Cơ Sở Lý Thuyết Và Các Nghiên Cứu Liên Quan

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN

2.1. Quản lý đầu tư công

2.1.1. Đầu tư và đầu tư công

2.1.1.1 Khái niệm đầu tư:

Đầu tư là lưu lượng hay dòng chi tiêu nhằm bổ sung cho dung lượng vốn thực tế. Đầu tư là lưu lượng chi tiêu để sản xuất hàng hóa ngoài mục đích tiêu dùng trực tiếp gồm đầu tư vào vốn vật chất, đầu tư vào vốn con người, đầu tư vào tồn kho. Chỉ lưu lượng chi tiêu làm tăng năng lực sản xuất hàng hóa mới được tính là đầu tư (Theo Fullbright1).

Theo Sachs (1993) thì: "Đầu tư là phần sản lượng được tích luỹ để tăng năng lực sản xuất trong thời kỳ sau của nền kinh tế". Sản lượng ở đây bao gồm phần sản lượng được sản xuất trong nước và nhập khẩu từ nước ngoài - theo luồng sản phẩm; đối với loại sản phẩm hữu hình như nhà cửa, công trình xây dựng cơ bản, máy móc thiết bị... hay các sản phẩm vô hình như bằng phát minh sáng chế, phí chuyển nhượng tài sản.

Theo Fullbright2 thì đầu tư hay chi tiêu đầu tư (investment spending) là lưu

lượng (flow) nhằm bổ sung cho dung lượng (stock) vốn thực tế (K). Trong các mô hình tăng trưởng tân cổ điển Solow, K là một yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến tăng trưởng của một quốc gia. Đến lượt mình, K lại được hình thành từ sự “bồi đắp” của chi tiêu đầu tư. Tuy nhiên, không phải bất cứ một khoản chi tiêu nào không nhằm mục đích tiêu dùng trực tiếp thì cũng gọi là chi tiêu đầu tư. Thay vào đó, chỉ lưu lượng chi tiêu làm tăng năng lực sản xuất hàng hóa mới được tính là đầu tư.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 180 trang tài liệu này.

2.1.1.2 Khái niệm đầu tư công:

Theo giáo trình Kinh tế đầu tư của trường Đại học Kinh tế quốc dân (2013) thì ĐTC là việc sử dụng vốn nhà nước, bao gồm cả vốn NSNN, vốn tín dụng của nhà nước cho đầu tư và vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước để đầu tư vào các chương

1 Kinh tế học khu vực công – Bài giảng 7 Đầu tư công ở Việt Nam- Trường Chính sách công và quản lý Fullbright

2 Kinh tế học khu vực công – Bài giảng 7 Đầu tư công ở Việt Nam- Trường Chính sách công và quản lý

Fullbright

trình dự án không vì mục tiêu lợi nhuận và (hoặc) không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.

Theo OECD (2013), ĐTC định hình các lựa chọn về nơi người dân sống và làm việc, ảnh hưởng đến bản chất và vị trí của đầu tư tư nhân và tác động đến chất lượng cuộc sống. ĐTC có thể thúc đẩy tăng trưởng và cung cấp cơ sở hạ tầng phù hợp để thúc đẩy đầu tư tư nhân; và lựa chọn đầu tư nghèo nàn sẽ làm lãng phí nguồn lực, làm giảm lòng tin của công chúng và hạn chế các cơ hội phát triển.

Theo IMF (2015), ĐTC hỗ trợ việc cung cấp các dịch vụ công thông qua xây dựng trường học, bệnh viện, nhà ở công cộng, và các cơ sở hạ tầng xã hội khác. ĐTC cũng kết nối công dân và doanh nghiệp với các cơ hội kinh tế thông qua việc cung cấp các cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, cảng biển, mạng lưới hỗ trợ sản xuất như thông tin liên lạc, viễn thông, vận tải và điện nước... thông qua việc cung cấp cơ sở hạ tầng xã hội và cơ sở hạ tầng kinh tế kỹ thuật, ĐTC có thể đóng vai trò là chất xúc tác quan trọng cho tăng trường kinh tế.

