Đề Xuất Quan Điểm Và Định Hướng Phát Triển Kiểm Toán Hoạt Động

Tác động

Kết quả kiểm toán tác động tới các bên liên quan khác (đơn vị được kiểm toán, quốc hội, chính phủ, công chúng) và ngược lại;

Nhu cầu

(1) Bên ngoài SAV:

- Bất ổn kinh tế;

- Quốc hội, chính phủ;

- Cải cách quản trị công;

(2) Bên trong SAV:

- Vai trò Tổng kiểm toán;

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 184 trang tài liệu này.

- Kết quả kiểm toán hạn chế

Vấn đề kinh tế, chính trịxã hội:

- Yếu kém quản lý, thất thoát lãng phí;

- Cải cách quản trị công

Hình 5.1. Mô hình phát triển kiểm toán hoạt động

Kết quả đạt được

Kết quả

(1) Phát hiện và kiến nghị kiểm toán; (2)Kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán;

Đầu vào

(1) Tuân thủ chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp;

(2) Phân tích, tổng hợp;

(3) Vận dụng phương pháp kỹ thuật kiểm toán hiện đại

Hoạt động

(1) Lựa chọn chủ đề;

(2) Chương trình đạo tạo;

(3) Tổ chức thực hiện;

(4) Chuẩn mực, quy trình, cẩm nang hướng dẫn

Đầu ra

Hoàn thành cuộc kiểm toán và phát hành báo cáo kiểm toán

Mục đích kiểm toán của SAV

(1) Tăng cường trách nhiệm giải trình;

(2) Cải tiến hiệu quả hoạt động

Kinh tế

Hiệu quả

Hữu hiệu

Mô hình này giải thích xu hướng phát triển sau: Nhu cầu cao (yêu cầu và mong đợi), khả năng đáp ứng của SAV thấp, kết quả và tác động hạn chế, giảm niềm tin và uy tín SAV với công chúng, kìm hãm sự phát triển tiếp theo kiểm toán hoạt động. Ngược lại, khả năng đáp ứng của SAV được tăng cường, kết quả và tác động kiểm toán cao và được duy trì sẽ nhận được sự ủng hộ từ quốc hội, chính phủ và công chúng qua đó thúc đẩy SAV mở rộng chức năng kiểm toán của mình.

5.1.2. Đóng góp nghiên cứu

Kết quả nghiên cứu định tính khám phá được 33 nhân tố có ảnh hưởng tới việc hình thành và phát triển kiểm toán hoạt động (6 nhân tố ảnh hưởng đến việc xuất hiện và 27 nhân tố ảnh hưởng đến việc phát triển);

Kết quả nghiên cứu định lượng khẳng định được mô hình tác động của các nhân tố đến việc phát triển kiểm toán hoạt động gồm 13 nhân tố được phân loại thành 04 nhóm. Trong đó, có 12 nhân tố thúc đẩy và 1 nhân tố trở ngại được phân loại trong Bảng 5.1 theo mức độ tác động giảm dần.

(1) “Nhân tố chính trị” có đóng góp cao nhất, trong đó vai trò Tổng kiểm toán, sự hỗ trợ quốc hội, chính phủ, cải cách quản trị công được đánh giá khá cao;

(2) “Nhân tố khả năng của SAV” có đóng góp thứ hai so với ba nhân tố còn lại, trong đó lựa chọn chủ đề kiểm toán có mức đánh giá cao nhất.

(3) “Nhân tố kỹ năng KTV” có đóng góp cao thứ ba, trong đó việc tuân thủ chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp thể hiện trên các khía cạnh sự tậm tâm, thái độ của kiểm toán việc được đánh giá cao nhất.

(4) “Nhân tố kinh tế” được định danh là những thất thoát, lãng phí, yếu kém trong quản lý được xác định chính là trở ngại cho việc SAV triển khai kiểm toán hoạt động.

Các nhân tố còn lại được khám phá qua nghiên cứu định tính hoặc chỉ có ảnh hưởng đến việc hình thành (4 nhân tố) hoặc chỉ có thể ảnh hưởng đến sự phát triển (11 nhân tố) nhưng không có mối tương quan (chỉ ra qua nghiên cứu định lượng);

Phân loại các nhân tố có tác động đến việc phát triển theo mô hình logic của Pollitt & cộng sự (1999) cho thấy vị trí và mối quan hệ của các nhân tố: Việc SAV chuyển đổi chức năng sang kiểm toán hoạt động xuất phát từ phía quốc hội, chính phủ, công chúng nói chung nhằm giúp nâng cao trách nhiệm giải trình của người đứng đầu đơn vị được kiểm toán và cải tiến hiệu quả hoạt động. Nhu cầu này xuất hiện bên ngoài SAV (quốc hội, chính phủ, công chúng hoặc đến từ yêu cầu cải cách quản trị công, bất ổn kinh tế) và từ bên trong SAV (thích ứng với thay đổi trong cải cách quản trị công, khắc phục hạn chế từ kết quả kiểm toán truyền thống nhằm nâng cao vai trò và vị trí của SAV). Tùy thuộc nhu cầu và khả năng cùng với những trở

ngại mà SAV phải lựa chọn theo đuổi hướng trọng tâm vào một trong hai mục đích là trách nhiệm giải trình hoặc cải tiến hiệu quả hoạt động. Lựa chọn mục đích nào sẽ quyết định chiến lược phát triển của SAV. Trình độ phát triển kiểm toán hoạt động của SAV cũng sẽ được đo lường và đánh giá đối với từng cuộc kiểm toán hoạt động, giữa kết quả kiểm toán hoạt động đạt được so với kết quả kiểm toán truyền thống. Tiêu chuẩn sử dụng đánh giá trình độ phát triển kiểm toán hoạt động cũng chính là các tiêu chuẩn được sử dụng trong mỗi cuộc kiểm toán đó là tính kinh tế, hiệu quả và hữu hiệu.

Phát hiện quan trọng nhất trong nghiên cứu này là khả năng và tốc độ phát triển kiểm toán hoạt động trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam phụ thuộc vào các nhân tố nội tại (khả năng của SAV, kỹ năng KTV) nhiều hơn các nhân tố bên ngoài (nhân tố chính trị, kinh tế). Ngoài ra, nghiên cứu cung cấp bổ sung bằng chứng thực nghiệm chứng minh rằng các quốc gia đang phát triển, mức độ minh bạch và giải trình trách nhiệm thấp, hệ thống luật pháp chưa đồng bộ có “cầu” kiểm toán hoạt động cao hơn nhưng kiểm toán hoạt động chậm phát triển, do khả năng “cung” về kiểm toán hoạt động thấp.

Hạn chế của SAV hiện nay và thách thức mà SAV sẽ phải đối mặt khi triển khai loại hình kiểm toán hoạt động phát hiện trong bước nghiên cứu định tính được tổng hợp và phân loại tại Bảng 5.1 tương ứng với từng nhân tố trong mô hình phát triển kiểm toán hoạt động (Hình 5.1).

5.2. Đề xuất quan điểm và định hướng phát triển kiểm toán hoạt động

5.2.1. Quan điểm phát triển kiểm toán hoạt động

Từ tổng kết các nghiên cứu trước và khảo sát kinh nghiệm kiểm toán của một số quốc gia phát triển trên thế giới trong Chương 1 đã chỉ ra rằng kiểm toán hoạt động xuất hiện nhằm thích ứng với tiến trình cải cách quản trị công và trở thành một bộ phận cấu thành nên hệ thống quản trị công mới, theo đó, quốc gia nào có tiến trình cải cách quản trị công càng sâu, rộng hiệu quả thì kiểm toán hoạt động càng phát triển. Các quốc gia đang phát triển mặc dù có nhu cầu phát triển loại hình kiểm toán này cao hơn nhưng khả năng triển khai thấp và kết quả hạn chế hơn. Các quốc gia có mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình cao có trình độ phát triển kiểm

toán hoạt động cao hơn các quốc gia theo chế độ quân chủ hoặc có mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp. Quốc gia có mức độ tuân thủ pháp luật cao có trình độ phát triển kiểm toán hoạt động cao và ngược lại. Về lý luận, kiểm toán hoạt động có phạm vi rộng hơn loại hình kiểm toán truyền thống, mục tiêu và đối tượng kiểm toán thường xuyên thay đổi và không lặp lại, phương pháp kiểm toán hoạt động cũng hoàn toàn khác biệt. Theo đó, thời gian, chi phí và các nguồn lực khác dành cho kiểm toán hoạt động thường lớn hơn rất nhiều so với loại hình kiểm toán truyền thống trong khi đó kết quả kiểm toán hoạt động mang lại thường khó đo lường và đánh giá được cụ thể và tức thời như loại hình kiểm toán truyền thống. Vì vậy, theo tác giả trước hết cần xác định quan điểm phát triển kiểm toán hoạt động phù hợp với đặc điểm Việt Nam dựa trên những phân tích sau:

Thứ nhất, cần chủ động để phát triển kiểm toán hoạt động: Theo học thuyết quản trị công mới, việc chính phủ các quốc gia thực hiện cải cách quản trị công theo hướng nâng cao hiệu quả và hiệu lực trong việc phân bổ, quản lý và sử dụng nguồn lực công tạo tiền đề thúc đẩy phát triển kiểm toán hoạt động. Bên cạnh đó, lý thuyết ủy nhiệm kết hợp với việc tăng cường và mở rộng trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực công từ trách nhiệm tuân thủ pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm giải trình với cấp trên sang hoàn thành mục tiêu, cam kết, giải trình kết quả thực hiện nhiệm vụ với cả cấp trên, cấp dưới và người dân cũng tạo cơ sở nền tảng hỗ trợ kiểm toán hoạt động phát triển. Việt Nam là quốc gia đang phát triển, quản trị công đang trong quá trình cải cách nhưng hiện mô hình quản trị công vẫn chủ yếu tập trung vào việc tuân thủ pháp luật và kiểm soát đầu vào, mức độ minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp, đặc biệt là chưa xây dựng luật cũng như hình thành cơ chế chịu trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu trong việc ban hành chính sách hoặc thực thi nhiệm vụ được giao cũng đã bộc lộ những khiếm khuyết, yếu kém và phổ biến nhất là việc các cơ quan nhà nước còn quan liêu trong thực thi công vụ. Kết quả khảo sát cho thấy tiến trình cải cách quản trị công (thuộc nhân tố chính trị tác động đến việc phát triển kiểm toán hoạt động) đã được lập kế hoạch, thực hiện nhưng kết quả cải cách quản trị công còn tồn tại nhiều hạn chế. Vì vậy,

cần phát triển kiểm toán hoạt động theo cách chủ động, qua việc xem kiểm toán hoạt động như một công cụ thúc đẩy cải cách quản trị công nhằm tăng cường hơn nữa trách nhiệm giải trình và nâng cao hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng các nguồn lực công hơn là áp dụng quan điểm phát triển thụ động (phát triển kiểm toán hoạt động thích ứng với những thay đổi trong cải cách quản trị công).

- Thứ hai, cần có quan điểm linh hoạt trong phát triển: Theo lý thuyết lựa chọn hợp lý áp dụng trong lĩnh vực công, chính phủ mỗi quốc gia trước mỗi quyết sách, hành động phải có chủ đích, suy nghĩ sao cho mang lại lợi ích lớn nhất cho người dân và cho xã hội qua việc xây dựng, ban hành các quy định, nguyên tắc quản trị hiện đại vào trong quản trị công. Kết quả thực hiện nhiệm vụ tại mỗi đơn vị công đều phải được theo dõi, giám sát, tổng kết, đánh giá trên cơ sở mục tiêu, tiêu chuẩn khách quan và phù hợp. Theo đó, kiểm toán hoạt động có thể tổ chức triển khai hoạt động kiểm toán của mình một cách hữu hiệu và hiệu quả do có thể giảm được thời gian, chi phí, nguồn lực phân bổ cho việc thu thập thông tin, số liệu, xác định được tiêu chuẩn kiểm toán phù hợp và đạt được sự đồng thuận trong việc đưa ra ý kiến đánh giá. Kết quả khảo sát hai tình huống kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công của SAV cho thấy, cả hai đơn vị được kiểm toán đều xây dựng các mục tiêu, tiêu chuẩn chưa phù hợp, thiếu kiểm tra, tổng kết đánh giá kết quả đạt được. Bên cạnh đó, việc triển khai lồng ghép giữa các loại hình kiểm toán này trong một cuộc kiểm toán tại Việt Nam sẽ khó đạt được chất lượng và hiệu quả khi có quá nhiều mục tiêu và nội dung trong một cuộc kiểm toán trong khi có quá ít thời gian và nhân sự. Mặt khác, mục tiêu, phương pháp kiểm toán hoạt động trong từng cuộc kiểm toán không nên cố định mà phải thay đổi chẳng hạn, kiểm toán tính hữu hiệu thường áp dụng đối với các chương trình dự án hoặc đánh giá chính sách, kiểm toán tính hiệu quả xem xét tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng các nguồn lực công hoặc đánh giá trách nhiệm thủ trưởng các đơn vị được giao nguồn lực công. Chính những đặc điểm này đặt ra yêu cầu với SAV cần phải xây dựng chuẩn mực, sổ tay hướng dẫn kiểm toán hoạt động theo hướng mở, linh hoạt và không cố định như đối với các chuẩn mực kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính.

