Đánh Giá Chung Về Thực Trạng Quản Lý Vốn Đầu Tư Công Tại Bộ Y Tế Giai

chuẩn cùng với quyết toán NSNN năm. Tuy nhiên, để Quốc hội có thể dễ dàng thẩm định các số liệu quyết toán này thì trước đó các Ủy ban của Quốc hội; đặc biệt là Ủy ban Tài chính Ngân sách, đã phải có bản nhận xét đánh giá; KTNN phải có biên bản kiểm toán và Báo cáo kết quả kiểm toán tình hình quản lý, sử dụng vốn NSNN năm của Bộ Y tế. Thực tế, những năm qua Quốc hội cũng đã nhận đủ các loại báo cáo nêu trên trước khi thảo luận và phê chuẩn BCQT NSNN năm trước nữa. Điểm chung nhất mà Quốc hội đều nhận thấy là, Chính phủ, các Ủy ban của Quốc hội, KTNN về cơ bản đều ủng hộ số liệu đã đề xuất trong BCQT mà Bộ Y tế đã đệ trình; các nhận xét đánh giá chủ yếu dựa trên so sánh giữa thực hiện với dự toán và xu hướng biến động thực tế giữa các năm, chưa có các nhận xét đánh giá có liên quan đến các biến số kinh tế vĩ mô từ kết quả quản lý vốn ĐTC của Bộ Y tế. Trong khi đó công cụ PEFA đã được nghiên cứu áp dụng cho y tế từ những năm 2005 và cũng đã được thể chế hóa trong Luật NSNN 2015.

2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TẠI BỘ Y TẾ GIAI ĐOẠN 2016 - 2020

2.3.1. Những thành quả đã đạt được

Thứ nhất, đã tích cực nghiên cứu triển khai và chỉ đao các đơn vị trực thuộc cùng phối hợp lập được kế hoạch ĐTC trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổng hợp, phê duyệt, phân bổ theo đúng trình tự, thủ tục mà Luật ĐTC quy định.

Thứ hai, có chiến lược trong sử dụng vốn ĐTC nhằm xây dựng và phát triển các cơ sở khám, chữa bệnh giữa các tuyến có khả năng liên thông, hỗ trợ nhau trong quá trình thực hiện cung ứng dịch vụ hướng tới đáp ứng ngày càng cao nhu cầu của người tiêu dùng. Quyết định 774/QĐ-BYT ngày 11 tháng 3 năm 2013 của Bộ trưởng Bộ Y tế về việc phê duyệt Đề án BV vệ tinh giai đoạn 2013 - 2020 là một trong những minh chứng rõ nhất về sử dụng vốn ĐTC mang tính chiến lược phục vụ phát triển ngành y tế.

BV hạt nhân là BV tuyến trên có đủ năng lực, được giao nhiệm vụ xây dựng và phát triển mạng lưới BV vệ tinh để giúp BV tuyến dưới nâng cao chất lượng khám bệnh, chữa bệnh.

BV vệ tinh là BV tuyến tỉnh hoặc tuyến huyện có nhiều bệnh nhân.

Đơn vị vệ tính là khoa hoặc trung tâm thuộc BV tuyến tỉnh hoặc tuyến huyện được BV hạt nhân lựa chọn đỡ đầu, hỗ trợ đào tạo, chuyển giao kỹ thuật, tư vấn để hoàn thiện cơ cấu tổ chức, nhân lực, cơ sở vật chất, trang thiết bị, năng lực, và khả năng cung cấp dịch vụ khám bệnh, chữa bệnh theo mô hình BV hạt nhân.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 221 trang tài liệu này.

Đến nay Bộ Y tế đã đầu tư và thiết lập được hệ thống BV vệ tinh bao gồm 14 BV hạt nhân, 45 BV vệ tinh, và 68 đơn vị vệ tinh. Hệ thống này vận hành đạt các mục tiêu mà Bộ Y tế đã đề ra.

Thứ ba, phân cấp quản lý vốn ĐTC của ngành bước đầu đã thể hiện sự quán triệt quy định của Luật Xây dựng 2014 và theo hướng chuyên môn hóa. Ví dụ, năm 2014 đã thành lập Ban QLDA YTTĐ và giao cho Ban này làm chủ đầu tư dự án xây dựng cơ sở 2 của BV Bạch Mai, cơ sở 2 của BV Việt Đức tại TP Phủ Lý, tỉnh Hà Nam với tổng mức đầu tư gần 10.000 tỷ đồng. Năm 2016 thành lập BQLDACTYT và giao cho Ban này “…làm chủ đầu tư một số dự án xây dựng công trình y tế của Bộ Y tế khi được Bộ trưởng giao

…” [17].

Thứ tư, lập kế hoạch vốn ĐTC của các đơn vị trong toàn ngành đã dần được cải thiện.

Thủ trưởng các đơn vị sử dụng NSNN thuộc ngành y tế đã nhận thức rõ tầm quan trọng của lập kế hoạch vốn ĐTC tại đơn vị cũng như mối quan hệ mật thiết giữa kế hoạch vốn ĐTC của đơn vị với kế hoạch vốn ĐTC của toàn ngành và rộng hơn nữa là cả quốc gia. Thay bằng chỉ đạo lập kế hoạch vốn mang tính chiếu lệ như thường làm, thủ trưởng từng đơn vị sử dụng NSNN hiểu rằng: bất cứ sự đề xuất vốn kế hoạch thiếu cơ sở nào cũng sẽ bị loại bỏ

trong quá trình duyệt, tổng hợp vào kế hoạch ĐTC ngành và quốc gia. Vậy nên, từng đơn vị chủ đầu tư muốn được cấp vốn theo kế hoạch thì trước hết phải làm tốt việc lập kế hoạch vốn ĐTC theo đúng quy định của pháp luật NSNN và ĐTC hiện hành.

Thứ năm, tổ chức chấp hành vốn kế hoạch ĐTC đã có sự chủ động tích cực từ Bộ chủ quản đến các đơn vị chủ đầu tư nhằm giải ngân vốn ĐTC thông qua tiến độ và các hình thức tổ chức đấu thầu, lựa chọn và ký kết các hợp đồng giao – nhận thầu tư vấn, giao – nhận thầu thì công được triển khai khá kịp thời và cơ bản theo đúng quy định của pháp luật. Xét duyệt và quyết định cấp vốn tạm ứng hay cấp phát thanh toán cho giá trị khối lượng hoàn thành đảm bảo tuân thủ đúng quy định của pháp luật về cấp phát thanh toán vốn đầu tư. Căn cứ vào các báo cáo thực tế được tổng hợp từ các chủ đầu tư và các Vụ chức năng, Bộ trưởng Bộ Y tế đã chỉ đạo điều chỉnh vốn đầu tư giữa các dự án một cách kịp thời. Nhờ đó đã hạn chế tối đa tình trạng “vốn chết” trong một khoảng thời gian nhất định nào đó. Sự chủ động đề xuất của Bộ Y tế về việc chuyển vốn đầu tư đã cấp, chưa được sử dụng hết sang năm sau luôn được các Bộ chức năng và Chính phủ nhất trí xem xét và chấp thuận. Vì thế, hoạt động triển khai thực hiện dự án trong toàn ngành thường được tiến hành một cách liên tục. Bên cạnh đó, vướng mắc của các chủ đầu tư trong quản lý, sử dụng vốn ĐTC thường được phản ảnh lên lãnh đạo Bộ và xin ý kiến chỉ đạo giải quyết. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, Bộ trưởng Bộ Y tế sau khi tham khảo ý kiến của các Vụ chức năng, luôn đưa ra các chỉ lệnh giải quyết khá kịp thời và phù hợp.

Thứ sáu, kiểm tra, thanh tra, theo dõi, đánh giá bước đầu đã có triển khai. Trong năm 2018, được sự đồng ý của lãnh đạo Bộ Y tế, Vụ TTB&CTYT phối hợp với Văn phòng Bộ đã xây dựng chương trình kiểm tra, giám sát chất lượng công trình xây dựng tại các đơn vị sự nghiệp trực thuộc theo quy định của Nghị định 46/2015/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chất

lượng công trình nhằm kiểm tra, đánh giá chất lượng, tiến độ thực hiện toàn bộ các dự án đầu tư xây dựng. Đến tháng 11/2018, tổ công tác đã triển khai kiểm tra tình hình thực hiện, trực tiếp giải quyết, tháo gỡ các vướng mắc trong công tác đầu tư xây dựng công trình tại 07 đơn vị và báo cáo kết quả đến lãnh đạo Bộ. [62]

Thứ bảy, thủ tục, trình tự tiến hành lập hồ sơ quyết toán công trình, hạng mục công trình hoàn thành; lập Báo cáo tài chính nhà nước, BCQT NSNN hằng năm, về cơ bản đã được các đơn vị chủ đầu tư thực hiện khá đầy đủ; các Vụ chức năng và lãnh đạo Bộ cũng đã thực hiện thẩm định, phê duyệt quyết toán và tổng hợp số liệu toàn ngành để lập, gửi kịp thời cho Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT và báo cáo Chính phủ.

2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân

2.3.2.1. Những hạn chế

Một là, mô hình phân cấp quản lý vốn ĐTC trong phạm vi thẩm quyền của Bộ Y tế chưa toàn diện, chưa đồng bộ. Bên cạnh Ban QLDA YTTĐ và BQLDACTYT còn có nhiều đơn vị chủ đầu tư khác là các đơn vị SNYT trực thuộc Bộ, như: dự án cải tạo nâng cấp BV K cơ sở I và II; dự án cải tạo nâng cấp trường Cao đẳng Dược Hải Dương; dự án khu thực hành tiền lâm sàng trường Đại học Kỹ thuật y dược Đà Nẵng; … Khi đó ở mỗi đơn vị SNYT được giao nhiệm vụ chủ đầu tư lại phải thành lập Tổ QLDA của chủ đầu tư và thuê đơn vị ủy thác QLDA để thực hiện các nhiệm vụ theo đúng quy định của pháp luật ĐTC. Đây quả là một thách thức không hề nhỏ đối với các Tổ quản lý dự án của Chủ đầu tư được thành lập và chỉ để quản lý một dự án riêng biệt thế này. Trong khi Luật Xây dựng cho phép thành lập “… Ban QLDA đầu tư xây dựng khu vực để quản lý một số dự án thuộc cùng chuyên ngành, tuyến công trình hoặc trên cùng một địa bàn.” [50, điều 63, khoản 1] Thông qua đó nhằm nâng cao tính chuyên nghiệp của các Ban QLDA đầu tư ngành y và nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư cho y tế.

Hai là, các căn cứ được sử dụng vào việc tính toán, xác lập nhu cầu vốn bằng tiền cho các chỉ tiêu kế hoạch ĐTC trung hạn và hằng năm vừa chưa đầy đủ, vừa chưa đồng bộ. Việc xác lập dự toán chi phí máy móc thiết bị trong các dự án thường chỉ được xác định theo một gói chung, không có giải trình theo các chỉ tiêu cơ bản, như: tên máy móc thiết bị; số lượng; đơn giá; thành tiền; … Điển hình nhất là kế hoạch chi máy móc thiết bị của BV Bạch Mai cơ sở 2: 2.100.000 triệu đồng; của BV Việt Đức cơ sở 2: 2.100.000 triệu đồng. Thế nhưng các số liệu kế hoạch đó vẫn được xét duyệt, tổng hợp vào kế hoạch ĐTC của toàn ngành và kế hoạch ĐTC trung hạn quốc gia. Như vậy, lỗi không chỉ ở nội bộ ngành y tế mà còn liên quan đến các cơ quan chức năng của Chính phủ và cao hơn nữa; bởi trong nguyên tắc bố trí vốn kế hoạch ĐTC trung hạn và hằng năm cho chương trình, dự án đã quy định phải “Tuân thủ nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn được cấp có thẩm quyền quyết định.” [49].

Quá trình lập kế hoạch vốn ĐTC trung hạn và hằng năm của Bộ Y tế có được dựa trên định mức phân bổ vốn máy móc thiết bị của mỗi chương trình, dự án hay không? Nếu có, thì cách thức xây dựng định mức phân bổ đó như thế nào? Lẽ ra những câu hỏi loại này luôn phải là những câu hỏi mặc định trong quá trình thẩm định kế hoạch vốn ĐTC của các chương trình, dự án tại các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Và đương nhiên, người trình duyệt luôn phải có sẵn các phương án thuyết minh cho mỗi câu hỏi mặc định đó.

Ba là, cách thức lập kế hoạch vốn ĐTC trung hạn và hằng năm còn thiếu sự gắn kết giữa các nguồn lực “đầu vào”; và thiếu cả gắn kết giữa “đầu vào” và “đầu ra”. Sự thiếu gắn kết giữa các yếu tố “đầu vào” điển hình nhất là 2 dự án trọng điểm được xây dựng tại Phủ Lý, tỉnh Hà Nam thể hiện quá dự toán chi cho máy móc thiết bị đã được duyệt, nhưng kiểu dáng, cấu hình các máy móc thiết bị đó cụ thể như thế nào cho đến ngày 18 tháng 8 năm 2020 “Ban QLDA và 2 BV đang trong quá trình rà soát, thống nhất danh mục, số

lượng, cấu hình, tính năng kỹ thuật của các trang thiết bị để trình Bộ Y tế phê duyệt kế hoạch đấu thầu trang thiết bị y tế.” [21]. Ngoài ra, sự thiếu gắn kết giữa các yếu tố “đầu vào” chủ yếu đến từ thiếu hụt nguồn tài chính đảm bảo cho mỗi dự án; trong khi nguồn lực tài chính lại luôn là nguồn lực quyết định cho các ý tưởng đầu tư dự án y tế. Nhìn lại các đề xuất dự án ĐTC cho y tế, hầu như 100% các đề xuất dự án đều ghi nguồn tài chính “NSNN cấp”; trong khi chưa thể biết được NSNN mà trực tiếp là NSTW có thể cấp cho ngành y tế được bao nhiêu trong trung hạn và cho năm kế hoạch?

Sự thiếu gắn kết giữa “đầu vào” với “đầu ra” là lỗi phổ biến nhất trong lập kế hoạch vốn ĐTC trung hạn và hằng năm của Bộ Y tế; bởi 100% các dự án đề xuất đầu tư đều không có dự báo về cầu của thị trường dịch vụ y tế có liên quan đến kết quả đầu tư dự kiến hoàn thành; không có dự báo về mức giá và khả năng chấp nhận giá dịch vụ y tế của những người tiêu dùng.

Bộ y tế chưa có sự chủ động công bố đầy đủ thông tin cung cấp, cập nhật về danh mục, cấu hình, đơn giá trang thiết bị y tế đã được kiểm duyệt chặt chẽ; đã được đối chiếu với thông tin của các hãng trang thiết bị y tế ở các nước có liên quan; đã được đối chiếu với thông tin nhập khẩu từ Tổng cục Hải quan, từ Bộ Tài chính nhằm cung cấp thông tin chính xác về danh mục cấu hình, giá cả, các hãng hiện thời nhằm cung cấp cho các đơn vị và bộ phận cần quan tâm lập danh mục cấu hình, dự toán cho các dự án, cũng như mời thầu, đấu thầu và ký hợp đồng thực hiện dự án. Dẫn đến hiện tượng sai phạm nghiêm trọng tại các dự án đầu tư.

Bốn là, chưa có sự nhất quán giữa cách thức áp dụng các hợp đồng xây dựng từ khâu ký kết tới quá trình triển khai thực hiện hợp đồng; gây nhiều vướng mắc cho quá trình giải ngân, nghiệm thu và đề xuất thanh toán vốn đầu tư. Có những hợp đồng thoạt nhìn tên hợp đồng thì khá giống với hình thức EPC; nhưng xem kỹ thì lại không đúng EPC, vì không phải giao thầu trọn gói về thiết kế và không giao thầu về mua sắm thiết bị mà chỉ giao thầu lắp đặt máy

móc thiết bị. Vậy nên, khi xảy ra các vướng mắc trong quá trình đầu tư xây dựng công trình rất khó áp theo quy định của pháp luật về trách nhiệm, quyền hạn của mỗi bên trong hợp đồng xây dựng. Để rồi, thường chọn giải pháp trình xin ý kiến Bộ chủ quản và các Bộ chức năng chỉ đạo giải quyết. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến chậm tiến độ thi công, chậm giải ngân và thanh toán vốn ĐTC ngành y tế thời gian qua.

Năm là, quyết toán dự án hoàn thành ở các dự án vẫn còn chậm trễ. Hiện tượng này xảy ra phổ biến hơn ở các dự án do chính đơn vị thụ hưởng kết quả đầu tư dự án được giao nhiệm vụ chủ đầu tư. Bộ Y tế - mà trực tiếp là Vụ KH-TC, đã thường xuyên đôn đốc việc này, nhưng hiệu lực hành chính từ cấp trên đối với các đơn vị chủ đầu tư này hầu như không đáng kể; trong khi chế tài để góp phần điều chỉnh những hành vi loại này lại chưa được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật.

Hồ sơ, thủ tục, trình tự quyết toán các dự án hoàn thành cũng còn bộc lộ nhiều hạn chế, như: tính chính xác của khối lượng hoàn thành chưa cao; áp dụng không đúng đơn giá xây dựng; áp dụng không đúng tỷ giá tiền tệ; hạch toán không đúng các nguồn tài chính; phân bổ chi phí chưa đúng mức và chưa đúng đối tượng; … cũng góp phần không nhỏ vào việc cản trở giải ngân và thanh toán vốn ĐTC của ngành y tế.

Sáu là, kiểm tra của thủ trưởng các đơn vị chủ đầu tư đối với Ban QLDA và với các nhà thầu chưa được thực hiện một cách thường xuyên; khi phát hiện có những biểu hiện không đúng thì không kiên định xử lý theo đúng quy định của pháp luật. Hoạt động kiểm tra, thanh tra của cơ quan chủ quản đầu tư đối với các đơn vị chủ đầu tư cũng chưa thường xuyên và thiếu quyết liệt trong xử lý những biểu hiện lệch lạc trong quản lý vốn đầu tư tại các đơn vị trực thuộc. Quá trình thẩm định và tổng hợp quyết toán dự án hoàn thành và quyết toán năm từ các đơn vị chủ đầu tư của cơ quan chủ quản vẫn mang nặng tính hình thức, nhằm kịp thời có báo cáo để gửi các Bộ chức năng về quản lý

ĐTC và Chính phủ. Từ đó tạo ra một nếp quản lý vốn ĐTC thiếu trách nhiệm cho những cán bộ, công chức, viên chức được giao trực tiếp thực hiện nhiệm vụ này. Các sai phạm trong quản lý vốn ĐTC của ngành y tế cấp trung ương đã được KTNN ghi rõ trong các “Kết luận của KTNN” định kỳ vẫn thiếu sự chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ nhằm khắc phục triệt để hiện tượng này.

2.3.2.2. Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế

Thứ nhất, thiết kế mô hình tổ chức hệ thống QLDA ĐTC và phân cấp quản lý các dự án này giữa các bộ phận trong hệ thống QLDA ĐTC của Bộ Y tế chưa được nghiên cứu một cách thấu đáo và toàn diện. Trước ngày 16 tháng 10 năm 2018, Bộ Y tế chưa có một văn bản cụ thể nào quy định về việc quản lý các dự án đầu tư xây dựng công trình và thiết bị y tế, nên phân cấp cho các đơn vị SNYT trực thuộc được làm chủ đầu tư các dự án thuộc phạm vi ĐTC của Bộ Y tế một cách dàn trải; thậm chí vượt ra ngoài quy định của pháp luật về xây dựng và quản lý xây dựng hiện hành. Cụ thể:

Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 do Quốc hội khóa XIII đã thông qua ngày 18/06/2014, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2015 chỉ cho phép người quyết định đầu tư quyết định áp dụng một trong các hình thức tổ chức QLDA sau: (i) Ban QLDA đầu tư xây dựng chuyên ngành; (ii) Ban QLDA đầu tư xây dựng khu vực; (iii) Ban QLDA đầu tư xây dựng một dự án (có điều kiện); (iv) Chủ đầu tư sử dụng bộ máy chuyên môn trực thuộc có đủ năng lực [50]. Trong khi đó Giám đốc Ban QLDA đầu tư và những người làm việc trong Ban này phải đáp ứng các điều kiện về chuyên môn rất ngặt nghèo [26]. Vậy nên, khi Ban QLDA đầu tư chỉ là những người được lấy từ đơn vị chủ đầu tư với quy mô là đơn vị SNYT trực thuộc Bộ Y tế thì khó đáp ứng các điều kiện về chuyên môn theo quy định của pháp luật; hoặc có đáp ứng điều kiện theo danh nghĩa thì năng lực thực tế cũng là vấn đề đáng phải băn khoăn.

Về phạm vi, pháp luật về ĐTC cũng chỉ cho phép “Người quyết định đầu tư quyết định hình thức tổ chức QLDA phù hợp với yêu cầu quản lý và