Tóm lại, các định nghĩa về ĐTC của các tổ chức quốc tế và theo Luật Đầu tư công (2019) thì có những điểm chung và có thể định nghĩa như sau: “Đầu tư công là đầu tư của nhà nước để tạo ra cơ sở hạ tầng (cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội) phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. ĐTC phục vụ cho các hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội phụ thuộc vào đặc thù của mỗi quốc gia.

Nguồn vốn đầu tư công:

Nguồn vốn ĐTC bao gồm các loại sau: nguồn vốn trong nước và nguồn vốn từ nước ngoài. Nguồn vồn đầu tư của khu vực công: nguồn đầu tư của nhà nước (Ig) được xác định theo công thức sau:

Ig = (T - Cg) + Fg

Trong đó: T là các khoản thu của khu vực nhà nước; Cg là các khoản chi tiêu của khu vực nhà nước không kể chi đầu tư (Chênh lệch giữa khoản thu và chi này là tiết kiệm của khu vực nhà nước); Fg là các khoản viện trợ và vay nợ từ nước ngoài vào khu vực nhà nước.

Đầu tư của khu vực nhà nước được tài trợ bởi ba nguồn sau: (i) Nguồn vốn huy động từ khu vực doanh nghiệp và cá nhân hoặc các tổ chức tài chính trung gian. Hình thức huy động này được thực hiện bằng việc phát hành trái phiếu nhà nước; (ii)

Nguồn tiết kiệm của khu vực nhà nước bằng tổng thu ngân sách nhà nước trừ tổng chi thường xuyên. Trong trường hợp các nước kém phát triển thì khoản tiết kiệm này rất hạn chế, không đủ đáp ứng nguồn vốn đầu tư lớn cho phát triển, nhất là vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng; (iii) Nguồn vốn hỗ trợ nước ngoài, nguồn vốn này có vai trò khá quan trọng đối với các nước kém phát triển. Các nguồn từ nước ngoài thường dưới dạng viện trợ hoặc nợ.

Có sáu đối tượng thuộc ĐTC (Luật Đầu tư công, 2019) gồm:

(i) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng KTXH. Trường hợp thật sự cần thiết tách riêng việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập, đối với dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội xem xét, quyết định; đối với dự án nhóm A do Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định theo thẩm quyền. Việc tách riêng dự án độc lập được thực hiện khi phê duyệt chủ trương đầu tư dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A.

(ii) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.

(iii) Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội.

(iv) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư.

(v) Đầu tư lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch.

(vi) Cấp bù lãi suất tín dụng ưu đãi, phí quản lý; cấp vốn điều lệ cho các ngân hàng chính sách, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; Hỗ trợ đầu tư cho các đối tượng khác theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

2.1.2. Quan điểm về quản lý đầu tư công

Hoạt động ĐTC bao gồm toàn bộ quá trình từ lập phê duyệt kế hoạch, chương trình dự án ĐTC đến triển khai thực hiện đầu tư, và quản lý khai thác sử dụng các dự án ĐTC, đánh giá sau ĐTC (giáo trình Kinh tế đầu tư của trường Đại học Kinh tế quốc dân, 2013). Như vậy, quản lý ĐTC là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng của nhà nước vào quá trình đầu tư bằng một hệ thống đồng bộ các biện pháp KTXH và tổ chức kỹ thuật cùng các biện pháp khác nhằm đạt được hiệu quả KTXH cao nhất trong điều kiện cụ thể.

ĐTC nhằm mục tiêu tạo mới, nâng cấp, củng cố năng lực hoạt động của nền kinh tế thông qua giá trị gia tăng của các tài sản công. Thông qua hoạt động ĐTC, năng lực phục vụ của hệ thống hạ tầng kinh tế, hạ tầng xã hội dưới hình thức sở hữu toàn dân sẽ được cải thiện và gia tăng (giáo trình Kinh tế đầu tư của trường Đại học Kinh tế quốc dân, 2013).

Trên thực tế, quản lý ĐTC góp phần thực hiện một số mục tiêu xã hội trong chiến lược phát triển KTXH của quốc gia, của ngành, của vùng và của địa phương. Thông qua các chương trình MTQG, nhiều vấn đề về xã hội, văn hóa, môi trường được giải quyết; mục tiêu phát triển và phát triển bền vững được đảm bảo. Về cơ bản trong thời gian qua, các khoản chi ĐTC đã mang lại hiệu quả trong phát triển KTXH, đặc biệt là các chương trình MTQG tại các vùng kinh tế khó khăn, như: chương trình 135, chương trình MTQG về nước sạch, cải thiện vệ sinh môi trường... đầu tư về hạ tầng giao thông lớp học, trường học, kiên cố hóa kênh mương, hỗ trợ sản xuất cho các hộ nghèo, chương trình trồng rừng, chương trình sức khỏe cộng đồng… Hoạt động ĐTC còn góp phần điều tiết nền kinh tế, thông qua việc tác động trực tiếp đến tổng cầu của nền kinh tế.

Thực tiễn cho thấy, đầu tư mở rộng thông qua tăng chi ngân sách, tín dụng đầu tư phát triển nhà nước và tín dụng đối với các đối tượng chính sách cùng với hiệu quả đầu tư xã hội và ĐTC chưa cao, kéo theo chi phí sản xuất, kim ngạch xuất khẩu và tăng trưởng tín dụng tăng lên, làm gia tăng tổng phương tiện thanh toán trong nền kinh tế. Để duy trì tăng trưởng ở mức cao và bền vững, đảm bảo cho các cân đối kinh tế vĩ mô, vấn đề cấp thiết phải nâng cao hiệu quả ĐTC, và hiệu quả đầu tư toàn xã hội thông qua việc khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, giảm tương đối ĐTC và tăng đầu tư tư nhân, sửa đổi các cơ chế liên quan đến đầu tư nhất là ĐTC phù hợp với cơ chế thị trường là điều cần thiết đối với Tiền Giang nói riêng và cả nước nói chung.

2.1.3. Nguyên tắc quản lý đầu tư công

Theo giáo trình Kinh tế đầu tư của trường Đại học Kinh tế quốc dân (2013), quản lý ĐTC gồm sáu nguyên tắc sau:

Thứ nhất, thực hiện theo các chương trình, dự án đầu tư con phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển, phù hợp với kế hoạch đầu tư đã được duyệt.

Mục tiêu của quản lý ĐTC là tạo lập năng lực sản xuất và năng lực phục vụ của nền KTXH dựa trên nguồn lực của nhà nước. Vì vậy, quản lý ĐTC bắt buộc phải phù

hợp với chiến lược phát triển KTXH, phù hợp với kế hoạch đầu tư đã được duyệt. Việc thực hiện các dự án ĐTC chính là việc cụ thể hóa, hiện thực hóa các chiến lược, các kế hoạch đầu tư đã được phê duyệt. Không những thế, nguồn vốn ĐTC còn có ý nghĩa dẫn dắt, định hướng các nguồn vốn đầu tư ngoài nhà nước để thực hiện chiến lược phát triển KTXH của quốc gia, của ngành, của vùng và của từng địa phương.

Thứ hai, ĐTC phải được thực hiện đúng mục tiêu, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng, tiết kiệm và có hiệu quả.

Đây là một trong những nguyên tắc rất quan trọng bởi vì các dự án ĐTC thường được triển khai để đáp ứng nhiều mục tiêu, trong đó có cả mục tiêu kinh tế, xã hội, văn hóa... Tuy nhiên, để có thể thực hiện được các mục tiêu khác nhau thì phải đảm bảo hiệu quả kinh tế. Chính vì vậy, các yêu cầu về tiến độ, chất lượng cần phải xem xét, đánh giá một cách nghiêm túc sao cho tiết kiệm và hiệu quả. Bên cạnh đó, trước khi quyết định triển khai thực hiện các dự án ĐTC, thì nhất thiết phải đảm bảo cân đối giữa vốn với quy mô, và tiến độ tài trợ phù hợp với năng lực của NSTW và NSĐP trên cơ sở đã cân nhắc, đánh giá các nhân tố ưu tiên.

