Những Khoảng Trống Trong Quản Lý Ngân Sách Nhà Nước Cần Tiếp Tục Nghiên Cứu

dung quan trọng trong quản lý NSNN. Các công trình nghiên cứu tập trung vào vấn đề phân chia phạm vi quản lý giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong nguồn thu - nhiệm vụ chi.

Thứ ba, một số công trình nghiên cứu về quản lý thu NSNN có nội dung thu khá phong phú. Nội dung chính của các công trình này là: hệ thống hoá cơ sở lý luận quản lý thu NSĐP trong điều kiện kinh tế thị trường; mô tả thực trạng quản lý thu NSNN ở một địa phương cụ thể; đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện quản lý thu NSNN; kiến nghị đổi mới quản lý thu NSNN quốc gia.

Thứ tư, một số công trình nghiên cứu về quản lý chi NSNN đề xuất cách đổi mới quản lý chi NSNN. Nội dung quản lý chi bao gồm: 1) Phân tích hệ thống các nguyên tắc chi NSNN; 2) Phân tích hệ thống quản lý chi NSNN;

3) Mô tả thực trạng quản lý chi ngân sách, chỉ ra các thành công và hạn chế của quản lý chi NSNN trên phạm vi quốc gia, địa phương ở các thời kỳ khác nhau; 4) Phân tích các điểm mạnh và điểm yếu trong chu trình quản lý NSNN; 5) Đề xuất giải pháp cải cách, đổi mới quản lý chi NSNN.

Thứ năm, các công trình nghiên cứu về QLNN đối với NSNN, đã đạt những kết quả nhất định trong việc đổi mới, hoàn thiện quản lý NSNN. Đó là đã đề xuất được những giải pháp hữu hiệu để đổi mới, hoàn thiện công tác QLNN đối với NSNN nói chung và NSNN địa phương nói riêng. Các giải pháp mà các công trình này đề xuất là hoàn thiện chu trình ngân sách, bồi dưỡng nguồn thu, kiểm soát nguồn chi, phân cấp việc quản lý NSNN, tăng cường thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động NSNN. Đặc biệt có giải pháp quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. Nội dung mà các công trình nghiên cứu về QLNN đối với NSNN đề cập sẽ là cơ sở, là sự gợi mở để tác giả tham khảo cho đề tài luận án của mình.

1.2.2. Những khoảng trống trong quản lý ngân sách nhà nước cần tiếp tục nghiên cứu

Nghiên cứu về quản lý NSNN có khá nhiều công trình đề cập ở nhiều hình thức và góc độ nghiên cứu khác nhau, từ bài báo khoa học, luận án tiến sĩ đến sách, giáo trình tham khảo; từ chuyên ngành tài chính, kinh tế đến chuyên ngành quản lý công... Các công trình nghiên cứu đã đạt được nhiều kết quả đáng ghi nhận, song vẫn còn một số khoảng trống sau đây:

Thứ nhất, đối với các công trình nghiên cứu về quản lý thu - chi NSNN, chưa làm rõ được một số vấn đề sau: 1) điều kiện để chính quyền địa phương có thể thực hiện quản lý thu - chi NSNN trong dài hạn, trung hạn và theo kết quả đầu ra; 2) phạm vi tự chủ tối ưu của chính quyền các cấp trong điều kiện quản lý NSNN thống nhất; 3) tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý thu - chi NSNN ở các cấp chính quyền; 4) năng lực và cơ cấu tổ chức hợp lý của bộ máy quản lý thu - chi NSNN của chính quyền địa phương.

Thứ hai, đối với các công trình nghiên cứu về cân đối NSNN, do nghiên cứu khá lâu nên các điều kiện thực tiễn có nhiều thay đổi, việc cân đối NSNN cũng có những tiêu chí mới, quy định mới nên cần có sự nghiên cứu, đánh giá lại.

Thứ ba, đối với các công trình nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý NSNN, chủ yếu là kinh nghiệm trong phân cấp NSNN, do đó bài học được rút ra khó vận dụng đối với hoạt động QLNN đối với NSNN.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 177 trang tài liệu này.

Thứ tư, đối với các công trình nghiên cứu về quản lý NSNN, đa số được nghiên cứu từ góc độ kinh tế, tập trung vào các khoản thu, chi, định mức, chỉ tiêu cơ bản và chủ yếu của NSNN, các dòng tiền trong nền kinh tế… mà chưa tập trung nghiên cứu công tác quản lý đối với NSNN, đó là quản lý chu trình ngân sách, năng lực đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện QLNN đối với NSNN, ứng dụng công nghệ hiện đại trong quản lý, công tác thanh tra,, kiểm tra, giám sát QLNN đối với NSNN… nhằm hướng tới hiệu quả, hiệu lực

QLNN đối với NSNN của chính quyền địa phương. Như vậy, việc nghiên cứu quản lý NSNN dưới góc độ quản lý công vẫn còn hạn chế, cần tiếp tục nghiên cứu.

Mặc dù đã có một số công trình nghiên cứu về quản lý NSNN ở nước CHDCND Lào trên phạm vi cấp tỉnh như tỉnh Appatư, Chămpasak, thủ đô Viêng Chăn… Tuy vậy, chưa có công trình nghiên cứu nào ở cấp độ luận án tiến sĩ nghiên cứu chuyên sâu vào vấn đề quản lý NSNN cấp tỉnh trên địa bàn tỉnh Luang Prabang từ góc độ tổng thể: từ quản lý nguồn thu; quản lý nhiệm vụ chi; quản lý cân đối ngân sách địa phương, quản lý theo chu trình ngân sách và phân cấp ngân sách giữa NSTW và NSĐP… Việc tác giả nghiên cứu đề tài Quản lý NSNN tại tỉnh Luang Prabang nước CHDCND Lào từ khía cạnh quản lý công là không trùng lặp hoàn toàn với các công trình nghiên cứu khác đã công bố mà tác giả luận án từng biết.

Trên cơ sở tham khảo, kế thừa kết quả nghiên cứu về quản lý NSNN của các công trình đi trước, đề tài luận án đặt ra các hướng nghiên cứu sau cần giải quyết:

Một là, xây dựng hoàn thiện cơ sở lý luận về quản lý đối với NSNN xuất phát từ hệ thống pháp lý của nước CHDCND Lào, làm sáng tỏ các khái niệm về NSNN và quản lý NSNN cấp tỉnh dựa trên quy định của Lào, sự cần thiết, các nguyên tắc và nội dung quản lý NSNN cấp tỉnh tại các địa phương của nước CHDCND Lào, gắn với đặc thù về thể chế, tình hình kinh tế - xã hội của đất nước.

Hai là, thu thập số liệu, dữ liệu, thông tin thực tiễn về NSNN và hoạt động quản lý NSNN của chính quyền tỉnh Luang Prabang; đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng quản lý NSNN tại tỉnh Luang Prabang.

Ba là, xác định những hạn chế, bất cập còn tồn tại trong quản lý NSNN của tỉnh Luang Prabang, chỉ ra đâu là nguyên nhân khách quan, đâu là nguyên nhân từ sự quản lý yếu kém, thiếu hụt nguồn nhân lực của riêng tỉnh, đâu là

nguyên nhân thuộc về cơ chế quản lý chung, do những bất cập trong quy định pháp lý…

Bốn là, mục đích cuối cùng của luận án là đề xuất một hệ thống giải pháp có tính khả thi, tính thực tiễn, tính mới nhằm khắc phục bất cập để tiếp tục hoàn thiện quản lý NSNN cấp tỉnh của tỉnh Luang Prabang nước CHDCND Lào. Những giải pháp này được không chỉ dành riêng cho tỉnh Luang Prabang, mà hy vọng sẽ có thể vận dụng có chọn lọc vào cải thiện công tác quản lý NSNN của các địa phương khác của CHDCND Lào.

Kết luận chương 1

Vấn đề quản lý NSNN đã có rất nhiều nhà khoa học nghiên cứu ở nhiều khía cạnh chuyên ngành và thể loại công trình khác nhau, từ chuyên ngành kinh tế đến chuyên ngành quản lý công, từ luận án đến sách chuyên khảo... Kết quả nghiên cứu của các công trình đi trước đã tạo cơ sở hoặc gợi mở cho đề tài luận án những ý tưởng, hướng nghiên cứu mới.

Một là, các công trình nghiên cứu đã cung cấp nhiều kết quả có thể kế thừa, đó là: Nghiên cứu quản lý NSNN đều hướng đến mục tiêu QLNN một cách hiệu lực, hiệu quả đối với NSNN; một số kinh nghiệm quản lý NSNN có thể vận dụng; nội dung thu NSNN phong phú, nội dung chi NSNN đều đề xuất cách đổi mới quản lý chi NSNN.

Hai là, một số khoảng trống có thể khai thác, đó là căn cứ phân chia gắn với đặc thù của từng địa phương; điều kiện để chính quyền địa phương có thể thực hiện quản lý thu - chi NSNN trong dài hạn, trung hạn và theo kết quả đầu ra; năng lực của đội ngũ CBCC thực hiện quản lý NSNN, công tác thanh tra, kiểm toán đối với NSNN. Các công trình đã nghiên cứu chủ yếu từ giác độ kinh tế, chưa nghiên cứu từ giác độ quản lý công. Cũng chưa có công trình nào nghiên cứu trường hợp tỉnh Luang Prabang, nước CHDCND Lào. Đây là những khoảng trống để tiếp tục nghiên cứu về vấn đề quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh.

