Các Nhân Tố Ảnh Hưởng Đến Quản Lý Vốn Đầu Tư Công Cho Y Tế

Nội dung đánh giá (Phương pháp chấm điểm M1):

Điểm

Yêu cầu tối thiểu (Phương pháp chấm điểm: M1)

Phân loại dữ liệu cho phép so sánh trực tiếp với ngân sách gốc. Thông tin bao gồm tất cả các khoản mục của dự toán ngân sách. Chi tiêu được nắm bắt cả ở giai đoạn cam kết chi và giai đoạn thanh toán.

Báo cáo được lập hàng quý và thường xuyên hơn, và được ban hành trong vòng 4 tuần sau khi kết thúc kỳ.

Không có quan ngại đáng kể nào về độ chính xác của dữ liệu.

Phân loại cho phép so sánh với ngân sách, nhưng chỉ ở mức tổng thể nào đó. Chi tiêu được nắm bắt ở cả giai đoạn cam kết chi và thanh toán.

Báo cáo được lập hàng quý, ban hành trong vòng 6 tuần sau khi kết thúc quý.

Có một số quan ngại về độ chính xác, nhưng vấn đề dữ liệu được nêu bật trong báo cáo và vẫn có sự thống nhất chung/ hữu dụng.

Chỉ có thể so sánh với ngân sách theo những đầu mục chính theo đơn vị hành chính. Chi tiêu được nắm bắt ở giai đoạn cam kết chi hoặc thanh toán (không phải cả hai).

Báo cáo được lập hàng quý (có thể trừ quý 1), và ban hành trong vòng 8 tuần sau khi kết thúc quý.

Có một số quan ngại về độ chính xác của thông tin, nhưng không phải lúc nào cũng được nêu bật trong báo cáo, nhưng không ảnh hưởng gì đến tính hữu

dụng cơ bản của báo cáo.

Có thể không so sánh được với ngân sách cho toàn bộ tất cả các đầu đơn vị hành chính lớn.

Báo cáo quý không lập hoặc thường lập trễ hơn 8 tuần.

Dữ liệu rất không chính xác nên không có tác dụng thực tế.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 221 trang tài liệu này.

Nguồn: [70, tr.44]

1.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư công cho y tế

Quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế, hàm ý tương tác trong quản lý giữa Bộ Y tế - cơ quan chủ quản đầu tư cấp ngành, với các đơn vị chủ đầu tư thuộc và trực thuộc Bộ Y tế thông qua đối tượng quản lý là vốn ĐTC.

Bộ Y tế

Theo hình 1.4, những nhân tố phát sinh có liên quan đến Bộ Y tế và các đơn vị chủ đầu tư trực thuộc Bộ Y tế sẽ được coi là những nhân tố chủ quan có ảnh hưởng đến quản lý vốn ĐTC của ngành ở cấp trung ương. Tất nhiên sự tương tác trong quản lý giữa 2 chủ thể này phải gắn kết với các yêu cầu của quản lý vốn ĐTC. Còn vốn ĐTC - với tư cách là đối tượng quản lý, sẽ vận động phát triển theo những quy luật riêng có của nó cùng với sự tác động của các chủ thể. Nên những nhân tố có liên quan đến quá trình vận động và phát triển của vốn ĐTC cho y tế được coi là những nhân tố khách quan trong nghiên cứu xác định các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn ĐTC cho y tế.

Vốn ĐTC

Các đơn vị chủ đầu tư

Hình 1.4- Các mối quan hệ phát sinh trong quản lý vốn ĐTC ngành y tế ở cấp trung ương‌

Nguồn: [17], [18], [19], và tổng hợp của NCS

1.2.5.1. Các nhân tố chủ quan

Các nhân tố chủ quan có ảnh hưởng đến quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế sẽ xoay quanh nhu cầu và năng lực của chủ thể quản lý, sử dụng vốn ở 2 cấp: Bộ Y tế và các đơn vị chủ đầu tư trực thuộc Bộ Y tế.

Nhu cầu về vốn ĐTC cho y tế ở cấp trung ương được tổng hợp từ nhu cầu của Bộ Y tế và các đơn vị trực thuộc. Về hình thức, nhu cầu vốn ĐTC cho y tế ở cấp trung ương phản ánh lượng vốn bằng tiền cần có để đáp ứng cho nhu cầu đầu tư xây dựng cơ sở VC-KT ngành y tế ở cấp trung ương. Muốn xác định nhu cầu này phải dựa vào Chiến lược phát triển KT-XH trong đó có Chiến lược phát triển ngành y tế; kế hoạch tài chính trung hạn; kế hoạch ĐTC trung hạn nguồn NSNN của ngành y tế đã được các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Thông qua đó mà kìm hãm bớt nhu cầu đầu tư cơ sở VC-KT của ngành y tế cho phù hợp với khả năng huy động nguồn vốn ĐTC quốc gia; và cân đối với khả năng huy động, sử dụng các nguồn lực khác. Chính vì vậy, mỗi khi muốn đề xuất nhu cầu vốn ĐTC cho ngành ở cấp trung ương, Bộ trưởng Bộ Y tế buộc phải cân nhắc kỹ quy mô vốn đề xuất; tương quan giữa nhu cầu vốn ĐTC với khả năng huy động các nguồn lực đầu vào khác để tiến hành đầu tư; khả năng khai thác giá trị sử dụng của tài sản sau đầu tư; chi phí bảo dưỡng, vận hành tài sản trong quá trình sử dụng; các phương án thu hồi vốn và đổi mới công nghệ;… Trên giác độ kinh tế, trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Y tế trong việc đề xuất nhu cầu vốn ĐTC cho ngành ở cấp trung ương cũng phải cân nhắc không khác gì người giữ cương vị Tổng giám đốc của Tổng công ty kinh doanh vì mục đích lợi nhuận. Rõ ràng, cơ chế thị trường đòi hỏi năng lực của người đứng đầu ngành y tế trong việc tổng hợp, lập đề xuất nhu cầu vốn ĐTC cho ngành mình có sự khác biệt rất nhiều với cơ chế tập trung bao cấp. Song hành với các kế hoạch khung như trên là sự đa dạng về các hình thức giám sát ĐTC, như: giám sát của người lao động trong đơn vị theo cơ chế tự chủ; giám sát của các cơ quan chức năng; giám sát của cộng đồng dưới sự chủ trì của một đoàn thể chính trị - xã hội có khả năng tập hợp số đông người dân có thể tham gia; … đã tạo ra những áp lực không nhỏ đối với những người đứng đầu ngành được giao quản lý, sử dụng vốn ĐTC trong đó có y tế.

Những mô tả sơ lược có liên quan đến đề xuất nhu cầu vốn ĐTC cho y tế trong điều kiện nền kinh tế đã và đang từng bước chuyển đổi mô hình quản lý theo kinh tế thị trường có sự quản lý vĩ mô của nhà nước, đặt ra đòi hỏi năng lực quản lý kinh tế của người đứng đầu ngành y tế không được coi nhẹ. Tác động của nhân tố này tới khả năng đáp ứng nhu cầu vốn ĐTC cho ngành y tế theo hai hướng:

(i) Năng lực quản lý kinh tế của người đứng đầu ngành y tế tốt sẽ chỉ đạo, duyệt, trình các loại kế hoạch trung và dài hạn có liên quan đến ĐTC của ngành đúng quy định của pháp luật; khả năng thông qua kế hoạch vốn ĐTC cho ngành từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền dễ đạt được như đề xuất. Người đứng đầu ngành có khả năng chỉ đạo, tổ chức quản lý thực hiện kế hoạch ĐTC của ngành đúng tiến độ, có chất lượng, giải ngân kịp thời, sớm hoàn thành bàn giao các công trình đưa vào sử dụng, … vừa tăng thêm năng lực TSCĐ phục vụ hoạt động của ngành; vừa nâng cao uy tín quản lý trước các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đó là những lợi thế không nhỏ cho ngành y tế, khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần cân nhắc thứ tự ưu tiên phân bổ vốn ĐTC ở cấp quốc gia trong những hoàn cảnh nhất định.

