các nội dung chi nào thì chỉ được dùng cho nội dung chi đó; (ii) thanh toán vốn đầu tư XDCB phải tuân theo đúng kế hoạch vốn đã được duyệt cho từng công trình, dự án; (iii) tổng số vốn thanh toán trong năm không được vượt quá kế hoạch vốn năm

của công trình, dự án đã được duyệt; (iv) trường hợp có khối lượng hoàn thành vượt tiến độ ở các công trình, dự án cần đẩy nhanh tiến độ đầu tư và xây dựng đã được cấp có thẩm quyền cân đối được nguồn vốn thì mới được cấp thanh toán.

Để có thể thực hiện tốt nguyên tắc đúng mục đích, đúng kế hoạch trong quản lý vốn ĐTC cho y tế, đòi hỏi phải không ngừng hoàn thiện phương thức cấp thanh toán theo khối lượng hoàn thành. Nhờ đó mỗi đồng vốn đã được cấp thanh toán thì sẽ nhận được sản phẩm hàng hóa vừa có giá trị, vừa có giá trị sử dụng. Thông qua đó mà góp phần nâng cao hiệu quả của vốn đầu tư.

1.2.2.4. Thanh toán theo khối lượng hoàn thành và trong phạm vi giá dự toán được duyệt

Xuất phát từ các đặc điểm của XDCB: có vốn đầu tư lớn; kỹ thuật phức tạp; thời gian thi công thường kéo dài; quá trình thi công thường chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố thời tiết, khí hậu; ... nên thường có độ lệch giữa thực tế triển khai thi công với kế hoạch đã được duyệt. Trong khi phương thức thanh toán vốn đầu tư đòi hỏi phải áp dụng tương tự như quan hệ mua bán các hàng hóa khác trên thị trường. Nên khối lượng hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng được coi như hàng hóa mà nhà thầu (bên bán) đã trao cho chủ đầu tư (bên mua). Và đi liền với nghiệp vụ giao nhận hàng hóa đã hoàn thành, bên mua mới có nghĩa vụ chi trả thanh toán cho bên bán. Mặt khác, sản phẩm XDCB thường đơn chiếc, mỗi công trình, dự án có dự toán riêng. Đặc biệt, những công trình, dự án được đảm bảo bằng nguồn vốn ĐTC thì dự toán của những công trình, dự án này còn phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Chính vì vậy, mỗi khi sử dụng vốn ĐTC đã được cấp để thanh toán cho các nhà thầu các chủ đầu tư luôn phải khẳng định rằng giấy đề nghị thanh toán vốn của họ đã đúng theo khối lượng thực tế hoàn thành và trong phạm vi giá dự toán được duyệt.

KBNN trước khi thực hiện việc thanh toán chi trả theo yêu cầu của chủ đầu tư cũng phải thực hiện kiểm soát thanh toán vốn, và khẳng định rằng chỉ những khối lượng đã thực tế hoàn thành và nằm trong phạm vi giá dự toán được duyệt của công trình, dự án đề nghị cấp thanh toán thì mới được đáp ứng. Kể từ sau khi nghiệp vụ cấp thanh toán vốn hoàn thành, KBNN phải chịu trách nhiệm về tính hợp pháp của nghiệp vụ này.

Các nguyên tắc trên luôn gắn quyện vói nhau trong quá trình quản lý, sử dụng vốn ĐTC. Nên đòi hỏi mọi tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý, sử dụng vốn ĐTC cho y tế luôn phải cân nhắc, sử dụng kết hợp các nguyên tắc đó trong suốt quá trình quản lý, sử dụng vốn sao cho mục tiêu công bằng, hiệu quả trong ĐTC cho y tế luôn có được kết quả tiệm cận.

1.2.3. Quy trình quản lý vốn đầu tư công cho y tế

Quản lý vốn ĐTC cho y tế phải tuân theo một quy trình chung đã được xác lập; bởi vốn ĐTC cho y tế chỉ là một phần nhỏ của vốn ĐTC quốc gia trong từng thời gian cu thể. Mặt khác, vốn ĐTC lại chỉ là một trong các nguồn lực đầu vào của hoạt động ĐTC; và nó là vốn của Nhà nước. Nên quản lý vốn ĐTC cho y tế buộc phải tuân thủ quy trình quản lý ĐTC và quy trình quản lý NSNN đã được xác lập trong các văn bản quy phạm pháp luật phù hợp. Quy trình đó có thể khái quát qua các bước sau:

1.2.3.1. Lập kế hoạch vốn đầu tư công

Kế hoạch hóa sự phát triển của nền kinh tế luôn là công cụ quan trọng được chính phủ sử dụng trong quản lý vĩ mô nền kinh tế. Khi sử dụng công cụ này vào quản lý tài chính, chính phủ phải lập các kế hoạch tài chính trung hạn, kế hoạch ĐTC trung hạn, kế hoạch tài chính – NSNN 03 năm để làm cơ sở cho việc lập kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán NSNN hằng năm. Gắn với ĐTC có hai loại kế hoạch liên quan đến vốn, đó là: kế hoạch ĐTC trung hạn nguồn NSNN và kế hoạch vốn ĐTC hằng năm.