Chương 2

CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH‌

2.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước

NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời và tồn tại từ lâu, là một công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hoá - tiền tệ. Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho các chi phí hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội.

Trong chế độ phong kiến thường chưa có các văn bản tài chính thống nhất, việc thu, chi của nhà nước thường rất tuỳ tiện không chịu ràng buộc bởi sự kiểm soát nào. Khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa ra đời, nền kinh tế hàng hóa phát triển mạnh mẽ, giai cấp tư sản đấu tranh nhằm có được môi trường tài chính, chế độ thuế khóa rõ ràng để tự do hoạt động kinh doanh. Kết quả cuộc đấu tranh đó nhà nước tư bản chủ nghĩa đã xây dựng một thể chế tài chính mới, lúc này các nhân tố của NSNN mới hội tụ đầy đủ và NSNN từng bước được hình thành hoàn chỉnh; đó là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn bởi nhà nước. Thuật ngữ NSNN được dùng từ đó.

Trong điều kiện kinh tế hàng hoá - tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ... được Nhà nước sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có NSNN. Như vậy, NSNN là ngân sách của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ sở hữu của ngân sách đó.

NSNN thể hiện các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội, là sự vận động của các nguồn tài chính gắn với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước phát sinh khi nhà nước tham gia vào quá trình phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Việc lập dự toán NSNN chính là kế hoạch tài chính cơ bản để hình thành, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là nguồn lực để duy trì bộ máy nhà nước, vừa là công cụ hữu hiệu để Nhà nước điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. NSNN được coi là tấm gương phản ánh các hoạt động kinh tế của nhà nước, bên cạnh đó nó còn phản ánh thái độ, quan điểm, cách thức mà nhà nước giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội.

Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tuy nhiên, ở các quốc gia khác nhau thì cách hiểu về NSNN cũng không hoàn toàn giống nhau.

Theo Luật NSNN của nước CHLB Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.

Một cách hiểu tương tự, luật của Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm.

Ở Việt Nam, theo Từ điển Bách khoa Việt Nam: “Ngân sách được hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (tiền thu vào) và chi tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm) [12, tr.74].

Tại Điều 4, Luật NSNN (2015) của Việt Nam: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

Tại nước CHDCND Lào, theo Luật NSNN đã được ban hành năm 2006

thì “NSNN là dự toán thu, chi ngân sách công được Quốc hội thông qua hàng năm. Ngân sách Nhà nước là trung tâm của hệ thống tài chính quốc gia, là công cụ quản lý và điều chỉnh kinh tế vĩ mô, đảm bảo tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội”.

Theo Luật NSNN sửa đổi, bổ sung 2015: “NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước được dự toán và được Quốc hội thông qua hằng năm. NSNN là trung tâm hệ thống tài chính quốc gia, là công cụ quản lý, điều tiết kinh tế vĩ mô để đảm bảo kinh tế - xã hội phát triển”.

Có thể thấy rằng ở CHDCND Lào, khái niệm NSNN từ năm 2006 đến nay vẫn thống nhất cách hiểu, không có sự thay đổi. Cách hiểu về NSNN của CHDCND Lào và cách hiểu về NSNN của Việt Nam về cơ bản cũng giống nhau. Ở Việt Nam, khái niệm NSNN có nói lên mục đích là “bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”, trong khi ở Lào, NSNN được nhấn mạnh là công cụ nhằm điều tiết, quản lý kinh tế nhằm mục đích “đảm bảo kinh tế - xã hội phát triển”.

Từ các khái niệm về NSNN của các quốc gia trên thế giới, dù có thể mỗi quốc gia có cách hiểu khác nhau về NSNN nhưng các quan điểm trên đều thống nhất ở một điểm chung về ngân sách nhà nước: Ngân sách là một bảng liệt kê các khoản thu - chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của nhà nước thường là một năm, gọi là năm ngân sách. Trong đó, thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm quốc phòng, an ninh; chi bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định.

Như vậy, NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm

để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

2.1.2. Đặc điểm của ngân sách nhà nước

Từ khái niệm trên, NSNN có những đặc điểm sau đây, để phân biệt với các quỹ tài chính của Nhà nước ngoài ngân sách.

Một là, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN vừa luôn gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. NSNN vừa là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan như hiến pháp, các luật thuế,… nhưng mặt khác, bản thân NSNN vừa cũng là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hằng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ.

Hai là, NSNN vừa luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu - chi của NSNN và hoạt động thu - chi này nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư…

Ba là, NSNN là một bản dự toán thu chi. Các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo. Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ. Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện. Chính vì như vậy mà, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội về chính sách của Nhà nước. Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị.