Định Hướng Phát Triển Ngành Và Nhu Cầu Vốn Đầu Tư Công Đáp Ứng Cho Phát

điều kiện cụ thể của dự án, bảo đảm thực hiện mục tiêu đầu tư, hiệu quả dự án đã được phê duyệt” đối với các dự án không có cấu phần xây dựng [28]. Như vậy, bất kể dự án ĐTC quy mô thế nào, nhưng đã có cấu phần xây dựng thì nhất thiết phải thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư xây dựng.

Kể từ ngày 16 tháng 10 năm 2018, Bộ Y tế đã ban hành Quyết định số 6226/QĐ-BYT về Quy định quản lý các dự án đầu tư xây dựng công trình và thiết bị y tế thuộc thẩm quyền Bộ trưởng Bộ Y tế phê duyệt, vẫn đưa các “Dự án đầu tư bằng các nguồn vốn từ nhóm C trở xuống và các dự án đầu tư cải tạo, sửa chữa, nâng cấp công trình sử dụng nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư;” [19], cho các đơn vị thụ hưởng làm chủ đầu tư dự án, là thiếu cơ sở pháp lý. Hệ lụy tất yếu là vốn ĐTC của ngành y tế bị phân tán, năng lực thực tế của các Ban QLDA đầu tư tại các đơn vị trực thuộc không đáp ứng được yêu cầu quản lý ĐTC trong điều kiện mới, lãng phí nguồn nhân lực theo mọi phương diện, và tất yếu hiệu quả quản lý vốn ĐTC cho y tế kém. Có sự thay đổi lớn về mô hình tổ chức hoạt động của Ban QLDA, nên các đơn vị còn lúng túng trong việc triển khai dự án. BQLDACTYT mới được thành lập, còn phải đang kiện toàn bộ máy tổ chức, và năng lực hoạt động để đáp ứng được nhiệm vụ Bộ Y tế giao. Việc cho phép các đơn vị chủ đầu tư là các đơn vị SNYT trực thuộc Bộ được ký ủy thác QLDA với BQLDACTYT, nhưng do chưa có hướng dẫn cụ thể về hợp đồng ủy thác QLDA, nên khó khăn trong việc phân công nhiệm vụ giữa chủ đầu tư và BQLDACTYT. Đồng thời, tại một số dự án chủ đầu tư đã trình Bộ Y tế chấp thuận đơn vị ủy thác ngoài ngành như Ban QLDA chuyên ngành của Bộ xây dựng, Bộ Tư pháp … là không đúng luật. Đối với các đơn vị này là thực hiện dịch vụ tư vấn QLDA ngoài ngành nên ký hợp đồng phải thông qua đấu thầu chứ không phải là được Bộ Y tế giao nhiệm vụ như Ban QLDA chuyên ngành của Bộ Y tế là đơn vị trực thuộc Bộ Y tế.

Thứ hai, căn cứ để lập kế hoạch vốn ĐTC trung hạn và hằng năm vừa

không đầy đủ, vừa khó dự tính. Như đã trình bày tại mục 2.2.2, việc lập kế hoạch vốn ĐTC tại Bộ Y tế trung hạn và hằng năm phụ thuộc nhiều vào dự toán chi phí máy móc thiết bị y tế được lắp đặt cùng với khối lượng XDCB; do giá trị của các máy móc thiết bị này thường chiếm tỷ trọng cao trong tổng vốn ĐTC cho mỗi dự án của ngành y tế. Nhưng rất tiếc là đến nay vẫn không có định mức chi phí máy móc thiết bị được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quản lý ĐTC cho y tế. Nên các chủ đầu tư không biết dựa vào đâu để dự tính và thuyết minh cho khoản chi máy móc thiết bị này. Chủ đầu tư phải báo cáo trình Vụ TTB&CTYT để xin ý kiến. Thành thử trước pháp luật, các chủ đầu tư không bảo vệ được quan điểm của mình về nội dung đầu tư mua sắm máy móc thiết bị để sử dụng.

Căn cứ để lập kế hoạch vốn ĐTC trung hạn và hằng năm của Bộ Y tế còn khó dự tính; bởi tiến độ đền bù, giải phóng mặt bằng thường bị kéo dài. Thời gian hoàn thành công tác đền bù, giải phóng mặt bằng thường kéo dài từ 2 - 3 năm trở lên. Ví dụ, dự án xây dựng Trường Đại học Y Dược Cần Thơ, BV K cơ sở Tân Triều mất từ 5 - 7 năm, do đơn giá đền bù đất, công trình trên đất chưa bám sát với thị trường, quỹ nhà tái định cư cho các hộ dân phải di dời còn thiếu, hoặc chưa sẵn sàng đáp ứng.