Thứ ba, quản lý ĐTC phải đảm bảo tính công khai minh bạch

Quá trình chuyển đổi nền kinh tế diễn ra ngày càng sâu sắc thì yêu cầu về tính công khai, minh bạch sẽ càng cao. Công khai, minh bạch trong hoạt động ĐTC sẽ góp phần tăng tính cạnh tranh, tính cân bằng trong huy động và phân bổ nguồn lực của nhà nước. Hơn nữa, công khai và minh bạch là điều kiện tiên quyết để giám sát hoạt động ĐTC được chặt chẽ và hiệu quả hơn. Đây cũng là điều kiện để hạn chế sự thất thoát và lãng phí trong đầu tư và xây dựng từ nguồn vốn ngân sách.

Thứ tư, quản lý ĐTC phải thực hiện trên cơ sở thống nhất quản lý nhà nước với sự phân cấp quản lý phù hợp.

Để có thể tạo ra các kết quả đầu tư với hệ thống năng lực phục vụ được cải thiện, nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển chung của nền kinh tế, tránh dàn trải và lãng phí nguồn lực, ĐTC cần phải được quản lý thống nhất. Nhà nước có thể quản lý thống nhất hoạt động ĐTC thông qua quy hoạch và kế hoạch phân bổ nguồn lực. Tuy nhiên, để phát huy năng lực và sự chủ động của các ngành, các địa phương thì cần phải phân cấp trong ĐTC. Trong đó, phân cấp ĐTC cần tính đến điều kiện cụ thể và năng lực của các ngành và các địa phương. Phân cấp ĐTC cho các địa phương chỉ

nên giới hạn trong điều kiện năng lực NSĐP. Các dự án tài trợ từ NSTW cần phải được quyết định bởi cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư của trung ương, và theo quy định của pháp luật về NSNN và quản lý, sử dụng tài sản công.

Thứ năm, Phân định rõ quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân có liên quan

đến các hoạt động quản lý ĐTC.

Đây là nguyên tắc bắt buộc để ĐTC hiệu quả hơn. Do nguồn lực ĐTC thuộc sở hữu toàn dân nên sự phân định rõ quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia có ý nghĩa quan trọng, nhằm gia tăng trách nhiệm giải trình và đảm bảo sự giám sát của toàn xã hội đối với kết quả và hiệu quả ĐTC.

Thứ sáu, Đa dạng hóa các hình thức ĐTC.

Nhà nước có thể có chính sách khuyến khích và tạo điều kiện để các tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc góp vốn cùng nhà nước đầu tư vào các dự án ĐTC. Khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn để nhận quyền kinh doanh, khai thác thu lợi các dự án đầu tư có điều kiện. Tuy nhiên, nguồn lực đầu tư chủ yếu của các dự án ĐTC vẫn phải là của nhà nước (trung ương hoặc địa phương).

Ngoài ra, vấn đề này cũng đề cập trong Luật Đầu tư công (2019) tại chương IV và V, cụ thể về công tác thực hiện và theo dõi, kiểm tra, đánh giá, thanh tra, giám sát kế hoạt, chương trình, dự án ĐTC tại chương IV của Luật; và nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động ĐTC tại chương V của Luật.

2.1.4. Quy trình quản lý đầu tư công

Theo giáo trình Kinh tế đầu tư của trường Đại học Kinh tế quốc dân (2013) thì nội dung quản lý ĐTC được thực hiện theo các chương trình mục tiêu và các dự án ĐTC. Cụ thể gồm:

Quản lý đầu tư theo các chương trình mục tiêu

Chương trình mục tiêu là tập hợp các dự án đầu tư nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển KTXH cụ thể của đất nước hoặc của một vùng lãnh thổ trong một thời gian nhất định. Các chương trình MTQG có hai loại: (i) Chương trình MTQG là chương trình đầu tư do chính phủ quyết định chủ trương đầu tư để thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển KTXH của vùng lãnh thổ hoặc cả nước trong kế hoạch 5 năm; (ii) Chương trình mục tiêu cấp tỉnh là chương trình đầu

tư do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định chủ trương để thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển KTXH trong kế hoạch 5 năm cấp tỉnh.

