Vai Trò Của Vốn Đầu Tư Công Đối Với Sự Phát Triển Y Tế

một cách bền vững nhất thiết phải quan tâm đầu tư cho phát triển y tế theo hướng khoa học tiên tiến, hiện đại. Nhưng ai sẽ là chủ thể quan trọng nhất trong đầu tư cho phát triển y tế? Khi thừa nhận phần lớn kết quả hoạt động của y tế HHCC, thì nhà nước nên là người chủ yếu đầu tư cho y tế. Đáp án này đã được Joseph E. Stiglitz dày công nghiên cứu và trình bày trong cuốn Kinh tế học công cộng.

1.1.2. Vốn đầu tư công cho y tế

1.1.2.1. Khái niệm vốn đầu tư công cho y tế

Vốn ĐTC là vốn tài chính – một trong những đầu vào thiết yếu của ĐTC. Vậy nên, vốn ĐTC cho y tế là toàn bộ các chi phí bỏ ra để thực hiện mục đích tái sản xuất giản đơn hoặc tái sản xuất mở rộng TSCĐ cho ngành y tế.

Phạm vi hoạt động của y tế rất rộng, nên cần phải căn cứ vào tính chất hàng hóa được coi là đầu ra của các công trình đầu tư sau hoàn thành bàn giao để đưa vào phạm vi vốn ĐTC cho y tế phù hợp. Ví dụ, đầu tư xây dựng nhà máy sản xuất dược phẩm, kết quả đầu ra của nhà máy này sau khi hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng sẽ là các dược phẩm; và dược phẩm là HHCN, thì nên để khu vực tư nhân đầu tư sẽ đạt hiệu quả tốt hơn. Tương tự như vậy, với các cơ sở sản xuất các vật tư, thiết bị y tế sản phẩm của nó là HHCN đích thực, thì cũng không nên đưa vào phạm vi ĐTC cho y tế. Những ví dụ nêu trên hàm ý rằng không nên đồng nhất phạm vi quản lý nhà nước về y tế với phạm vi ĐTC cho y tế; thay vào đó phải sàng lọc các dự án đề xuất đầu tư để rồi chỉ giữ lại những dự án có đầu ra là HHCC sau khi bàn giao đưa vào sử dụng. Vốn ĐTC cho y tế chỉ đáp ứng cho nhu cầu đầu tư xây dựng những dự án loại này mà thôi.

Trên cơ sở đó, vốn ĐTC cho y tế được xác định là: Toàn bộ các chi phí do Nhà nước bỏ ra để thực hiện đầu tư xây dựng nhà và công trình công cộng thuộc lĩnh vực y tế trong từng thời gian cụ thể.

Như vậy, nhà và công trình công cộng phục vụ cho cơ quan quản lý nhà nước về y tế; cho các đơn vị sự nghiệp y tế công lập thuộc các cấp chính quyền quản lý, thuộc phạm vi cấp vốn ĐTC cho y tế.

1.1.2.2. Phân loại vốn đầu tư công cho y tế

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 221 trang tài liệu này.

Tùy theo cách tiếp cận và yêu cầu quản lý mà vốn ĐTC cho y tế có thể được sắp xếp theo các cách phân loại khác nhau.

Một là, phân loại vốn ĐTC cho y tế theo nguồn hình thành.

Nếu căn cứ vào nguồn hình thành, vốn ĐTC cho y tế bao gồm: (i) vốn NSNN; và (ii) vốn khác. Trong đó, vốn NSNN chính là số chi NSNN đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định cho từng năm và nằm trong khung ngân sách trung hạn đã được duyệt; vốn khác bao gồm các khoản về nguyên tắc coi như có nguồn gốc từ NSNN, nhưng đã giao cho các đơn vị sử dụng NSNN quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật. Ví dụ, các khoản thu phát sinh từ quá trình hoạt động của các đơn vị sử dụng NSNN, các đơn vị này được giữ lại sử dụng, như: khấu hao TSCĐ; miễn, giảm thuế; thu từ thanh lý, nhượng bán vật tư, tài sản do NSNN đầu tư; thu từ kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ hàng năm; và các nguồn thu hợp pháp khác. Hiện nay, Việt Nam quan niệm vốn ĐTC bao gồm: “… vốn NSNN; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật.” [52, điều 4, khoản 22].

Phân loại vốn đầu tư theo nguồn hình thành còn bao hàm cả cơ chế phân cấp bảo đảm vốn ĐTC cho y tế theo cấp ngân sách. Thông thường NSTW phải bảo đảm nhiệm vụ chi đầu tư cho y tế ở cấp trung ương, còn NSĐP – mà trực tiếp là ngân sách cấp tỉnh, phải bảo đảm nhiệm vụ chi đầu tư cho y tế các cấp ở địa phương. Mức độ cụ thể như thế nào lại tùy thuộc vào cơ chế phân cấp quản lý NSNN mà mỗi quốc gia quy định và áp dụng trong từng thời kỳ cụ thể.

Việc phân loại vốn ĐTC cho y tế theo nguồn hình thành có tác dụng

phân tích đánh giá về tính tuân thủ tromg huy động và sử dụng vốn ĐTC theo cơ cấu nguồn vốn đầu tư hiện đang có hiệu lực thi hành; đánh giá xu hướng thay đổi cơ cấu nguồn vốn ĐTC cho y tế có phù hợp với định hướng của Nhà nước về phát huy quyền chủ động cho chính quyền địa phương, quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng NSNN hay không? Trên cơ sở đó mà cân nhắc và đề nghị điều chỉnh những quy định trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành phù hợp với xu hướng cải cách quản lý tài chính công hiện đại.

Hai là, phân loại vốn ĐTC cho y tế theo quy trình ĐTC.

Nếu căn cứ theo quy trình ĐTC, vốn ĐTC cho y tế bao gồm: (i) Vốn chuẩn bị đầu tư; (ii) Vốn thực hiện nhiệm vụ quy hoạch; và (iii) Vốn thực hiện dự án [52].

Vốn chuẩn bị đầu tư được bố trí để đáp ứng cho các nhu cầu chi có liên quan đến lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư dự án; lập, thẩm định, quyết định đầu tư dự án. Một dự án ĐTC muốn được triển khai thực hiện nhất thiết phải được tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền của bộ máy nhà nước ban hành quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư. Để có được kết quả này, các đơn vị đề xuất dự án ĐTC phải bố trí vốn để trang trải cho các chi phí liên quan đến lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư; chi phí để lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu dự án đề xuất là dự án quan trọng quốc gia hoặc dự án nhóm A); chi phí để thẩm định Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư; chi phí để tổ chức trình, duyệt Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư. Căn cứ vào quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư, các đơn vị đề xuất dự án ĐTC còn phải bố trí vốn để trang trải các chi phí lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng trình các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, quyết định đầu tư xây dựng và thực hiện các công việc cần thiết khác liên quan đến chuẩn bị dự án.

Vốn thực hiện nhiệm vụ quy hoạch được bố trí để đáp ứng cho các nhu cầu chi có liên quan đến lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố

và điều chỉnh quy hoạch ngành y tế. Để được cấp khoản vốn này, trước đó ngành y tế đã phải bố trí các khoản vốn để trang trải cho các chi phí có liên quan đến chuẩn bị dự án quy hoạch phát triển ngành trình các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành các quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư từ nguồn vốn ĐTC. Xét trong mối quan hệ với trình tự đầu tư của một dự án thì vốn thực hiện quy hoạch phát sinh ở giai đoạn II của dự án quy hoạch. Đặt trong mối quan hệ về hoạt động ĐTC của toàn ngành, nếu muốn đạt hiệu quả đầu tư tốt thì hoạt động chuẩn bị đầu tư và thực hiện đầu tư cho quy hoạch phát triển ngành nên tiến hành trước để có được quy hoạch chuẩn, thống nhất, công khai sẽ là một trong những căn cứ xác đáng để tiến hành các dự án đầu tư sau này. Nhờ đó, hiệu quả ĐTC của ngành y tế sẽ có cơ hội cải thiện đáng kể.

Vốn thực hiện dự án được bố trí để đáp ứng cho các nhu cầu chi có liên quan đến giải phóng mặt bằng; lập thiết kế kỹ thuật; lập thiết kế bản vẽ thi công; lập dự toán của dự án hoặc hạng mục của dự án; tổ chức đấu thầu và ký kết các hợp đồng giao – nhận thầu giữa chủ đầu tư với các nhà thầu cung cấp vật tư, máy móc thiết bị, các nhà thầu thi công, các nhà thầu tư vấn; chi phí cho Ban QLDA đầu tư; chi phí tổ chức thi công; và các công việc khác theo quyết định phê duyệt dự án cho đến khi hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng. Về nguyên tắc, vốn thực hiện dự án sẽ phải chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng giá trị dự án hoàn thành bàn giao; bởi đây là những chi phí gắn trực tiếp với quy mô và chất lượng của mỗi dự án.

Với những chương trình, dự án cụ thể đã được bố trí xây dựng trong một khu vực đã được quy hoạch, thì vốn đầu tư chỉ bao gồm: vốn chuẩn bị đầu tư, và vốn thực hiện dự án.

Việc phân loại vốn ĐTC cho y tế gắn với quy trình đầu tư rất hữu ích cho quá trình lập kế hoạch vốn ĐTC gắn với tiến độ thực hiện của mỗi chương trình, dự án; ràng buộc trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có thẩm

quyền trong quản lý vốn ĐTC; góp phần nâng cao hiệu quả vốn ĐTC của từng chương trình, dự án.

1.1.2.3. Vai trò của vốn đầu tư công đối với sự phát triển y tế

Khi bàn về vai trò của một sự vật, hiện tượng một cách toàn diện người ta phải xem xét nó trên cả hai giác độ: tích cực và tiêu cực. Biết được khả năng gây ra các tác động tích cực của sự vật, hiện tượng để tìm cách phát huy; ngược lại, biết được nguy cơ tiềm ẩn các tác động tiêu cực để chủ động phòng ngừa, hạn chế tối đa những điều kiện có thể phát sinh các tiêu cực đó. Với vốn ĐTC cho y tế, khi xem xét vai trò của nó cũng rất cần phải cân nhắc trên cả hia giác độ như vậy.

Thứ nhất, những tác động tích cực của vốn ĐTC tới sự phát triển y tế được nhìn nhận qua các giác độ sau:

Vốn ĐTC cho y tế từng bước bổ sung, hoàn thiện cơ sở VC-KT cho hoạt động khám, chữa bệnh. Hoạt động khám, chữa bệnh đòi hỏi phải được diễn ra trong những ngôi nhà, những căn phòng đảm bảo tiêu chuẩn vệ sinh ở các cấp độ khác nhau. Ví dụ, những phòng dùng cho điều trị nội khoa, điều dưỡng thì phải đảm bảo thông gió, nhiều ánh sáng tự nhiên, yên tĩnh, ... ; những phòng dùng cho điều trị ngoại khoa nhất thiết phải đảm bảo vô trùng và các yếu tố ánh sáng, thông gió tối ưu để giúp bệnh nhân nhanh chóng phục hồi sau phẫu thuật. Hoạt động khám, chữa bệnh muốn đạt kết quả tốt rất cần sự trợ giúp của các máy móc thiết bị y tế hiện đại trong suốt quá trình từ chẩn đoán đến điều trị và đánh giá sau mỗi liệu trình điều trị. Tất nhiên, máy móc thiết bị y tế càng hiện đại thì chi phí để mua và vận hành máy móc thiết bị đó càng cao. Vậy nên, quy mô và trình độ trang bị cơ sở vật chất cho y tế công lập hoàn toàn phụ thuộc vào quy mô vốn ĐTC đáp ứng cho mỗi công trình y tế được đầu tư.

Vốn ĐTC cho y tế góp phần đáng kể vào việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực hành nghề y, dược. Hoạt động y tế tác động trực tiếp đến chăm sóc và bảo vệ sức khỏe cho mọi người. Nên nhân lực tham gia hoạt động y tế nhất thiết phải trải qua đào tạo và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền sát hạch, cấp chứng chỉ hành nghề y, dược. Năng lực thực tế của những người được cấp chứng chỉ hành nghề y, dược chỉ được coi là tốt khi họ được đào tạo tại những cơ sở đào tạo có cơ sở VC-KT tốt; ví dụ: các trường đại học y, dược có đầy đủ labo thực hành, có đầy đủ trang thiết bị thí nghiệm và sẵn sàng phục vụ cho những người đam mê nghiên cứu, học tập, ... sẽ đóng góp tích cực vào nâng cao chất lượng lao động ngành y tế. Những mong ước đó chỉ có thể trở thành hiện thực khi và chỉ khi quy mô vốn ĐTC cho các cơ sở đào tạo y, dược công lập đủ lớn.

Vốn ĐTC cho y tế góp phần nâng cao hiệu suất hoạt động của ngành y tế. CSSK ban đầu chỉ có thể đạt được kết quả tốt đẹp khi người dân biết và sẵn sàng làm theo các chỉ dẫn rõ ràng, dễ hiểu mà ngành y tế tổ chức thực hiện. Trên cơ sở đó, mỗi người dân biết tự chăm sóc và bảo vệ sức khỏe cho họ và gia đình họ, sẽ góp phần đáng kể nâng cao hiệu suất hoạt động của ngành y tế. Muốn vậy phải đầu tư cơ sở vật chất và nhân lực có chất lượng cho y tế cơ sở (phường/xã/ thị trấn); đầu tư cơ sở vật chất và phương thức giáo dục thông qua hệ thống truyền thông về sức khỏe dễ dàng lan tỏa đến mọi người ở mọi khung giờ. Tuy nhiên, những mong ước này chỉ có thể được thực hiện khi vốn ĐTC cho các danh mục loại này đủ lớn.

Thứ hai, tác động tiêu cực của vốn ĐTC tới sự phát triển y tế.

Một là, rất dễ gây ra hiệu ứng chèn lấn trong đầu tư cho y tế. Một nền kinh tế với hai khu vực: công và tư. Vậy nên tổng nhu cầu và tổng khả năng đầu tư cũng do chính hai khu vực này nắm giữ. Do đó, khi hầu hết nhu cầu đầu tư cho y tế do Nhà nước thực hiện, thì khu vực tư sẽ không có cơ hội để

thực hiện nữa. Hiện tượng này diễn ra phổ biến nhất trong cơ chế quản lý nền kinh tế tập trung, bao cấp mà Việt Nam và một số quốc gia theo mô hình Chủ nghĩa xã hội đã trải qua. Hiệu ứng chèn lấn trong đầu tư rất dễ xảy ra; bởi ĐTC gắn liền với Nhà nước – chủ thể có ưu thế vượt trội so với các chủ thể khác cùng tồn tại và hoạt động trong một quốc gia. Hiệu ứng chèn lấn trong đầu tư chỉ có thể giảm bớt khi Nhà nước tạo ra cơ chế khuyến khích khu vực tư cùng tham gia đầu tư cho y tế. Thông qua đó mà tạo ra môi trưởng cạnh tranh trong sản xuất và cung ứng dịch vụ y tế, thúc đẩy ngành y tế phát triển theo mô hình kinh tế thị trường có sự quản lý vĩ mô của Nhà nước.

Hai là, dễ dẫn đến những méo mó trong hoạt động y tế. Cũng như mọi ngành nghề khác, hoạt động y tế luôn đòi hỏi một sự phối hợp đồng bộ và hiệu quả giữa 3 yếu tố đầu vào: nhân lực – vật lực – tài lực. Nay nguồn tài lực từ khu vực công dồi dào, có khả năng đáp ứng nhu cầu đầu tư cơ sở VC-KT cho y tế; nhưng lựa chọn thứ tự ưu tiên phân bổ vốn ĐTC cho y tế không hợp lý sẽ gây ra một loạt hệ lụy cho chính quá trình phát triển của lĩnh vực này. Các biểu hiện thường thấy, như: quá ưu tiên đầu tư xây dựng cho các cơ sở khám, chữa bệnh; hậu quả tất yếu là cơ sở VC-KT phục vụ cho hoạt động CSSK ban đầu không đủ khả năng để có thể nghiên cứu, phát hiện các nguy cơ phát sinh dịch bệnh và dược phẩm cần thiết để có thể chặn đứng được các dịch bệnh lây lan. Đại dịch Covid-19 đã và đang hoành hành là minh chứng rõ nhất cho sự lệch lạc trong ưu tiên phân bổ vốn ĐTC cho y tế trên cả thế giới và trong từng quốc gia. Rõ ràng, phương châm phòng bệnh hơn chữa bệnh đã bị lãng quên trong cân nhắc phân bổ vốn ĐTC cho y tế trong nền kinh tế thị trường.

Vốn ĐTC cho y tế phân bổ cho các vùng, các địa phương theo quan điểm “cào bằng”, được coi là một trong những nguyên nhân góp phần làm giảm hiệu quả ĐTC cho y tế. Ví dụ, đặt máy chạy thận nhân tạo ở các BV địa phương nơi người dân có thu nhập thấp sẽ ít khi máy được vận hành và vận

hành hết công suất.

Thiếu ưu tiên phân bổ vốn đầu tư nhằm hiện đại hóa cơ sở VC-KT cho các cơ sở đào tạo y, dược công lập sẽ làm cho nhân lực y tế sau đào tạo không đủ khả năng đáp ứng yêu cầu lao động ở những nơi đòi hỏi công nghệ cao. Dẫn đến trang thiết bị y tế đã được đầu tư nhưng không có người đủ khả năng khai thác, vận hành; trong khi đào tạo, nghiên cứu về y, dược lẽ ra phải đi trước một bước trong tổ chức hoạt động y tế.

Qua những phân tích trên cho thấy, tạo được vốn ĐTC cho y tế đã khó; nhưng quản lý, sử dụng vốn ĐTC cho y tế sao cho có thể đạt hiệu quả KT-XH một cách tốt nhất cũng luôn là những thách thức không nhỏ đổi với những người có trách nhiệm trong quản lý vốn ĐTC cho y tế ở mọi cấp.

1.2. QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG CHO Y TẾ

1.2.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý vốn đầu tư công cho y tế

1.2.1.1. Khái niệm

Bất kỳ một tổ chức nào muốn tồn tại thì đều phải quan tâm đến quản lý hoạt động của tổ chức đó. Khoa học quản lý đã quan tâm nghiên cứu về vấn đề này, nhưng thường dừng ở những khái niệm chung về quản lý.

Harol Koontz (1993) cho rằng: "Quản lý là một nghệ thuật nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra thông qua việc điều khiển, chỉ huy, phối hợp, hướng dẫn hoạt động của những người khác" [36, tr.6].

Trường Đại học Kinh tế quốc dân (2001) quan niệm: "Quản lý là việc đạt tới mục đích của tổ chức một cách có kết quả và hiệu quả thông qua quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và kiểm tra các nguồn lực của tổ chức" [60, tập I, tr.9].

Điểm chung của các khái niệm về quản lý đều phản ánh: (i) quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức đều phải làm để điều khiển tổ chức hoạt động hướng tới mục tiêu đã định; (ii) cách thức quản lý để đạt được mục tiêu nhất