Thứ ba, thời gian chuẩn bị đầu tư tính từ thời điểm có chủ trương đầu tư đến lúc khởi công công trình thường bị kéo dài; đặc biệt là dự án quy mô lớn, kỹ thuật phức tạp. Công tác thẩm tra, thẩm định, phê duyệt thiết kế dự toán xây dựng của dự án đầu tư xây dựng thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC, EP, EC còn lúng túng do quy định thẩm tra, thẩm định, phê duyệt thiết kế dự toán chưa phù hợp với tính chất hợp đồng này. Chưa có quy định về nội dung, mức độ chi tiết thiết kế, dự toán gói thầu của dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC, EP, EC. Do đó, ảnh hưởng tới tiến độ thẩm tra, thẩm định thiết kế, dự toán xây dựng như công trình cơ sở 2 BV Bạch Mai và cơ sở

2 BV Việt Đức tại Hà Nam.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 221 trang tài liệu này.

Trình tự thủ tục, thẩm quyền quản lý, thẩm định dự án, thiết kế cơ sở các dự án án sử dụng vốn ODA chưa rõ ràng, gây khó khăn cho các chủ đầu tư, Ban QLDA trong quá trình thẩm định. Điều này thể hiện rõ trong quá trình triển khai dự án xây dựng Trường đại học Dược Hà Nội được tài trợ bởi vốn ODA Hàn Quốc và dự án xây dựng BV Hữu nghị Việt - Nhật Chợ Rẫy được tài trợ bởi vốn ODA Nhật Bản, đều mất nhiều thời gian do phải làm đi làm lại.

Thứ tư, giai đoạn 2016 - 2020 NSNN gặp vô vàn khó khăn, thách thức, nên phải thắt chặt chi tiêu. Năm 2019 là năm thứ tư của kế hoạch đầu tư trung hạn, nhưng NSNN cũng chỉ mới bố trí được khoảng 60% vốn kế hoạch đầu tư đã được Quốc hội phê duyệt cho ngành y tế. Đồng thời, việc yêu cầu giữ lại 10% dự phòng trên tổng nguồn vốn được duyệt, cũng làm cho các chủ đầu tư ngành y tế mất nhiều thời gian trong việc điều chỉnh lại các khoản mục chi phí của dự án đầu tư. Điển hình là dự án đầu tư cơ sở 2 BV Bạch Mai và cơ sở 2 BV Việt Đức tại Hà Nam đã được phê duyệt tổng mức đầu tư gần 5.000 tỷ đồng/1 dự án, nhưng NSNN chỉ đảm bảo 4.500 tỷ đồng/1 dự án, và hiện này chỉ có kế hoạch giao vốn 4.050 tỷ đồng/dự án (một lần tiết kiệm và một lần dự phòng 10%). Thành thử Ban QLDA YTTĐ phải mất nhiều thời gian, công sức nghiên cứu cân đối, rà soát, điều chỉnh các giải pháp thiết kế, các giải pháp sử dụng vật liệu để phù hợp với nguồn tài chính được cấp. Kéo theo đó, các chủ đầu tư lại phải thương thảo lại với các nhà thầu để điều chỉnh hoặc ký lại các hợp đồng giao nhận thẩu theo tổng mức đầu tư sau khi đã trích dự phòng và tiết kiệm bắt buộc. Đây là hoạt động vô cùng gian nan mà các chủ đầu tư dự án ĐTC- nói chung, ngành y tế- nói riêng, đã phải thực hiện trong giai đoạn trung hạn 2016 - 2020.

Thứ năm, nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào sử dụng luôn bị coi là điểm yếu phổ biến trong quản lý các dự án đầu tư của ngành y tế. Hiện tượng này phát sinh là do các cơ sở y tế nói chung, các cơ sở khám, chữa

bệnh tuyến trung ương nói riêng luôn trong tình trạng quá tải, nhu cầu đưa công trình vào sử dụng rất lớn. Nên nhiều công trình chưa đạt tiêu chuẩn hoàn thành bàn giao theo đúng quy chuẩn kỹ thuật xây dựng, nhưng các đơn vị chủ đầu tư cũng đã đề nghị nhà thầu bàn giao từng phần (có thể là một số phòng, hoặc một số tầng nhà, …) đưa vào hoạt động ngay để đáp ứng nhu cầu sử dụng rất bức thiết. Tuy nhiên, pháp luật về đầu tư xây dựng chưa có quy định, hướng dẫn nghiệm thu đưa công trình vào sử dụng từng phần theo kiểu này, nên các chủ đầu tư cũng thấy lo ngại.

Thứ sáu, thủ trường các đơn vị chủ đầu tư thường là các Lãnh đạo BV bận làm việc chuyên môn y tế nên thiếu chuyên môn đầu tư xây dựng cũng như chưa thường xuyên thực hiện kiểm tra, đánh giá hoạt động của Ban QLDA đầu tư xây dựng để kịp thời phát hiện và xử lý những bất cập thực tế phát sinh trong quản lý đầu tư đang diễn ra tại đơn vị; trách nhiệm trong lập, duyệt, trình phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành và quyết toán năm chưa được đề cao. Bằng chứng là, hầu hết thủ trưởng các đơn vị chủ đầu tư không đủ tự tín để giải trình về các khoản mục chi phí hợp thành giá trị khối lượng XDCB hoàn thành; hay luận giải những thay đổi thực tế đã diễn ra trong quá trình đầu tư dự án tại đơn vị. Đặc biệt, khi đối mặt với thanh tra, hoặc KTNN thì thủ trưởng các đơn vị chủ đầu tư lại càng lúng túng hơn.

Quá trình thẩm định, tổng hợp quyết toán dự án hoàn thành và quyết toán năm tại các cơ quan chức năng thuộc Bộ vẫn còn mang nặng tính hình thức nhằm kịp thời đối phó với yêu cầu về thời gian lập, gửi các Bộ chức năng và Văn phòng Chính phủ theo quy định của pháp luật. Chính hiện tượng này đã “gợi ý” cho các chủ đầu tư cách thức để dễ nhanh lọt qua sự thẩm định quyết toán gắt gao của các cơ quan cấp trên và tạo ra một tiền lệ xấu là luôn chậm nộp các BCQT. Trong khi không có chế tài đủ sức răn đe, dẫn đến tiền lệ xấu này vẫn tiếp tục xảy ra trong quyết toán dự án hoàn thành và quyết toán năm của ngành y tế. Song cũng phải thẳng thắn thừa nhận rằng hoạt động

kiểm tra, thanh tra nhằm chấn chỉnh sự chây ì trong lập, gửi các BCQT của các cơ quan cấp trên với các đơn vị chủ đầu tư là chưa thường xuyên và xử lý kém quyết liệt mang tính hình thức.

Thứ bảy, năng lực của mỗi cá nhân có liên quan đến quản lý vốn ĐTC của Bộ Y tế còn nhiều hạn chế. Đây chính là nguyên nhân cơ bản nhất, bao trùm nhất; bởi mọi vấn đề trong quản lý vốn ĐTC cho y tế suy cho cùng đều bị quyết định bởi yếu tố con người.

Trước hết là năng lực của đội ngũ lao động tại các Ban QLDA: Về mặt danh nghĩa, những người đã được tuyển chọn vào làm ở các Ban này đều đáp ứng được các yêu cầu của nhà tuyển dụng; nhưng trong quá trình triển khai thực hiện nhiêm vụ phần lớn rất thu động theo kiểu bảo gì làm nấy, nắm bắt các quy định của pháp luật có liên quan đến đầu tư XDCB yếu kém. Chính vì vậy khi thực hiện nhiệm vụ giám sát các nhà thầu tư vấn hay các nhà thầu xây dựng họ không đủ tự tin. Mặc dù vậy, Giám đốc Ban QLDA cũng không dễ dàng mỗi khi tính đến chuyện cho thôi việc hoặc điều chuyển sang các vị trí khác. Từ hiện trạng đó, các Ban QLDA chủ yếu tập trung giải quyết các thủ tục đầu tư để triển khai thực hiện kế hoạch vốn giao trong năm, chưa quan tâm đúng mức đến trách nhiệm của mình trong quản lý toàn bộ hoạt động đầu tư dự án; trong đó có quản lý, sử dụng vốn đầu tư.

Tiếp đến là, năng lực của các cơ quan chức năng thuộc Bộ: Có 2 Vụ chức năng tham mưu cho Bộ trưởng Bộ Y tế về quản lý ĐTC và vốn ĐTC là Vụ KH-TC, và Vụ TTB&CTYT. Mỗi Vụ này đều được Bộ trưởng Bộ Y tế ban hành quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó trong từng giai đoạn cụ thể. Thực tế các Vụ cũng đã tham mưu đắc lực cho Bộ trưởng Bộ Y tế trong quản lý vốn ĐTC của ngành những năm qua và có đóng góp không nhỏ vào quá trình xây dựng cơ sở vật chất cho các cơ sở y tế tuyến trung ương từng bước tiến lên hiện đại hóa. Nhưng cái mà các chủ đầu tư mong muốn nhất là các quy định về định

mức đầu tư trang thiết bị y tế cả về số lượng, chủng loại và giá trị của từng chủng loại đó để làm cơ sở cho việc xác lập kế hoạch vốn ĐTC trung hạn và hằng năm; rất tiếc đến nay vẫn chưa có. Chính yếu tố này đã đẩy các chủ đầu tư vào tình trạng phải xác lập dự toán chi máy móc thiết bị y tế một cách đại khái, và thường là cả gói giá trị máy móc thiết bị dự kiến được lắp đặt cùng với khối lượng xây lắp hoàn thành. Trong khi giá trị máy móc thiết bị luôn là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong tổng mức đầu tư của các dự án về y tế. Vậy nên, trước KBNN và các cơ quan chức năng về kiểm tra, thanh tra, kiểm toán quyết toán dự án hoàn thành, các chủ đầu tư cũng khó giải trình về tính hợp pháp của các khoản chi máy móc thiết bị đề nghị phê duyệt quyết toán.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

