Thực Trạng Theo Dõi, Đánh Giá, Kiểm Toán, Quyết Toán Vốn Đầu Tư Công

dựng mới đồng bộ cơ sở Trường Đại học Y Hà Nội tại tỉnh Hà Nam với quy mô đào tạo 5.540 sinh viên; và (ii) Xây dựng mới đồng bộ Đại học Y Dược TP Hồ Chí Minh cơ sở 2 tại tỉnh Đồng Nai với quy mô đào tạo 6.050 sinh viên, tổng mức đầu tư dự kiến là 93 triệu USD từ nguồn vốn vay của Ngân hàng Phát triển Châu Á. Dự án được giao cho Trường Đại học Y Hà Nội và Đại học Y Dược TP Hồ Chí Minh thực hiện các công tác chuẩn bị lập báo cáo nghiên cứu khả thi và trình các cấp phê duyệt trong năm 2019, triển khai thực hiện năm 2020.

Dự án BV Chợ Rẫy 2 – Hữu nghị Nhật Bản. Dự án xây dựng cơ sở BV mới hiện đại, đồng bộ, hoàn chỉnh quy mô 1000 giường tại Khu Công nghiệp Lê Minh Xuân 3, huyện Bình Chánh, TP Hồ Chí Minh. Dự án có 04 hợp phần: Xây dựng cơ sở hạ tầng BV; Đầu tư trang thiết bị y tế và công nghệ thông tin ICT; Đào tạo phát triển nguồn nhân lực; và QLDA, với tổng mức đầu tư 6.117.000 triệu đồng trong đó vốn ODA Nhật Bản là 5.231.000 triệu đồng. Chủ đầu tư là BV Chợ Rẫy. Dự án khởi công xây dựng khối nhà chính từ tháng 01 năm 2020.

Dự án xây mới cơ sở 2 Học viện Y Dược học cổ truyền Việt Nam. Dự án có nguồn vốn vay ưu đãi từ chính phủ Trung Quốc với mức vốn vay 800 triệu tệ, tương đương 2.600 tỷ. Học viện Y Dược học cổ truyền Việt Nam được giao chuẩn bị dự án và đề xuất đầu tư xây dựng vào cuối năm 2020.

Trong cả năm 2020 các dự án đầu tư theo ngành/lĩnh vực chỉ giải ngân được 1.709.600 triệu đồng; trong đó có 49,25% là giá trị khối lượng xây lắp hoàn thành.

Đánh giá chung, thực tế triển khai chấp hành vốn kế hoạch ĐTC cho các dự án ngành/lĩnh vực của y tế vẫn không đạt được như kỳ vọng. Sự tắc nghẽn của dòng vốn ĐTC cho y tế ở cấp trung ương của các dự án ngành/lĩnh vực cũng chủ yếu xuất phát từ mua sắm trang thiết bị y tế để trang bị cho các cơ sở y tế được đầu tư. Hiện tượng tương tự như đối với các dự án YTTĐ. Rõ ràng ở đây có những vướng mắc về quản lý vốn trong đấu thầu mua sắm trang

thiết bị y tế mà ngành y tế luôn găp phải.

2.2.4. Thực trạng theo dõi, đánh giá, kiểm toán, quyết toán vốn đầu tư công

Bảng 2.9- Số liệu quyết toán vốn ĐTC giai đoạn 2016 - 2020

Đơn vị tính: Triệu đồng

Nội dung

2016	2017	2018	2019	2020
Các DA ngành/lĩnh vực	421.534	720.008	1.013.452	1.471.473	841.978
Dự án YTTĐ	-	1.287.340	476.379	1.160.000	-
Cộng	421.534	2.007.348	1.489.831	2.631.473	841.978
So sánh năm sau/năm trước	100,00	476,2%	74,21%	176,62%	31,99%

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 221 trang tài liệu này.

Nguồn: [21], [22]

Số liệu bảng 2.9 cho thấy giá trị khối lượng hoàn thành và quyết toán đã được duyệt của các dự án do Bộ Y tế quản lý ở các năm trong giai đoạn 2016-2020 không diễn biến theo một xu hướng nhất định nào. Có thể có giá trị rất cao ở năm 2017 nhưng liền sau đó mất gần 1/3, để rồi năm 2019 lại có mức gia tăng tới +76,62%, và ở năm cuối của giai đoạn lại có mức đạt quá thấp. Khi nhìn nhận giá trị khối lượng hoàn thành có quyết toán được duyệt được hợp thành bởi hai dòng dự án có cơ chế quản lý khác nhau, thì tất yếu mức độ hoàn thành của mỗi dòng dự án đó sẽ có ảnh hưởng mang tính quyết định đến tổng giá trị khối lượng hoàn thành thuộc Bộ Y tế quản lý. Lấy nền tảng là vốn đã được giải ngân để làm căn cứ so sánh sẽ làm bộc lộ nỗ lực quản lý điều hành vốn ĐTC của mỗi loại chủ đầu tư kể từ khi đã được giao vốn cho đến khi sử dụng và đủ điều kiện để quyết toán vốn, cho thấy (xem hình 2.7): Tính chung trong cả giai đoạn 2016-2020 tỷ lệ giá trị quyết toán được duyệt cho các giá trị khối lượng hoàn thành so với vốn đã được giải ngân diễn ra tương đối đều, thấp nhất là ở mức xấp xỉ 44%, và cao nhất cũng chỉ ở mức xấp xỉ 54%. Tỷ lệ này của các dự án xếp theo ngành/lĩnh vực tuy thấp hơn, nhưng cũng khá gần với xu hướng biến động của tỷ lệ chung; mặc

dù năm 2018 có bị sa sút xuống tới mức xấp xỉ 39%.

59,87

62,35

51,66

57,56

53,82

51,2

49,25

43,94

41,49

44,15

38,82

2016

2017

2018

2019

2020

Chung

Ngà nh/lĩnh vực

DAYTTĐ

Hình 2.7- Tỷ lệ phần trăm giá trị quyết toán được duyệt/vốn giải ngân

Nguồn: Số liệu tổng hợp từ bảng 2.9 và 2.5

Riêng đối với các dự án YTTĐ thì tỷ lệ giá trị quyết toán được duyệt cho các giá trị khối lượng hoàn thành so với vốn đã được giải ngân lại diễn ra quá khác lạ: năm đầu và cuối giai đoạn không đạt được một chút điểm phần trăm nào, nhưng các năm giữa giai đoạn lại rất cao. Giải thích cho hiện tượng này, đại diện Ban QLDA YTTĐ cho biết, sau khi được cấp vốn ĐTC trung hạn, các gói thầu xây lắp đã được chủ đầu tư thúc giục các nhà thầu tập trung nguồn lực để cố gắng hoàn thành tiến độ theo cam kết với lãnh đạo Bộ Y tế. Các nhà thầu xây lắp cũng nỗ lực thi công để sớm được thanh toán hoàn vốn, nên năm 2018 tỷ lệ giá trị quyết toán được duyệt cho các giá trị khối lượng hoàn thành so với vốn đã được giải ngân đạt tới 62,35%, hai năm cận kề cũng ở mức xấp xỉ 58% trở lên. Năm 2016 vì chưa có vốn kế hoạch được phê duyệt nên không thể nghiệm thu thanh toán. Năm 2020 lại vướng với các gói thầu vừa xây lắp chưa được thẩm định phê duyệt thiết kế và dự toán nên không thể thanh toán được.

Mặc dù vốn ĐTC được cấp cho mỗi dự án có các mức khác nhau, quy mô các dự án to, nhỏ khác nhau; nhưng gắn với các quy định của pháp luật về quản lý vốn ĐTC thì có thể nhóm các hoạt động theo dõi, đánh giá, kiểm toán, quyết toán vốn ĐTC tại Bộ Y tế gắn với hai dạng quyết toán vốn: (i) theo công trình hoặc hạng mục công trình hoàn thành; (ii) theo quyết toán vốn đầu tư năm.

2.2.4.1. Theo dõi, đánh giá, kiểm toán, quyết toán vốn đối với các công trình, hạng mục công trình hoàn thành thuộc các dự án

Về nguyên tắc theo dõi và đánh giá quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế phải được thực hiện thường xuyên, liên tục trong suốt quá trình vận động và chu chuyển của vốn từ khi lập kế hoạch đến chấp hành và quyết toán vốn. Thông qua đó mà điều chỉnh hoặc khuyến nghị điều chỉnh đối với các chủ đầu tư trong quá trình quản lý, sử dụng khoản vốn này. Vì vậy, theo dõi và đánh giá đã bao hàm hoạt động kiểm tra và một phần của hoạt động thanh tra, và đã được sử dụng rộng rãi trong quản lý tài chính công hiện đại. Trong nghiên cứu này, nghiên cứu sinh xếp hoạt động theo dõi và đánh giá quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế vào chung 1 mục với quyết toán vốn chủ yếu có ý nghĩa về mặt cân đối theo bố cục của luận án, chứ không có hàm ý là nó chỉ diễn ra ở khâu quyết toán. Tuy nhiên, trong thực tế quản lý vốn ĐTC tại Bộ Y tế thời gian qua, hoạt động theo dõi và đánh giá quản lý vốn ĐTC tại các dự án mà Bộ Y tế và các cơ quan chức năng của bộ này tiến hành cũng chủ yếu được thực hiện ở khâu quyết toán các công trình, hạng mục công trình hoàn thành thuộc các dự án (sau đây gọi tắt là dự án hoàn thành) nhiều hơn. Song ngay cả thực hiện theo dõi và đánh giá quản lý vốn ĐTC cho y tế ở khâu này, đến nay cũng chưa có được bộ tiêu chí áp dụng chung cho các dự án hoàn thành của Bộ Y tế. Nên hầu hết các báo cáo đánh giá về tình hình đầu tư và quản lý vốn ĐTC thuộc các dự án mà Bộ Y tế đã trình bày có rất ít các tiêu chí so sánh được; đặc biệt không thấy xuất hiện mối liên hệ giữa quản lý vốn ĐTC cho y tế với các biến số kinh tế vĩ mô, gây

khó khăn cho đánh giá hiệu quả của ĐTC cho y tế và thực hiện các so sánh quốc tế.

Cách thức tiến hành theo dõi và đánh giá của Bộ Y tế với các chủ đầu tư trong quản lý, sử dụng vốn ĐTC tại các dự án chủ yếu được diễn ra khi thẩm định giá trị quyết toán của các dự án hoàn thành trước khi phê duyệt quyết toán. Công việc này được thực hiện thông qua Hội đồng thẩm định quyết toán mà Bộ trưởng thành lập. Những điểm chưa có sự nhất quán giữa đánh giá của Hội đồng thẩm định với đề xuất quyết toán của đơn vị chủ đầu tư thì quyền quyết định cuối cùng là của Bộ trưởng Bộ Y tế; hoặc Bộ trưởng lấy biểu quyết của các thành viên Hội đồng thẩm định quyết toán. Do đó, hầu hết các hồ sơ quyết toán của dự án hoàn thành cũng thường được thông qua.

Thực trạng thủ tục, trình tự tiến hành quyết toán vốn đối với các dự án hoàn thành của Bộ Y tế được phản ánh tóm tắt qua hình 2.8.

Bộ KH&ĐT

Bộ Y tế

Bộ Tài chính

(5) (5)

(1)

(2) (4)

Chủ đầu tư

Vụ KH-TC

(3)

Hình 2.8. Trình tự quyết toán vốn dự án hoàn thành của Bộ Y tế

Nguồn: Tác giả xây dựng.

Ghi chú:

(1) Các chủ đầu tư lập, gửi hồ sơ quyết toán tới Bộ Y tế;

(2) Bộ Y tế tiến hành thẩm định và phê duyệt quyết toán;

(3) Các chủ đầu tư hoàn thiện hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành gửi

Vụ KH-TC tổng hợp;

(4) Định kỳ Vụ KH-TC tổng hợp, lập báo cáo kết quả thực hiện dự án ĐTC của ngành ở cấp trung ương trình Bộ Y tế duyệt, ký;

(5) Bộ Y tế nộp báo cáo kết quả thực hiện dự án ĐTC hoàn thành trong kỳ của ngành ở cấp trung ương tới Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính.

Các đơn vị chủ đầu tư đã lập đầy đủ hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành theo đúng quy định của pháp luật; cụ thể, hồ sơ quyết toán bao gồm: (i) tờ trình đề nghị phê duyệt quyết toán của chủ đầu tư; (ii) biểu mẫu BCQT theo quy định; (iii) toàn bộ các văn bản pháp lý có liên quan theo Mẫu số 02/QTDA; (iv) hồ sơ quyết toán của từng hợp đồng; (v) biên bản nghiệm thu công trình hoặc hạng mục công trình độc lập hoàn thành đưa vào sử dụng, văn bản chấp thuận kết quả nghiệm thu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (vi) báo cáo kiểm toán quyết toán dự án hoàn thành của đơn vị kiểm toán độc lập trong trường hợp thuê kiểm toán độc lập thực hiện kiểm toán; (vii) kết luận thanh tra, biên bản kiểm tra, báo cáo kiểm toán của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, KTNN trong trường hợp các cơ quan thanh tra, kiểm tra, KTNN thực hiện thanh tra, kiểm tra, kiểm toán dự án; kết quả điều tra của các cơ quan pháp luật trong trường hợp chủ đầu tư vi phạm pháp luật bị cơ quan pháp luật điều tra; báo cáo tình hình chấp hành các báo cáo trên của chủ đầu tư.

Thời gian để các chủ đầu tư hoàn thiện được hồ sơ quyết toán trình người có thẩm quyền phê duyệt kể từ ngày hai bên A - B đã ký biên bản bàn giao dao động trong khoảng từ 150 đến 195 ngày đối với các dự án nhóm B, khoảng 70 đến 100 ngày đối với các dự án nhóm C. Tỷ lệ dự án nhóm B gửi hồ sơ quyết toán chậm chiếm gần 20%, trong khi tỷ lệ này ở các dự án nhóm C chỉ có 9%. Nguyên nhân dẫn đến chậm gửi hồ sơ quyết toán chủ yếu là vướng mắc về hóa đơn chứng từ có liên quan đến giá trị của các máy móc thiết bị được lắp đặt cùng với giá trị khối lượng hoàn thành bàn giao. Hiện tượng này càng diễn ra phổ biến hơn đối với các dự án có thay đổi vị trí của người đứng đầu của đơn vị chủ đầu tư và quá trình bàn giao giữa những người giữ cương vị chủ đầu tư dự án chưa

thật bài bản. Tất nhiên, các Vụ chức năng và Bộ trưởng cũng có lỗi trong việc kiểm tra và xử lý thiếu cứng rắn đối với các đơn vị chủ đầu tư trực thuộc đã dẫn đến dây dưa, kéo dài hiện tượng này.

Trong quá trình thẩm định các hồ sơ quyết toán, Hội đồng thẩm định đôi khi cũng có những ý kiến không đồng thuận với đề xuất duyệt quyết toán của đơn vị chủ đầu tư. Những khác biệt này các bên có liên quan sẽ phối hợp giải trình với Bộ trưởng Bộ Y tế; và người quyết định cuối cùng là Bộ trưởng. Việc không sử dụng kiểm toán độc lập để kiểm toán các báo cáo tài chính của dự án hoàn thành là đúng theo quy định của pháp luật.

Trong giai đoạn 2016-2020, Bộ Y tế đón nhận cuộc kiểm toán theo kế hoạch thường kỳ của KTNN vào năm 2018 để thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính năm 2017. Báo cáo kết quả kiểm toán đánh giá quá trình thực hiện ĐTC tại Bộ Y tế đã tuân thủ các quy định hiện hành của nhà nước về đầu tư, các chỉ thị, nghị quyết trong quản lý đầu tư. Tuy nhiên, vẫn còn một số tồn tại như tỷ lệ giải ngân của Dự án đầu tư xây dựng BV Bạch Mai cơ sở 2, BV Việt Đức cơ sở 2 thấp làm ảnh hưởng tới tỷ lệ giải ngân chung của Bộ Y tế. Hiệu quả công tác lựa chọn nhà thầu, đấu thầu của các dự án đầu tư năm 2017 có tiến triển rõ rệt so với các năm trước, tỷ lệ tiết kiệm 3,19%.

2.2.4.2. Theo dõi, đánh giá, kiểm toán, quyết toán vốn đầu tư công tại Bộ Y tế hằng năm

Hoạt động theo dõi và đánh giá tình hình quản lý, sử dụng vốn ĐTC tại Bộ Y tế hằng năm của cơ quan cấp trên với các cơ quan, đơn vị cấp dưới; của thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN với các bộ phận trong đơn vị mình, về cơ bản đã tuân thủ theo quy định của pháp luật. Hoạt động này thường được thể hiện rõ nét nhất trong mỗi kỳ quyết toán năm; bởi trách nhiệm duyệt, ký các Báo cáo tài chính nhà nước, BCQT ngân sách năm đã được quy định rất rõ ràng, cụ thể cho thủ trưởng các cấp và những người có liên quan. Trình tự, trách nhiệm của thủ trưởng các đơn vị, người đứng đầu các cơ quan nhà nước có liên quan đến quyết toán tình hình sử dụng vốn ĐTC tại Bộ Y tế (hình 2.9).

Quốc hội

(6)

(4)

(3)

Bộ KH&ĐT

(5)

Thủ tướng Chính phủ

Bộ Tài chính

Bộ Y tế

(3)

(2)

Các chủ đầu tư

Vụ KH-TC

(1)

Hình 2.9- Trình tự quyết toán vốn ĐTC theo niên độ NSNN năm

Nguồn: [19], [49], [51], và tổng hợp của NCS

Ghi chú:

(1) Các chủ đầu tư lập, gửi Báo cáo tài chính và BCQT năm tới Vụ KH-TC;

(2) Vụ KH-TC thẩm định, tổng hợp vào Báo cáo tài chính và BCQT của Bộ Y tế trình Bộ trưởng duyệt, ký;

(3) Bộ Y tế gửi BCQT tới Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT;

(4) Bộ KH&ĐT tổng hợp, lập báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH năm của cả nước gửi Thủ tướng Chính phủ;

(5) Bộ Tài chính tổng hợp, lập Báo cáo tài chính nhà nước, BCQT NSNN năm của cả nước gửi Thủ tướng Chính phủ;

(6) Văn phòng Chính phủ tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ Báo cáo tài chính nhà nước, BCQT NSNN năm. Thủ tướng Chính phủ duyệt, ký, trình Quốc hội thảo luận và phê chuẩn.

Hình 2.9 cho thấy, số liệu quyết toán vốn ĐTC mà Bộ Y tế đã sử dụng trong năm chỉ được coi là hợp pháp sau khi đã được Quốc hội nhất trí phê