Các nguyên tắc cần quán triệt:

Mặc dù, kỳ hạn của các kế hoạch vốn ĐTC có khác nhau, nhưng các nguyên tắc cơ bản cần phải được quán triệt khi lập các kế hoạch vốn đó đều phải dựa trên nền tảng lý thuyết chung, bao gồm: thứ nhất, phù hợp với các mục tiêu phát triển tại chiến lược phát triển KT-XH, kế hoạch phát triển KT- XH 05 năm và hằng năm của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương và các quy hoạch đã được phê duyệt; thứ hai, phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn ĐTC và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác, bảo đảm cân đối vĩ mô, ưu tiên an toàn nợ công; thứ ba, phân bổ vốn ĐTC phải tuân thủ nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn trong từng giai đoạn đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; thứ tư, bảo đảm công khai, minh bạch và công bằng; thứ năm, kế hoạch ĐTC hằng năm phải phù hợp với kế hoạch ĐTC trung hạn đã được phê duyệt. Các nguyên tắc trên luôn đòi hỏi phải được vận dụng đồng bộ; đồng thời phải cân nhắc thứ tự ưu tiên trong sắp xếp kế hoạch vốn ĐTC cho từng chương trình, dự án phù hợp với điều kiện KT- XH cụ thể trong từng thời gian sao cho hiệu quả hoạt động của mỗi chủ đầu tư chương trình, dự án ĐTC có thể đạt ở mức tốt nhất.

Các căn cứ lập kế hoạch vốn ĐTC:

Theo các nguyên tắc trên, trong quá trình lập kế hoạch vốn ĐTC cho y tế rất cần phải dựa vào các căn cứ có tính khoa học, tính thực tiễn và phù hợp với yêu cầu quản lý vốn ĐTC theo từng kỳ hạn (trung hạn hay hằng năm).

Đối với kế hoạch vốn ĐTC trung hạn, khi lập kế hoạch cơ quan chủ quản đầu tư cần phải dựa vào các căn cứ sau:

(i) Tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch phát triển ngành 05 năm và kế hoạch ĐTC trung hạn ngành y tế giai đoạn trước. Đây là căn cứ mang tính thực tiễn phản ánh sự gắn kết giữa kế hoạch vốn ĐTC với kế hoạch ĐTC trung hạn giai đoạn trước; sự gắn kết giữa kế hoạch ĐTC trung hạn với quá

trình thực hiện kế hoạch phát triển của ngành 05 năm trước. Kết quả thực hiện các nhiệm vụ của kế hoạch phát triển ngành y tế giai đoạn trước chính là các đầu ra phục vụ cho đánh giá kết quả ĐTC; trong đó có kết quả quản lý vốn ĐTC của ngành giai đoạn trước.

(ii) Chiến lược phát triển ngành y tế; kế hoạch tài chính 05 năm; mục tiêu ưu tiên đầu tư trong kế hoạch 05 năm của ngành. Dựa vào căn cứ này để có thể huy động kết hợp nguồn nhân lực, vật lực, và các nguồn tài lực khác cùng phối hợp với kế hoạch vốn ĐTC trong trung hạn nhằm góp phần thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ của ngành trong kế hoạch 05 năm và hướng tới các mục tiêu dài hạn hơn.

(iii) Quy hoạch có liên quan theo quy định của pháp luật về quy hoạch là căn cứ mang tính pháp lý để đề xuất kế hoạch vốn ĐTC trung hạn. Dựa vào căn cứ này giúp cho vốn ĐTC của ngành y tế có thể phát huy hiệu quả do các chương trình, dự án đầu tư được tiến hành đồng bộ, thống nhất trong cả giai đoạn trung hạn, những hiện tượng đầu tư xong không đưa vào sử dụng, hoặc phá đi làm lại sẽ được hạn chế ở mức tối đa. Tuy nhiên, muốn đạt được các kết quả kỳ vọng này, thì quy hoạch luôn phải đi trước một bước, và quy hoạch phải được xây dựng thật sự khoa học và có tính thực tiễn cao.

(iv) Nhu cầu và dự báo khả năng huy động các nguồn vốn đầu tư; đặc biệt là ĐTC để xây dựng cơ sở VC-KT cho ngành y tế. Căn cứ này phản ánh mối quan hệ chặt chẽ giữa các nguồn tài lực đáp ứng cho nhu đầu tư cơ sở VC-KT của ngành y tế. Xu hướng chung, nhu cầu ĐTC, bao giờ cũng tăng nhanh hơn khả năng huy động nguồn tài chính. Do đó, để tránh bị rơi vào tình trạng kéo dài thời gian thi công và hoàn thành chương trình, dự án ĐTC do hạn chế về nguồn vốn thỉ rất cần phải cân nhắc kỹ căn cứ này. Khi lập các kịch bản về dự báo khả năng huy động các nguồn vốn cho nhu cầu đầu tư, ngành y tế còn phải tính đến các tác động kinh tế có thể xảy ra ở cả trong và