Hiệu Quả Quản Lý Đầu Tư Công Và Tăng Trưởng Kinh Tế

Quản lý đầu tư theo chu trình dự án

Theo ADB (2015) thì quy trình quản lý ĐTC theo chu trình dự án có 10 bước gồm: (1) Lập kế hoạch tài chính; (2) Kiểm soát chi; (3) Giải ngân; (4) Kế toán; (5) Kiểm toán; (6) Quyết toán; (7) Thuế; (8) Quản lý tài sản; (9) Kiểm soát nội bộ và

(10) Báo cáo.

Theo Petrie, Murray (2010), Vũ Thành Tự Anh (2012) và giáo trình Kinh tế đầu tư của trường đại học kinh tế quốc dân (2013) thì có tám bước trong quy trình quản lý ĐTC gồm:

Bước 1: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu.

Chủ đầu tư lập dự án đầu tư rồi trình người có thẩm quyền quyết định đầu tư. Đối với dự án đầu tư con đáp ứng tiêu chí dự án quan trọng quốc gia theo quy định của Quốc hội, thì chủ đầu tư phải lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi trình Chính phủ để báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư. Chính phủ thành lập Hội đồng thẩm định nhà nước, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi dự án ĐTC quan trọng quốc gia báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư.

Bước 2: Thẩm định dự án chính thức.

Người có thẩm quyền quyết định đầu tư tổ chức thẩm định dự án ĐTC gồm thẩm định đánh giá tiền khả thi và đánh giá khả thi. Hồ sơ thẩm định dự án ĐTC gồm: Tờ trình của chủ đầu tư; Báo cáo nghiên cứu khả thi (dự án đầu tư xây dựng công trình); Các văn bản pháp lý liên quan đến dự án.

Thẩm định dự án ĐTC bao gồm:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 180 trang tài liệu này.

 Sự cần thiết phải đầu tư dự án;

 Căn cứ pháp lý cơ sở thông tin dữ liệu sử dụng để lập dự án;

 Sự phù hợp về kế hoạch phát triển KTXH, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch xây dựng, quy hoạch sử dụng đất;

 Tính hợp lý về quy mô đầu tư, phương án công nghệ, tiêu chuẩn chất lượng;

 Phương án địa điểm sử dụng đất đai, chế độ khai thác và sử dụng tài nguyên quốc gia;

 Giải pháp bảo vệ môi trường sinh thái kế hoạch tái định cư; biện pháp giải quyết các vấn đề xã hội của vụ án (nếu có); có căn cứ xác định và mức độ chuẩn xác về nhu cầu vốn đầu tư, phương án huy động vốn đầu tư;

 Đánh giá khả năng thu hồi vốn (nếu có khả năng thu hồi một phần vốn), hiệu quả KTXH tính bền vững của dự án;

 Các nội dung khác theo quy định của pháp luật.

Bước 3: Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án

Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án ĐTC - do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ở các nước đang phát triển. Vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn và lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định. Trong trường hợp có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì sẽ sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án.

Bước 4: Lựa chọn và lập ngân sách dự án.

Việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên, và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách. Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai. Đầu tư công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản. Ngân sách chi thường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này.

Bước 5. Triển khai dự án

Để triển khai dự án đầu tư, các nội dung chính cần phải tiến hành bao gồm: lập kế hoạch thực hiện và tổ chức bộ máy quản lý dự án; huy động và sử dụng vốn cho dự án theo yêu cầu tiến độ; tổ chức thực hiện các nội dung đầu tư theo yêu cầu tiến độ, bảo đảm chất lượng an toàn và môi trường theo quy định trong phạm vi vốn được duyệt; theo dõi, báo cáo các cách quản lý và người có thẩm quyền quyết định đầu tư tình hình thực hiện dự án.

Bước 6. Điều chỉnh dự án

Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án. Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này. Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiện để cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi ích. Bên cạnh đó cũng

cần có cơ chế để đình chỉ, thậm chí hủy bỏ các dự án được phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí.

Bước 7. Vận hành dự án

Sau khi dự án ĐTC hoàn tất, cần phải có một quá trình: (i) Bàn giao dự án cho tổ chức vận hành; (ii) Vận hành dự án; (iii) Bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (iv) Hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi về giá trị tài sản; (v) Đánh giá mức độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại (Vũ Thành Tự Anh, 2012).

Chủ đầu tư chịu trách nhiệm tổ chức bộ máy quản lý sử dụng khai thác dự án ĐTC theo mục đích đầu tư với chất lượng phù hợp với tiêu chuẩn đã xác định. Đối với các dự án ĐTC có điều kiện khai thác quặng, chủ đầu tư cần có kế hoạch đưa vào khai thác vận hành thích hợp, việc khai thác các bộ phận của dự án phải đảm bảo an toàn và không được ảnh hưởng đến việc thực hiện các phần khác của dự án.

Đối với các dự án đầu tư không có khả năng hoàn vốn, chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm đảm bảo khai thác sử dụng an toàn và có hiệu quả tài khoản đầu tư; hoàn thiện tổ chức quản lý đảm bảo các chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật đã được đề ra trong dự án. Đối với các dự án đầu tư con có yêu cầu thu hồi một phần hoặc toàn bộ vốn đầu tư, ngoài việc đảm bảo chất lượng và hiệu quả sử dụng chủ đầu tư phải đảm bảo thu hồi và hoàn trả vốn đúng thời hạn.

Trong thời gian sử dụng khai thác dự án ĐTC, chủ đầu tư có trách nhiệm tiến hành các hoạt động cần thiết, nhằm duy trì năng lực hoạt động phục vụ của các tài sản do đầu tư tạo ra, theo tiêu chuẩn kỹ thuật kinh tế đã được phê duyệt. Những hư hỏng thuộc dự án ĐTC do các nguyên nhân bất khả kháng: thiên tai, chiến tranh, yêu cầu đặc biệt của nhà nước vì lợi ích quốc gia, chủ đầu tư có trách nhiệm khôi phục, sửa chữa, và chi phí được hạch toán vào khoản thiệt hại bất khả kháng.

Bước 8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án

Nhà nước thanh toán vốn đầu tư cho chủ đầu tư trên cơ sở nhu cầu thanh toán của chủ đầu tư cho nhà thầu bao gồm thanh toán lần đầu để tạm ứng theo hợp đồng thanh toán theo tiến độ thực hiện hợp đồng và các nhu cầu thanh toán khác của chủ đầu tư để thực hiện dự án. Các dự án đầu tư hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng phải thực hiện kiểm toán, quyết toán vốn đầu tư theo yêu cầu của người có thẩm quyền.

2.2. Hiệu quả quản lý đầu tư công và tăng trưởng kinh tế

2.2.1. Quan điểm về hiệu quả quản lý đầu tư công

2.2.1.1 Khái niệm hiệu quả quản lý đầu tư công

Như đã trình bày tại mục 2.1 thì ĐTC là chi tiêu của chính phủ vào cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, đường bộ, đường sắt, hệ thống cấp thoát nước, điện và gas công cộng, viễn thông và cơ sở hạ tầng xã hội như trường học, bệnh viện và nhà tù (IMF, 2015). Thuật ngữ ĐTC đôi khi cũng được các chính phủ sử dụng theo nghĩa rộng hơn để chỉ chi tiêu cho vốn con người như: chi tiêu cho giáo dục và y tế, hoặc các khoản đầu tư tài chính của các tổ chức chính phủ như quỹ tài sản quốc gia. Có thể phân thành hai loại: i) Cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, đường bộ, đường sắt, bến cảng, cấp thoát nước, điện, khí đốt và viễn thông; ii) Đầu tư cho cơ sở hạ tầng xã hội như trường học và bệnh viện. ĐTC cho cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội đều trở thành tài sản vật chất công cộng sau khi hoàn thành.

Tuy nhiên, các tài liệu học thuật về quản lý ĐTC thường tập trung vào chi tiêu liên quan đến tài sản vật chất. Hiệu quả quản lý ĐTC thường liên quan đến cách các chính phủ quản lý khoản chi đầu tư này, tức là cách chính phủ lựa chọn, xây dựng và duy trì tài sản được hình thành từ các khoản chi này đem lại cả lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội (Cục chính sách công và phát triển công nghiệp Nhật Bản -Japan International Cooperation Agency and Industrial Development và ctg, 2018).