Với mục tiêu phân tích đánh giá thực trạng quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế phải có sự gắn kết với môi trường quản lý cụ thể, chương 2 của luận án đã trình bày những vấn đề sau:

Thứ nhất, khái quát về chức năng, nhiệm vụ, và cơ cấu tổ chức của Bộ Y tế để có được những thông tin cơ bản về chủ thể quản lý giữ cương vị là cư quan chủ quản vốn ĐTC của ngành ở cấp trung ương. Cơ sở pháp lý để Bộ Y tế tiến hành phân cấp quản lý và triển khai quản lý vốn ĐTC theo quy trình: lập, chấp hành, quyết toán vốn ĐTC cũng đã được mô tả trong phần đầu của chương này. Thông qua đó nhằm cung cấp thêm căn cứ để đối chiếu so sánh, đánh giá về tính tuân thủ trong quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế những năm qua.

Thứ hai, thực trạng quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế được phân tích, đánh giá theo 2 giác độ: phân cấp quản lý và quy trình quản lý vốn. Trong đó, quy trình quản lý vốn ĐTC cho y tế tại Bộ Y tế được phân tích đánh giá theo 3 khâu: (i) lập kế hoạch vốn ĐTC; (ii) chấp hành vốn kế hoạch ĐTC; và (iii) theo dõi, đánh giá, kiểm toán, quyết toán vốn ĐTC tại Bộ Y tế.

Thứ ba, luận án đã khái quát lại toàn bộ đánh giá về thực trạng quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế giai đoạn 2016-2020 theo 07 thành quả, 06 hạn chế và chỉ rõ các nguyên nhân dẫn đến các hạn chế đó. Thông qua đó, giúp người đọc dễ dàng nhận diện thực tiễn quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế giai đoạn 2016- 2020 một cách trực quan hơn, logic hơn.

Những phân tích, đánh giá về thực trạng quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế giai đoạn 2016-2020 sẽ trở thành những căn cứ thực tiễn xác đáng để luận án có thể đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý vốn ĐTC tại Bộ này trong điều kiện mới.

Chương 3

HOÀN THIỆN QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI BỘ Y TẾ

GIAI ĐOẠN 2022 – 2025, TẦM NHÌN ĐẾN 2030

3.1. ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN NGÀNH VÀ NHU CẦU VỐN ĐẦU TƯ CÔNG ĐÁP ỨNG CHO PHÁT TRIỂN NGÀNH Y TẾ GIAI ĐOẠN 2022 - 2025, TẦM NHÌN ĐẾN 2030

3.1.1. Định hướng phát triển ngành y tế giai đoạn 2022 - 2025, tầm nhìn đến 2030

Nhận thức rõ tầm quan trọng của sức khỏe người dân đối với quá trình xây dựng và phát triển đất nước, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn xác định: “Bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻ là nghĩa vụ, trách nhiệm của mỗi người dân, của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội, đòi hỏi sự tham gia tích cực của các cấp uỷ, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể, các ngành, trong đó ngành y tế là nòng cốt” [3].

Tuy nhiên, muốn không ngừng nâng cao khả năng chăm sóc, bảo vệ sức khỏe cho nhân dân, đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính đủ mạnh để đầu tư cho các yếu tố đầu vào; đặc biệt là cơ sở VC-KT hiện đại để phục vụ cho khám, chữa bệnh. Trong khi nguồn lực tài chính của nhà nước có giới hạn, mỗi khi cân nhắc ưu tiên phân bổ ngân sách cho y tế có thể vẫn còn có nhiều ý kiến trái chiều. Tại Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khóa XII đã chính thức khẳng định quan điểm: “Đầu tư cho bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻ nhân dân là đầu tư cho phát triển. Nhà nước ưu tiên đầu tư ngân sách và có cơ chế, chính sách huy động, sử dụng hiệu quả các nguồn lực để bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻ nhân dân” [3].

Trên cơ sở đó, Đảng Cộng sản Việt Nam cũng đặt ra mục tiêu chung về CSSK cho người dân giai đoạn 2021 - 2025 và định hướng đến năm 2030 là: