Tăng Cường Khả Năng Triển Khai Kiểm Toán Hoạt Động (Nhân Tố Khả Năng Của

Thứ nhất, ưu tiên lựa chọn phạm vi kiểm toán liên quan đến cải cách quản trị công, báo cáo công khai và kịp thời tiến trình, kết quả thực hiện cải cách quản trị công theo các Đề án của Chính phủ.

Thứ hai, xây dựng, ban hành các quy trình, đề cương, sổ tay hướng dẫn kiểm toán hoạt động riêng cho kiểm toán các đề án cải cách quản trị công bởi vì các đề án này có thời gian thực hiện kéo dài từ 10 năm đến 20 năm. Hạn chế sự phụ thuộc một cách cứng nhắc trong việc áp dụng phương pháp kiểm toán từ loại hình kiểm toán truyền thống. Qua đó, nhằm cung cấp các ý kiến kiểm toán hữu ích thúc đẩy cải cách nền quản trị công hoạt động ngày càng hiệu quả và hữu hiệu.

(4) Giảm lệ thuộc vào kết quả kiểm toán truyền thống: Do loại hình kiểm toán truyền thống vẫn còn nhiều dư địa phát triển (phân tích trong Chương 4) các phát hiện xử lý tài chính, phát hiện các hành vi không tuân thủ pháp luật từ phía SAV, đơn vị được kiểm toán, người sử dụng được quan tâm (ưa thích) hơn là các phát hiện liên quan đến các kiến nghị kết quả hoạt động, giải trình trách nhiệm cũng là trở ngại đối với kiểm toán hoạt động (theo lý thuyết lựa chọn hợp lý). Vì vậy, cần tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, nâng cao sự hiểu biết của KTV và công chúng nói chung về vai trò và ý nghĩa của loại hình kiểm toán này. Ngoài ra, kết hợp thường xuyên với việc tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm trong quá trình triển khai thực hiện qua việc sửa đổi Luật KTNN, tổ chức hội nghị, hội thảo. Trong tổ chức kiểm toán hoạt động cần quy định rõ bước trao đổi với đơn vị kiểm toán trong việc lựa chọn mục tiêu, phạm vi, tiêu chí, tiêu chuẩn đo lường, phương pháp đánh giá trước khi triển khai kiểm toán hoạt động nhằm tạo sự đồng thuận, tăng cường sự phối hợp với đơn vị được kiểm toán. Đồng thời, còn giúp cho đơn vị được kiểm toán nâng cao nhận thức, sự hiểu biết loại hình kiểm toán này. Bên cạnh đó, cần tăng cường công tác phổ biến, tuyên truyền về kiểm toán hoạt động để có nhiều hơn các kênh để KTV, Quốc hội, đơn vị được kiểm toán và các cơ quan thông tấn báo chí, hội nghề nghiệp, các chuyên gia, học giả tiếp cận, trao đổi, thảo luận qua đó sẽ tranh thủ được sự ủng hộ và quan tâm đối với loại hình kiểm toán này.

(5) Lựa chọn đối tượng kiểm toán hoạt động đánh giá các chính sách điều hành kinh tế vĩ mô, các Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ: Bất ổn kinh tế vừa có tác động tới nhu cầu kiểm toán hoạt động nhưng vừa là trở ngại do cắt giảm chi tiêu ngân sách của chính phủ cũng sẽ ảnh hưởng đến ngân sách của SAV. Vì vậy, để tăng cường vai trò của nhân tố chính trị, cần định hướng phát triển đồng bộ và hiện đại về cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ cho các hoạt động kiểm toán phức tạp (thiết bị kiểm tra, kiểm định, thí nghiệm, đo đạc, công nghệ thông tin...) qua việc nghiên cứu, xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn, định mức sử dụng kinh phí, ngân sách và phương tiện phù hợp với tính chất đặc thù của hoạt động kiểm toán và chức trách, nhiệm vụ của kiểm toán viên; đẩy mạnh việc huy động, khai thác có hiệu quả nguồn vốn tài trợ, viện trợ quốc tế nhằm trang bị, hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ tốt cho hoạt động kiểm toán của SAV; đẩy mạnh việc ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm toán hoạt động của SAV.

5.2.2.2. Tăng cường khả năng triển khai kiểm toán hoạt động (nhân tố khả năng của SAV)

Kết quả khảo sát thực trạng trong bước nghiên cứu định tính cho thấy nhiều hạn chế về khả năng triển khai kiểm toán hoạt động của SAV. Bên cạnh đó, phát hiện trong bước nghiên cứu định lượng đã chỉ ra nhóm nhân tố này thúc đẩy phát triển kiểm toán hoạt động tại Việt Nam. Mặt khác, như đã thảo luận kết quả nghiên cứu bên trên, các quốc gia đang phát triển có cầu cao về kiểm toán hoạt động nhưng cung (khả năng) thực hiện lại hạn chế. Vì vậy, trước tiên cần phải tăng cường khả năng triển khai kiểm toán hoạt động theo các nội dung với các mức độ ưu tiên sau:

(1) Lựa chọn chủ đề kiểm toán phù hợp: Chủ đề kiểm toán hoạt động rộng và bao phủ khắp trong các lĩnh vực công, thường xuyên thay đổi và ít lặp lại vì vậy lựa chọn chủ đề kiểm toán hoạt động nào, vào thời điểm nào cũng là một nhiệm vụ rất quan trọng. Có một số phương pháp tiếp cận trong việc lựa chọn các chủ đề kiểm toán như thực hiện theo yêu cầu (quốc hội, chính phủ), dựa trên đánh giá rủi ro, tiếp cận theo từng vấn đề phát sinh, tiếp cận theo từng nội dung hoạt động (chức năng, nhiệm vụ, chương trình mục tiêu, dự án..). Mỗi phương pháp tiếp cận đều có những

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 184 trang tài liệu này.

ưu điểm và hạn chế riêng chẳng hạn, khi lựa chọn chủ đề kiểm toán hoạt động theo yêu cầu từ quốc hội hoặc chính phủ thì SAV sẽ nhận được sự ủng hộ và hỗ trợ từ các cơ quan này trong quá trình triển khai thực hiện, kịp thời trao đổi và công bố kết quả kiểm toán. Tuy nhiên, nếu SAV không có đủ nguồn lực, khả năng, kết quả kiểm toán hạn chế không đáp ứng được mong được cũng như kỳ vọng của các cơ quan này, uy tín và vị thế của SAV sẽ sụt giảm. Ngoài ra, nếu chỉ triển khai kiểm toán hoạt động theo yêu cầu trực tiếp từ quốc hội hoặc chính phủ cũng có thể gây phương hại tới tính độc lập của SAV khi yêu cầu kiểm toán chủ yếu phục vụ cho các mục đích chính trị. Bên cạnh đó, khi lựa chọn chủ đề kiểm toán không nên dựa vào ý muốn chủ quan của kiểm toán viên (Raaum & Morgan 2010). Vì vậy, để tăng cường khả năng kiểm toán hoạt động thì đầu tiên phải xác lập được khuôn khổ pháp lý cho việc lựa chọn chủ đề kiểm toán phù hợp thông qua xây dựng trong kế hoạch chiến lược trung hạn, dài hạn, kế hoạch tổng thể kiểm toán hàng năm. Tiếp đến, trong giai đoạn này, SAV nên lựa chọn các chủ đề kiểm toán thực hiện theo yêu cầu của quốc hội, chính phủ nhằm tranh thủ sự ủng hộ của các cơ quan này. Cuối cùng, để khắc phục hạn chế về cơ cấu tổ chức của SAV khi tổ chức triển khai thực hiện kiểm toán hoạt động, cần lựa chọn các chủ đề kiểm toán có thể kết hợp triển khai thực hiện trong toàn ngành (bao gồm cả các chuyên ngành và khu vực, với một đơn vị chủ trì và các đơn vị khác tham gia nhằm huy động đủ nguồn lực, nhân sự phù hợp cho việc triển khai loại hình kiểm toán này).

(2) Tổ chức bồi dưỡng, đào tạo kiểm toán hoạt động: Kết quả khảo sát chọn mẫu cho thấy chỉ có khoảng 50% số KTV từng được đào tạo qua về kiểm toán hoạt động nhưng chủ yếu tiếp cận về mặt lý luận, chưa am hiểu đủ sâu về lý thuyết kiểm toán hoạt động. Kết quả phỏng vấn sâu các chuyên gia và khảo sát tình huống đều cho thấy KTV hiện thiếu hiểu biết về lý thuyết kiểm toán hoạt động: Xây dựng mục tiêu kiểm toán hoạt động chưa phù hợp, hiểu chưa đúng mục tiêu kiểm toán tính kinh tế, hiệu quả và hữu hiệu, chưa có khả năng áp dụng các phương pháp kiểm toán mới phù hợp trong công việc. Mặt khác, KTV cũng thiếu sự quan tâm, động lực trong việc tổ chức, triển khai thực hiện loại hình kiểm toán này. Ngoài ra, do loại

hình kiểm toán này còn mới, chưa có cơ quan nào ở Việt Nam từng thực hiện trước đây vì vậy, thách thức đối với SAV liên quan đến nhiệm vụ này chính là thiếu các chuyên gia có kinh nghiệm.

Vì vậy, để tăng cường khả năng triển khai kiểm toán hoạt động một cách độc lập, trước hết cần phải tổ chức bồi dưỡng, đào tạo chuyên sâu cho các KTV theo ba hướng chính sau:

Thứ nhất, xây dựng và đổi mới chương trình, nội dung đào tạo hiện nay theo từng chức danh gắn với tiêu chuẩn hoá công chức; gắn lý luận với thực tiễn, kết hợp trang bị kiến thức nghiệp vụ với việc nâng cao phẩm chất chính trị, đạo đức văn hoá nghề nghiệp. Ngoài ra, cần tăng cường kiến thức pháp luật và kỹ năng thực hành nhằm đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ kiểm toán hoạt động như kiểm toán trách nhiệm kinh tế, kiểm toán chương trình, dự án, kiểm toán chuyên đề; tăng cường đào tạo nghiệp vụ kiểm toán. Trong điều kiện hội nhập với quốc tế như hiện nay, cần tăng cường đào tạo kiến thức về công nghệ thông tin; ngoại ngữ cho cán bộ, công chức, đặc biệt là cho KTV nhà nước

Thứ hai, tổ chức tuyển dụng KTV có kinh nghiệm chuyên sâu trong từng lĩnh vực hoạt động và phù hợp với cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ. Có kế hoạch đào tạo trong thời gian dài đội ngũ chuyên gia đầu ngành trong từng lĩnh vực chuyên môn, tiếp cận trình độ các nước tiên tiến trong khu vực và trên thế giới; xây dựng đội ngũ giảng viên giỏi về chuyên môn, có kinh nghiệm thực tiễn để thực hiện tốt công tác giảng dạy.

Thứ ba, đẩy mạnh hợp tác trong nước và quốc tế, tăng cường giao lưu học tập về nghiệp vụ kiểm toán, đặc biệt là thi Chứng chỉ kiểm toán viên quốc tế; cử cán bộ đi tìm hiểu, học hỏi kinh nghiệm kiểm toán hoạt động tại một số nước tiên tiến. Ngoài ra, việc đào tạo này nên kết hợp với việc triển khai thí điểm trong từng cuộc kiểm toán có sự hỗ trợ của chuyên gia ngoài nước về kiểm toán hoạt động và các chuyên gia trong nước liên quan đến từng lĩnh vực hoạt động.

(3) Phương pháp tổ chức kiểm toán hoạt động: Như đã thảo luận trong Chương 4, việc triển khai kiểm toán hoạt động lồng ghép với kiểm toán tài chính và

kiểm toán tuân thủ như hiện nay là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến những hạn chế trong kết quả của kiểm toán hoạt động do KTV dành nhiều sự quan tâm, thời gian hơn đối với nội dung kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ. Ngoài ra, các quy định áp dụng cho việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán hiện nay không phù hợp cho loại hình kiểm toán hoạt động: Thời gian lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, lập và phát hành báo cáo kiểm toán quá ngắn; hình thức tổ chức theo Đoàn và thực hiện kiểm toán liên tục trong một thời gian tại đơn vị được kiểm toán theo quy định của Luật KTNN không thực sự hữu hiệu đối với công việc kiểm toán hoạt động... Vì vậy, để tăng cường khả năng triển khai kiểm toán hoạt động độc lập của SAV, cần phải tổ chức triển khai thực hiện kiểm toán hoạt động theo định hướng sau:

Thứ nhất, về cơ cấu tổ chức: Cần phải tổ chức bộ máy phù hợp, tạo điều kiện phát triển kiểm toán hoạt động như thành lập một vụ hoặc một đơn vị chuyên về kiểm toán hoạt động. Ngoài ra, tại các Kiểm toán Nhà nước khu vực cần tổ chức thành các phòng chuyên về kiểm toán hoạt động;

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung, chỉnh sửa Luật KTNN 2005, Quy trình kiểm toán, Quy chế hoạt động của Đoàn kiểm toán, Quy trình lập, thẩm định, xét duyệt Báo cáo kiểm toán theo hướng: Không giới hạn cố định thời gian khảo sát, lập kế hoạch, thực hiện kiểm toán, lập và phát hành báo cáo kiểm toán hoạt động như đối với loại hình kiểm toán truyền thống; chỉ quy định khung thời gian kiểm toán, không nên bắt buộc phải tổ chức triển khai kiểm toán hoạt động liên tục tại các đơn vị được kiểm toán; quy định chế độ và trách nhiệm giải trình của thủ trưởng các đơn vị được kiểm toán khi báo cáo kiểm toán hoạt động được gửi cho đơn vị lấy ý kiến và khi được phát hành chính thức.

Thứ ba, cần hợp tác hoặc ký hợp đồng thuê các chuyên gia đầu ngành trong từng lĩnh vực hoạt động để tham khảo ý kiến chuyên môn trước khi đưa ra ý kiến kiểm toán chính thức. Thực hiện được định hướng này vừa nhằm đảm bảo chất lượng kiểm toán hoạt động vừa giúp nâng cao trình độ cho các KTV trong việc tiếp cận những lĩnh vực hoạt động đa ngành;

(4) Xây dựng chuẩn mực, quy trình, sổ tay hướng dẫn thực hiện kiểm toán hoạt động. Hiện tại, SAV đang triển khai soạn thảo riêng chuẩn mực kiểm toán hoạt động trên cơ sở tham khảo vận dụng chuẩn mực quốc tế về kiểm toán hoạt động của INTOSAI. Có nhiều hình thức xây dựng bộ chuẩn mực này chẳng hạn xây dựng bộ chuẩn mực kiểm toán hoạt động riêng (Đức), xây dựng kết hợp với các chuẩn mực kiểm toán tài chính, tuân thủ (Hoa Kỳ). Khi xây dựng chuẩn mực cần lưu ý và tham chiếu phạm vi điều chỉnh của chuẩn mực, tham chiếu các tiêu chuẩn được ban hành áp dụng trong từng ngành, từng lĩnh vực có thể sử dụng trong kiểm toán hoạt động. Quy trình, cẩm nang hướng dẫn cần nghiên cứu, vận dụng các phương pháp đo lường, phân tích mới từ các lĩnh vực khác nhau vào trong loại hình kiểm toán hoạt động thông qua đào tạo. Ví dụ các phương pháp phân tích thống kê để khảo sát mức độ hài lòng của người thụ hưởng dịch vụ công; phương pháp phân tích chi phí – lợi ích, chi phí – hiệu quả, chi phí – hữu hiệu trong kiểm toán các chương trình mục tiêu, các dự án đầu tư, các phương pháp đo lường bao dữ liệu (DEA) trong lĩnh vực kinh tế...

5.2.2.3. Nâng cao kỹ năng của KTV (nhân tố kỹ năng KTV)

Kỹ năng KTV là một trong hai nhân tố cấu thành năng lực của KTV cùng với trình độ chuyên môn. Trong phạm vi nghiên cứu này, kỹ năng KTV được cấu thành bởi ba nhân tố (i) tuân thủ chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp, (ii) nâng cao kỹ năng phân tích, tổng hợp, lập báo cáo kiểm toán và (iii) nâng cao khả năng vận dụng các phương pháp kiểm toán hiện đại ứng dụng trong kiểm toán hoạt động (Bảng 5.1). Mặc dù, kết quả trong bước nghiên cứu định tính đã chỉ ra cả hai nhân tố trên đều có ảnh hưởng đến việc triển khai kiểm toán hoạt động nhưng theo quan điểm đánh giá của đa số KTV trong bước nghiên cứu định lượng thì chỉ có kỹ năng KTV có mối tương quan với việc phát triển kiểm toán hoạt động do trình độ KTV chỉ là điều kiện cần khi phân công cho họ thực hiện kiểm toán hoạt động. Hiện hầu hết các KTV đều nhận thức và tự đánh giá là còn hạn chế về kỹ năng kiểm toán hoạt động. Nguyên nhân do tâm lý ngại thay đổi, ngại tiếp cận, học hỏi những lĩnh vực mới và thường quan tâm tới loại hình kiểm toán truyền thống hơn loại hình kiểm toán hoạt động. Vì

vậy, trước hết cần phải thành lập bộ phận (đơn vị) riêng về kiểm toán hoạt động trong đó ưu tiên những người vừa có kinh nghiệm thực tiễn vừa được đào tạo về kiểm toán hoạt động. Để khắc phục được quan điểm cũng như nhận thức của KTV về loại hình kiểm toán này, SAV cần ưu tiên nhiều nguồn lực, cơ chế đãi ngộ, chính sách khuyến khích hơn so với KTV thực hiện loại hình kiểm toán truyền thống.

5.2.2.4. Tăng nhu cầu về kiểm toán hoạt động (nhân tố kinh tế)

Tổng hợp kết quả nghiên cứu trong cuốn tài liệu của Lonsdale & cộng sự (2011) đã thừa nhận rằng mục tiêu đầu tiên của kiểm toán hoạt động là trách nhiệm giải trình, mục tiêu thứ hai là giúp đơn vị cải tiến hiệu quả hoạt động. Theo đuổi mục tiêu nào sẽ quyết định việc lựa chọn chiến lược phát triển kiểm toán hoạt động. Kết quả nghiên cứu định lượng chỉ ra rằng, nhóm nhân tố kinh tế được xác định là “Thất thoát, lãng phí, yếu kém trong quản lý” có tác động làm tăng cầu về kiểm toán hoạt động, tuy nhiên chính những yếu kém trong quản lý và sử dụng các nguồn lực công của các đơn vị được kiểm toán đã cản trở việc triển khai thực hiện kiểm toán hoạt động do thiếu số liệu ghi chép đầy đủ, đơn vị được kiểm toán không xây dựng mục tiêu hoạt động phù hợp và cụ thể phục vụ cho hoạt động quản trị của mình. Do đó, nhân tố này lại trở thành lực cản đối với SAV khi KTV không thể thu thập được đủ số liệu tin cậy, tiêu chuẩn phù hợp, mục tiêu định sẵn cho hoạt động kiểm toán. Bên cạnh đó, tiến trình cải cách quản trị công ở Việt Nam còn chậm và chưa chú trọng vào kết quả đầu ra, phân cấp, minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp và còn nhiều dự địa để phát triển loại hình kiểm toán truyền thống (chỉ ra trong Bảng 5.1) cũng chính là những trở ngại khi SAV muốn thực hiện chức năng kiểm toán hoạt động nhằm đạt được mục tiêu giúp đơn vị cải tiến hiệu quả hoạt động do SAV khó có thể thành công trong việc đo lường và đánh giá kết quả hoạt động của các đối tượng kiểm toán trong giai đoạn hiện nay. Vì vậy, SAV nên định hướng tập trung hơn vào mục tiêu tăng cường trách nhiệm giải trình so với mục tiêu giúp đơn vị cải tiến hiệu quả hoạt động.

5.2.2.5. Xây dựng chiến lược phát triển kiểm toán hoạt động

Kết quả khảo sát ở các chương trước cũng như lịch sử phát triển kiểm toán hoạt động cho thấy, các SAI đều lựa chọn tiếp cận các chủ đề kiểm toán hoạt động đơn giản trước (phù hợp với hình thức kiểm toán hiệu quả, kiểm toán trách nhiệm quản lý). Sau đó mở rộng đến các lĩnh vực phức tạp hơn như kiểm toán hiệu lực chương trình hoặc chuyển từ đánh giá việc triển khai thực hiện chính sách sang đánh giá nội dung chính sách và hiện nay, thực hiện chiến lược phát triển thận trọng và nghiêm ngặt (ban hành các chuẩn mực, quy định và tuân thủ chúng).

Kết quả nghiên cứu định lượng đã xác định được bốn nhóm nhân tố tác động đến việc phát triển kiểm toán hoạt động gồm chính trị, khả năng triển khai kiểm toán hoạt động của SAV, kỹ năng của KTV và nhân tố kinh tế.

Tiếp cận từ góc độ lịch sử qua tham khảo kinh nghiệm phát triển kiểm toán hoạt động của một số quốc gia trên thế giới và từ kết quả nghiên cứu trong Chương 4, là quốc gia đi sau, SAV nên lựa chọn chiến lược phát triển tuần tự từng bước từ đơn giản đến phức tạp được thực hiện theo cách thận trọng và nghiêm ngặt là cần thiết. Theo đó, bước đầu tổ chức triển khai thí điểm một số cuộc kiểm toán độc lập về kiểm toán hoạt động có sự trợ giúp của chuyên gia nước ngoài (nhân tố phương pháp tổ chức triển khai kiểm toán hoạt động thuộc nhóm nhân tố khả năng triển khai kiểm toán hoạt động của SAV – Bảng 5.1). Tiếp đến, thực hiện các cuộc kiểm toán độc lập về kiểm toán hoạt động phù hợp với năng lực KTV (thuộc hai nhóm nhân tố là khả năng triển khai kiểm toán hoạt động của SAV và kỹ năng KTV) và điều kiện thực tiễn nhưng quá trình triển khai phải được thực hiện một cách hết sức thận trọng và nghiêm ngặt. Tính thận trọng được thể hiện trong việc xây dựng và hoàn thiện các chuẩn mực và hướng dẫn kiểm toán hoạt động song hành với quá trình triển khai thí điểm và phải hoàn thành trước khi áp dụng loại hình này một cách chính thức. Tính nghiêm ngặt trong việc triển khai kiểm toán hoạt động là việc cần phải nâng cao nhận thức về kiểm toán hoạt động thông qua tổ chức phổ biến, tuyên truyền về kiểm toán hoạt động và tăng cường năng lực kiểm toán hoạt động qua đào tạo, tập huấn về kiểm toán hoạt động, gồm: chuẩn mực kiểm toán, sổ tay hướng dẫn, mẫu