Như vậy, có thể thấy, hiệu quả quản lý ĐTC là cách thức chính phủ quản lý và phân bổ các nguồn lực kinh tế vào các khoản chi cho cơ sở hạ tầng kinh tế và cơ sở hạ tầng xã hội được thể hiện qua cách lựa chọn các dự án; xây dựng và duy trì tài sản được hình thành từ các khoản chi này trở thành tài sản vật chất công cộng sau khi hoàn thành, và đem lại các lợi ích kinh tế và xã hội.

2.2.1.2 Quan điểm về hiệu quả đầu tư công

Có hai quan điểm về hiệu quả quản lý đầu tư công:

Theo quan điểm của trường phái tân cổ điển

Theo Wolff, R. D., và Resnick, S. A. (2012), quan điểm của trường phái tân cổ điển về hiệu quả quản lý ĐTC cho rằng, nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế trong quá trình phân bổ nguồn lực như vốn và lao động… mà sự vận động của thị trường sẽ thực hiện vài trò này tốt hơn. Trường phái này khẳng định, một trong các ưu điểm của kinh tế thị trường là sự phân bổ nguồn lực một cách tự động, nói cách

khác là qua bàn tay vô hình của thị trường. Đầu tư là một trong những hình thức phân bổ nguồn lực - phân bổ vốn trong nền kinh tế. Giả định của trường phái tân cổ điển là thị trường cạnh tranh hoàn hảo. Đây là thị trường mà người bán và người mua không có khả năng kiểm soát giá và họ có đầy đủ thông tin về thị trường trong hiện tại và tương lai.

Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước

Wolff, R. D., và Resnick, S. A. (2012) cho rằng, do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất là các nước đang phát triển, nên sự vận động của thị trường sẽ không mang lại kết quả tối ưu. Thông tin không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đến sản xuất và đầu tư quá mức. Trong trường hợp này, nhà nước phải là người tổ chức cung cấp thông tin tốt để thị trường hoạt động tốt hơn. Mặt khác, ở hầu hết các nước đang phát triển, nền kinh tế còn lạc hậu, phụ thuộc nhiều vào nông nghiệp, nếu để thị trường tự thân vận động thì sẽ không thể tạo ra sự phát triển công nghiệp mạnh mẽ; mà chuyển dịch cơ cấu là nội dung của tiến trình công nghiệp hoá, do đó nhà nước cần phải tạo ra sự khởi động ban đầu để các thành phần kinh tế phát triển, tránh những rủi ro, mất cân đối trong nền kinh tế. Sự can thiệp của nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực nền kinh tế là rất cần thiết. Hirchman (1958) chấp nhận có sự can thiệp của nhà nước nhưng ông cho rằng do nguồn vốn có hạn, chính phủ không thể bảo đảm đầu tư một cách rải đều tất cả các ngành, lĩnh vực; đảm bảo phát triển ngành này là tạo điều kiện để ngành khác phát triển.

Trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi, nhiều định chế của cơ chế thị trường chưa hình thành hoàn chỉnh nên chưa thể đáp ứng được các điều kiện của thị trường cạnh tranh hoàn hảo. Mặt khác, nền kinh tế nước ta đang ở trình độ rất thấp, chủ yếu là nền kinh tế nông nghiệp, trình độ cư dân thấp, đòi hỏi phải có vai trò chủ động của nhà nước trong việc định hướng phát triển các ngành kinh tế, nhà nước phải tạo những tiền đề nhất định như hạ tầng kỹ thuật, nguồn nhân lực… để thúc đẩy phát triển kinh tế.

2.2.2. Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công

Có thể nói ĐTC là một trong những vấn đề quan trọng của chính sách tài chính quốc gia, tài chính nhà nước và là vấn đề mang tính vĩ mô của nền kinh tế. ĐTC không chỉ là hoạt động đầu tư cho cơ sở hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội mà quan trọng hơn là nuôi dưỡng, phát triển, khai thác nguồn thu; phân phối, quản lý và

sử dụng có hiệu quả các công trình được hình thành từ các kế hoạch đầu tư công đó, nhằm tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững, tăng thu nhập của dân và tăng trưởng kinh tế của vùng.

Trong một số nghiên cứu, phần lớn cho thấy ĐTC có tác động dương đối với tăng trưởng kinh tế như Clive Harris (2003), Satish & Pragya Shah (2009), Osborne và ctg (2006). Các nghiên cứu này dựa trên cơ sở mô hình tăng trưởng kinh tế tân cổ điển để xem xét mối quan hệ của ĐTC đến tăng trưởng kinh tế, cho thấy việc tăng vốn ĐTC làm tăng đầu ra của nền kinh tế, tăng năng suất của các nhân tố trong hàm sản xuất, trong đó bao gồm cả lao động. Nhà nước chi cho các công trình ĐTC như trường học, đường xá, cầu cống, bệnh viện trường học… tạo điều kiện thông thương qua các vùng, phát triển buôn bán giữa các địa phương, nâng cao dân trí, sức khỏe đời sống vật chất tinh thần trong dân chúng. Và ngược lại, các tầng lớp dân cư khi đời sống vật chất tinh thần được cải thiện, sẽ đóng góp lại bằng sức lao động tạo ra của cải vật chất và lại đóng góp vào tiền thuế và phí, lệ phí thông qua quá trình chi tiêu và đầu tư. Do đó, mối quan hệ này có quan hệ chặt chẽ, tác động qua lại lẫn nhau. Và mối quan hệ giữa ĐTC và tăng trưởng kinh tế địa phương không chỉ là số thu chi cho ĐTC, mà lớn hơn là chính sách phát triển, bồi dưỡng nguồn thu về lâu dài, hiệu quả kinh tế thu được từ các kế hoạch đầu tư công đó. Vừa đạt được mục tiêu tăng trưởng kinh tế vùng, vừa thực hiện được nhiệm vụ chính trị - kinh tế - xã hội của nhà nước, vừa đảm bảo duy trì nền tài chính có tiềm lực mạnh, công khai, minh bạch, được hạch toán, được kiểm tra, kiểm soát.

Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả quản lý ĐTC nằm ở vấn đề cực kỳ quan trọng là việc quản trị các công trình này phải hiệu quả và tránh lãng phí: cụ thể như phải được phê duyệt, quyết định trên cơ sở xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối các nguồn vốn, đồng thời, đảm bảo bố trí đủ vốn theo tiến độ thực hiện và tiến độ hoàn thành quy định trong kế hoạch ĐTC trung hạn. Cần đảm bảo bố trí đủ vốn theo tiến độ được phê duyệt ngay trong năm đầu thực hiện dự án và có tính tới những năm tiếp theo trong kế hoạch đầu tư trung hạn. Việc sử dụng vốn ĐTC còn chưa hiệu quả mang tính dàn trải sẽ làm giảm hiệu quả đầu tư khi thời gian hoàn thành các công trình kéo dài hơn dự kiến. Điều này gây lãng phí nguồn lực, đặc biệt trong bối cảnh năng lực quản trị các dự án ĐTC ở cấp địa phương tại Việt Nam chưa được cải thiện nhiều.

Chất lượng quản lý công có tác động đến tăng trưởng kinh tế, quản lý tốt làm tăng mức độ ảnh hưởng của vốn ĐTC đến tăng trưởng, trong khi quản lý kém sẽ làm yếu đi mối quan hệ này hoặc làm thay đổi chiều ảnh hưởng. Do đó, có thể nói giữa ĐTC, quản trị hiệu quả ĐTC và tăng trưởng kinh tế có mối quan hệ qua lại, cộng hưởng lẫn nhau trong việc phát triển kinh tế của địa phương.

2.2.3. Phương pháp và tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý đầu tư công

2.2.3.1 Phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư công

Để đem lại hiệu quả tốt nhất trong quản lý ĐTC cần phải lượng hoá các tiêu chí để có cơ sở đánh giá hiệu quả của các dự án ĐTC cũng như hiệu quả quản lý ĐTC. Theo giáo trình Kinh tế đầu tư của trường đại học kinh tế quốc dân (2013) thì có các phương pháp sau:

Phương pháp kinh tế

Phương pháp kinh tế trong quản lý là phương pháp tác động của chủ thể và đối tượng quản lý bằng các chính sách và đòn bẩy kinh tế như tiền lương, tiền, giá cả, lợi nhuận, tín dụng, thuế. Quản lý hoạt động đầu tư bằng phương pháp kinh tế, nghĩa là kích thích, động viên và điều chỉnh các hành vi của những đối tượng tham gia quá trình thực hiện đầu tư theo một mục tiêu nhất định của nền KTXH. Như vậy, phương pháp kinh tế trong quản lý chủ yếu dựa vào lợi ích kinh tế của đối tượng tham gia vào quá trình đầu tư, kết hợp hài hòa lợi ích của Nhà nước, xã hội với lợi ích của tập thể và cá nhân người lao động trong lĩnh vực đầu tư.

Phương pháp hành chính

Phương pháp hành chính là phương pháp quản lý được sử dụng cả trong lĩnh vực xã hội và kinh tế. Phương pháp hành chính là cách thức tác động trực tiếp của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý bằng những văn bản, chỉ thị, những quy định về tổ chức… Phương pháp hành chính trong quản lý được thể hiện ở hai mặt: mặt tĩnh và mặt động.

(i) Mặt tĩnh thể hiện ở những tác động có tính ổn định về mặt tổ chức thông qua việc thể chế hóa tổ chức (gồm cơ cấu tổ chức và chức năng quản lý) và tiêu chuẩn hóa tổ chức (định mức và tiêu chuẩn tổ chức);

(ii) Mặt động của phương pháp là sự tác động thông qua quá trình điều khiển tức thời khi xuất hiện những vấn đề cần giải quyết trong quá trình quản lý.

Phương pháp hành chính có ưu điểm là giải quyết trực tiếp và nhanh chóng những vấn đề cụ thể, nhưng cũng dễ dẫn đến tình trạng quan liêu, máy móc, bộ máy hành chính cồng kềnh và độc đoán.

Phương pháp giáo dục

Theo lý luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, vật chất quyết định ý thức, nhưng ý thức lại tác động tích cực hay tiêu cực trở lại đối với vật chất. Trong quản lý, con người là đối tượng trung tâm. Các hành vi kinh tế đều xảy ra dưới tác động của con người với động cơ về lợi ích vật chất và tinh thần khác nhau, với mức độ giác ngộ, trách nhiệm công dân và ý thức dân tộc khác nhau, với những quan điểm nghề nghiệp và trình độ kiến thức quản lý kinh tế cũng khác nhau. Do đó, để đạt được mục tiêu và yêu cầu quản lý, phương pháp giáo dục càng được coi trọng. Nội dung của phương pháp giáo dục trong quản lý bao gồm: giáo dục về thái độ đối với lao động, ý thức tổ chức kỷ luật, tinh thần trách nhiệm, khuyến khích phát huy tính sáng kiến, giữ gìn uy tín đối với chủ đầu tư, như khách hàng và người tiêu dùng.

Phương pháp toán thống kê

Phương pháp thống kê: các phương pháp thống kê được sử dụng để thu thập, tổng hợp, xử lý và phân tích các số liệu thống kê trong hoạt động đầu tư. Dự báo các chỉ tiêu vốn và nguồn vốn, tình hình giá cả thị trường, các chỉ tiêu kết quả và hiệu quả đầu tư.

Mô hình toán kinh tế: mô hình toán phản ánh mặt lượng các thuộc tính cơ bản của đối tượng được nghiên cứu, và là sự trừu tượng hóa khoa học các quá trình và hiện tượng kinh tế diễn ra trong hoạt động đầu tư. Ví dụ như các mô hình hàm sản xuất, lý thuyết sơ đồ mạng... là những mô hình toán ứng dụng nhiều trong quản lý hoạt động đầu tư.

Vận trù học: vận trù học bao gồm nhiều lĩnh vực như lý thuyết quy hoạch tuyến tính, quy hoạch phi tuyến tính, quy hoạch đa mục tiêu, lý thuyết quy hoạch động, lý thuyết trò chơi, lý thuyết xác suất, lý thuyết đồ thị và sơ đồ mạng... Những lý thuyết này được áp dụng để xác định phương án kiến trúc, kết cấu xây dựng và tổ chức xây dựng công trình… Trong số các phương pháp trên, lý thuyết quy hoạch tuyến tính được áp dụng phổ biến nhất để xác định chương trình và tổ chức thi công xây lắp tối ưu, lựa chọn địa điểm xây dựng công trình, lập hồ sơ vận chuyển tối ưu, lựa chọn sơ đồ kết cấu hợp lý. Lý thuyết quy hoạch động được sử dụng để tìm đường đi ngắn