(ii) Năng lực quản lý kinh tế của người đứng đầu ngành y tế không tốt sẽ gây ra những tác động ngược lại hoàn toàn với quản lý vốn ĐTC của ngành; thậm chí có thể còn là nguyên nhân khởi đầu cho những nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí, và tệ nhất làm tham nhũng trong ĐTC cho y tế.

Vốn ĐTC cho y tế ở cấp trung ương thường được phân bổ cho 2 mục đích: trang bị cơ sở VC-KT cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước; và trang bị cơ sở VC-KT cho hoạt động SNYT. Nhưng vốn dành cho các hoạt động SNYT thường chiểm tỷ trọng cao trong tổng vốn đầu tư của ngành. Đó cũng là hướng ưu tiên hợp lý; vì các hoạt động SNYT mới trực tiếp sản sinh ra các dịch vụ y tế đáp ứng cho nhu cầu của người dân và xã hội.

Vốn ĐTC dành cho các hoạt động SNYT sẽ góp phần bổ sung cơ sở VC-KT cho các đơn vị SNYT được phân bổ. Nhưng các đơn vị SNYT được phân bổ vốn ĐTC có trở thành đơn vị chủ đầu tư hay không lại tùy thuộc vào cơ chế phân cấp quản lý vốn ĐTC của nhà nước áp dụng trong những hoàn cảnh cụ thể.

Đã có những mô hình phân cấp quản lý vốn ĐTC cho y tế theo phương thức phân tán; tức là các đơn vị SNYT sẽ được giao quản lý, sử dụng các tài sản được hình thành sau đầu tư là đơn vị chủ đầu tư. Trong trường hợp này Bộ Y tế chỉ đóng vai trò cơ quan chủ quản đầu tư. Vì vậy, quy trình, tiến độ, chất lượng, giá cả, mức độ tiết kiệm hay lãng phí vốn, … ở mỗi dự án như thế nào là phụ thuộc mang tính quyết định vào năng lực QLDA của từng đơn vị chủ đầu tư; mà trực tiếp là thủ trưởng đơn vị chủ đầu tư. Những điểm được coi là tốt trong quản lý vốn và dự án đầu tư sẽ tỷ lệ thuận với năng lực quản lý của thủ trưởng đơn vị chủ đầu tư; và ngược lại. Mô hình này thường được dùng trong bối cảnh KT-XH còn ở trình độ phát triển thấp; quy mô vốn cho mỗi dự án nhỏ - thậm chỉ rất nhỏ; yêu cầu kỹ thuật trong quá trình thực hiện dự án đơn giản; và hầu như không có các thiết bị y tế mang tính công nghệ cao, khó lắp đặt.

Mô hình phân cấp quản lý vốn ĐTC cho y tế theo phương thức tập trung; tức là các đơn vị SNYT sẽ được giao quản lý, sử dụng các tài sản được hình thành sau đầu tư, còn QLDA là một tổ chức chuyên nghiệp trực thuộc Bộ Y tế; và có thể trực thuộc chính phủ như đã diễn ra ở Trung Quốc. Theo mô hình này thì mức độ đảm bảo về quy trình, tiến độ, chất lượng, giá cả, mức độ tiết kiệm hay lãng phí vốn đầu tư phụ thuộc vào cả 2 chủ thể: năng lực quản lý của các Ban QLDA – Giám đốc Ban; và năng lực và mức độ phát huy năng lực của Lãnh đạo Bộ y tế trong việc kiểm tra, giám sát, điều chỉnh, xử lý đối với Giám đốc các Ban QLDA trực thuộc. Sẽ có các tình huống xảy ra như sau:

- Năng lực của Giám đốc các Ban QLDA tốt; năng lực của Bộ Y tế trong việc kiểm tra, giám sát, điều chỉnh, xử lý đối với Giám đốc các Ban QLDA trực thuộc tốt, đây là tình huống lý tưởng.

- Năng lực của Giám đốc các Ban QLDA tốt; năng lực của Bộ Y tế trong việc kiểm tra, giám sát, điều chỉnh, xử lý đối với Giám đốc các Ban QLDA trực thuộc không tốt, về hình thức kết quả quản lý vốn ở từng Ban QLDA có thể tốt; nhưng trong toàn ngành chưa chắc đã tốt.

- Năng lực của Giám đốc các Ban QLDA không tốt; năng lực của Bộ Y tế trong việc kiểm tra, giám sát, điều chỉnh, xử lý đối với Giám đốc các Ban QLDA trực thuộc tốt, đương nhiên quản lý vốn ở từng Ban QLDA không tốt, tất yếu dẫn đến kết quả toàn ngành không tốt; mặc dù lãnh đạo Bộ luôn cố gắng hết mình. Vậy nên phân công, phân cấp và giao nhiệm vụ cho cấp dưới không được phép xem nhẹ năng lực thực tế của họ.

1.2.5.2. Các nhân tố khách quan

Hợp thành các nhân tố khách quan có ảnh hưởng đến quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế, bao gồm: (i) mức độ ổn định trong quá trình phát triển của nền kinh tế; và (ii) mức độ ổn định trong quá trình phát triển của xã hội.

Một là, mức độ ổn định trong quá trình phát triển của nền kinh tế.

Mức độ ổn định trong quá trình phát triển của nền kinh tế có ảnh hưởng mang tính quyết định đến bảo đảm cho số vốn kế hoạch ĐTC đã được duyệt cho ngành y tế trong năm ngân sách; bởi, NSNN sẽ chỉ cấp phát thanh toán vốn ĐTC cho y tế theo kế hoạch khi và chỉ khi số thu vào NSNN đạt và vượt mức kế hoạch thu NSNN được giao. Mức độ hoàn thành kế hoạch thu NSNN chính là tấm gương phản chiểu một cách trung thực nhất, khách quan nhất mức độ ổn định và phát triển của nền kinh tế qua từng năm. Tương ứng với mức độ hoàn thành kế hoạch thu, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý điều hành NSNN sẽ cân nhắc thứ tự ưu tiên cấp vốn NSNN cho các

nhu cầu đã được ghi trong dự toán. Về nguyên tắc, nền kinh tế đạt được sự ổn định năm nào, thì thu NSNN sẽ đạt và vượt mức kế hoạch được giao; nhiều năm trong một giai đoạn nền kinh tế đạt được sự ổn định, thì cả giai đoạn đó thu NSNN sẽ đạt và vượt mức kế hoạch được giao. Đây là trạng thái kinh tế mà nhà nước, doanh nghiệp, người dân luôn kỳ vọng.

Tác động của mức độ ổn định của nền kinh tế trong quá trình phát triển tới quản lý vốn ĐTC cho y tế theo cả 2 chiều: tích cực và tiêu cực.

Về cơ bản, khi các biến số kinh tế vĩ mô phản ánh trạng thái phát triển ổn định của nền kinh tế, thì sẽ tạo ra các tác động tích cực tới quản lý vốn ĐTC cho y tế. Ví dụ, GDP và cơ cấu GDP tăng trưởng đạt mức kế hoạch, trong khi tỷ lệ thu NSNN trên GDP không đổi, thì tổng thu NSNN và cơ cấu thu NSNN theo ngành cũng có cơ hội đạt kế hoạch; theo đó, vốn ĐTC mà NSNN cấp cho ngành y tế ít nhất cũng phải đạt dự toán. Trong trường hợp này, Bộ Y tế không cần phải có những biện pháp điều chỉnh nhằm cân đối lại cung – cầu về vốn ĐTC trong phạm vi của ngành. Hay tỷ giá giữa Việt Nam đồng và các ngoại tệ khác ổn định, là cơ hội tốt cho ngành y tế không phải thương thảo lại hợp đồng mua sắm trang thiết bị y tế với nước ngoài, hoặc xin điều chỉnh bổ sung tăng dự toán chi mua sắm trang thiết bị y tế. Ngoài ra, còn nhiều ví dụ khác để minh họa cho tác động tích cực của mức độ ổn định nền kinh tế tới quản lý vốn ĐTC cho y tế; bởi đây là trạng thái kinh tế tốt mà mọi người đều mong muốn.

Ngược lại, khi nền kinh tế phát triển không đạt được mức độ ổn định sẽ gây ra không ít tác động tiêu cực tới quản lý vốn ĐTC cho y tế, như:

Mức độ tăng trưởng GDP và cơ cấu tăng trưởng GDP không đạt mức kế hoạch, dẫn đến thu NSNN không đạt kế hoạch cả về tổng số và cơ cấu thu theo ngành; về cơ bản chi NSNN sẽ phải cắt giảm, kéo theo đó có thể cắt giảm vốn kế hoạch ĐTC cho y tế (nếu các dự án của ngành y tế không được xếp vào thứ

tự ưu tiên khi xem xét cắt giảm vốn kế hoạch ĐTC đã được duyệt).

Chỉ số lạm phát gia tăng tới ngưỡng buộc các đơn vị chủ đầu tư phải điều chỉnh giá trong hợp đồng giao - nhận thầu mua sắm trang thiết bị y tế hoặc hợp đồng giao - nhận thầu thi công (nếu các hợp đồng đó thuộc loại hợp đồng có điều chỉnh giá). Trong hoàn cảnh này rất nhiều các chi phí phát sinh thêm và thời gian để hoàn thành các quy trình thủ tục hành chính xin điều chỉnh giá sẽ tác động trực tiếp tới tiến độ thi công và hoàn thành dự án.

Bội chi NSNN vượt kế hoạch do những nguyên nhân về kinh tế như mất mùa, mất giá, yếu kém trong quản lý kinh tế ở một số ngành, lĩnh vực nào đó, … nếu các giải pháp về khai thác nguồn thu không có khả năng thực hiện thì buộc phải cắt giảm chi; tất yếu sẽ có ảnh hưởng tiêu cực đến quản lý vốn ĐTC cho y tế.

Ngoài ra, tỷ giá giữa các đồng ngoại tệ với Việt Nam đồng diễn ra theo xu hướng tăng (các đồng ngoại tệ lên giá), sẽ làm tăng chi phí đầu tư của các dự án y tế có các khoản chi mua sắm thiết bị y tế nhập khẩu, chi phí chuyên gia. Lãi suất tiền gửi ngân hàng tăng nhanh sẽ tác động gián tiếp tới quản lý vốn ĐTC cho y tế thông qua kết quả hoạt động của các doanh nghiệp và thuế thu từ các doanh nghiệp. Lãi suất tiền gửi ngân hàng tăng nhanh sẽ chỉ gây ra tác động trực tiếp tới quản lý vốn ĐTC cho y tế ở các dự án có huy động một phần nguồn vốn từ sự tham gia của những người lao động trong các đơn vị SNYT; bởi họ sẽ cân nhắc mức độ đầu tư thêm vốn góp mang tính tự nguyện vào dự án đầu tư này.

Tóm lại, mức độ ổn định trong quá trình phát triển của nền kinh tế là nhân tố ảnh hưởng mang tính quyết định nhất tới quản lý vốn ĐTC cho y tế, và thường được phản ánh tập trung thông qua cán cân thu – chi NSNN.

Hai là, mức độ ổn định trong quá trình phát triển của xã hội.

Sự phát triển của xã hội là hệ quả tất yếu của phát triển kinh tế; và