Yêu cầu quản lý đối với chương trình mục tiêu:

Đối với các chương trình MTQG: chương trình phải đạt được những mục tiêu quan trọng, cấp bách, cần ưu tiên tập trung thực hiện trong chiến lược, kế hoạch phát triển KTXH của cả nước. Nội dung chương trình phải cụ thể, rõ ràng, không trùng lặp đối với các chương trình đầu tư khác. Cụ thể: (i) Xác định và phân bổ vốn đầu tư phải tuân theo danh mục dự án, định mức tiêu chuẩn phân bổ vốn được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (ii) Tiến độ triển khai thực hiện chương trình phải phù hợp với điều kiện thực tế và khả năng huy động của các nguồn lực theo thứ tự ưu tiên hợp lý đảm bảo tập trung đầu tư, có hiệu quả; (iii) Thực hiện phải có sự phân công rõ ràng, phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành và địa phương liên quan; việc bố trí vốn đầu tư cho các dự án phải đảm bảo đúng tiến độ thực hiện chương trình; (iv) Quá trình triển khai thực hiện chương trình mục tiêu phải được theo dõi, bài kiểm tra, giám sát thường xuyên và có đánh giá tổng kết theo định kỳ; (v) Các vấn đề xã hội mà Chính phủ Việt Nam cam kết với quốc tế phải thực hiện theo chương trình chung của quốc tế và các vấn đề liên quan.

Đối với các chương trình mục tiêu cấp tỉnh: Phải nhằm đạt được những mục tiêu quan trọng cấp bách, ưu tiên tập trung thực hiện trong kế hoạch phát triển KTXH của tỉnh. Nội dung chương trình phải cụ thể, rõ ràng, không trùng lặp đối với các chương trình đầu tư khác trên địa bàn. Các yêu cầu khác như quy định của chương trình MTQG nhưng được xác định phù hợp với các chương trình mục tiêu cấp tỉnh.

Quản lý đầu tư theo các dự án đầu tư công

Đây là các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước để thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH không có khả năng hoàn trả vốn trực tiếp. Các dự án ĐTC thường bao gồm: dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng an ninh... các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục đào tạo….; Dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, kể cả việc mua sắm sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội

- nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật.

Quản lý đầu tư theo cấp quản lý

Theo ADB (2015) thì việc tổ chức hệ thống và phân cấp, phân quyền quản lý các dự án ĐTC phụ thuộc chủ yếu vào cơ cấu tổ chức của dự án và mức độ phân cấp theo địa bàn của dự án. Có hai mô hình quản lý tài chính tập trung và quản lý tài chính phân cấp.

UBND Tỉnh (Cơ quan chủ quản)

Mô hình quản lý tập trung: Mô hình này thường áp dụng các dự án có một cơ quan chủ quản. Cơ quan chủ quản có thể là một Bộ ở trung ương hoặc UBND Tỉnh, cơ quan chủ quản chỉ định một chủ dự án (thường là các cục hoặc các sở địa phương). Trong mô hình này chỉ có một Ban QLDA.

Chi nhánh 1

Chi nhánh 2

Đơn vị chủ dự án (Ban quản lý dự án)

Nguồn: ADB (2015)

Hình 2.1 Mô hình quản lý tập trung

BQL Tỉnh 2

Bộ chủ quản

Mô hình quản lý phân cấp: Mô hình này thường được áp dụng cho các dự án có từ hai cơ quan chủ quản trở lên, mỗi cơ quan chủ quản chỉ định một chủ dự án để thực hiện các dự án thành phần thuộc nhiệm vụ của cơ quản chủ quản đó.

Chủ dự án

Ban quản lý dự án trung ương

BQL Tỉnh 1

Hình 2.2 Mô hình quản lý phân cấp

Nguồn: ADB (2015)

Các dự án này có thể giao hoặc ủy quyền cho một cơ quan chủ quản làm nhiệm vụ điều phối (cơ quan điều phối). Loại dự án này thường bao gồm nhiều tiểu dự án được thực hiện bởi các cơ quan trung ương và các cơ quan địa phương.