- Thứ ba, cần cân đối chi phí - lợi ích: Theo lý thuyết lựa chọn hợp lý áp dụng trong lĩnh vực công, việc triển khai kiểm toán hoạt động cần phải xem xét, ước tính và đánh giá chi phí bỏ ra và lợi ích đạt được trước và sau khi kiểm toán. Chi phí có thể ước tính và xác định một cách tương đối dễ dàng nhưng lợi ích đạt được khó có thể đo lường và đánh giá nhất là lợi ích về mặt xã hội. Vì vậy, trước hết cần phải đánh giá chi phí - lợi ích kinh tế trước khi tổ chức triển khai kiểm toán hoạt động hoặc trong việc lập kế hoạch chiến lược phát triển theo nguyên tắc lợi ích kinh tế đạt được phải lớn hơn chi phí. Kết quả khảo sát tại Bảng 4.1, Mục 4.1.1.2 cho thấy kết quả kiểm toán (tăng thu, giảm chi ngân sách nhà nước) của mỗi KTV vẫn có xu hướng tăng theo thời gian từ 2,148 tỷ đồng/KTV trong năm 2005 lên 4,755 tỷ đồng/KTV trong năm 2013). Có như vậy, SAV mới có thể thuyết phục được quốc hội, chính phủ, người sử dụng báo cáo kiểm toán về vai trò hợp pháp của mình qua đó tranh thủ sự ủng hộ, quan tâm của họ cho việc triển khai và phát triển kiểm toán hoạt động.

- Thứ tư, cần xác lập đúng vai trò và vị trí của loại hình kiểm toán hoạt động: Áp dụng lý thuyết cung – cầu để phân tích nhu cầu kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam và khả năng cung của SAV cho thấy, cầu kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công ở Việt Nam khá cao đến từ yêu cầu quốc hội, chính phủ, mong đợi hợp lý trong xã hội nhằm khắc phục thực trạng thất thoát, lãng phí, yếu kém trong quản lý, sử dụng nguồn lực công, cầu từ bên trong SAV. Tuy nhiên, cung về kiểm toán hoạt động thấp (đã chỉ ra trong kết quả nghiên cứu định lượng). Nguyên nhân do hệ thống tổ chức của SAV đang trong quá trình hoàn thiện; đội ngũ KTV còn thiếu về số lượng KTV có thể thực hiện kiểm toán hoạt động, cơ cấu chưa phù hợp, hạn chế về chuyên môn, nghiệp vụ, tính chuyên nghiệp trong thực thi công vụ; chất lượng của công tác đào tạo, bồi dưỡng chưa theo kịp với yêu cầu nhiệm vụ; hệ thống tài liệu phục vụ cho đào tạo, bồi dưỡng chưa hoàn thiện. Hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán hoạt động còn thiếu, so với thông lệ quốc tế còn có khoảng cách, việc áp dụng các chuẩn mực kiểm toán chưa thống nhất (kết quả phỏng vấn sâu). Kết quả kiểm toán hoạt động chưa đáp ứng được yêu cầu so với yêu cầu của

Quốc hội, Chính phủ. Nguyên nhân chính là mức độ hiểu biết, quan tâm, thái độ của KTV đối với kiểm toán hoạt động chưa tương xứng như với kiểm toán truyền thống. Vì vậy, cần phải thống nhất quan điểm trong SAV, xem kiểm toán hoạt động có vai trò tương đương với loại hình kiểm toán truyền thống bằng cách thực hiện việc phân bổ nguồn lực, thời gian, nhân sự cân bằng giữa hai loại hình kiểm toán.

Trên cơ sở quan điểm phát triển được đúc kết từ lý luận và thực tiễn tại một số SAI trên thế giới cùng với kết quả nghiên cứu trong Chương 4, tác giả đề xuất một số định hướng phát triển kiểm toán hoạt động đối với SAV trong thời gian tới tương ứng với 4 nhóm nhân tố tác động và các hạn chế tương ứng (Bảng 5.1).

5.2.2. Định hướng phát triển kiểm toán hoạt động

5.2.2.1. Tăng cường hỗ trợ từ môi trường bên ngoài đối với kiểm toán hoạt động (nhân tố chính trị)

Nhiều nghiên cứu (Glynn 1985; Hamburger 1989; Berzelay & cộng sự 1996; Funnell 1998; Jacobs 1998; Radcliff 1999; English & Guthrie 2000; Mulgan 2001; Pallot 2003; Barton 2006) đã chỉ ra, rào cản chính trị là thách thức lớn nhất đối các SAI trong việc phát triển kiểm toán hoạt động nhưng khi nhận được sự ủng hộ, quan tâm và hỗ trợ từ cả quốc hội và chính phủ thì SAI có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Từ quan điểm đó, kết hợp với những hạn chế được phát hiện trong bước nghiên cứu định tính thuộc nhân tố chính trị (Bảng 5.1), SAV cần phải xây dựng lộ trình, bước đi phù hợp nhằm vượt qua những thách thức này, cụ thể:

(1) Vai trò Tổng kiểm toán: Tổng kiểm toán có vai trò quan trọng trong việc xây dựng và phát triển kiểm toán hoạt động nhưng việc thay đổi liên tục vị trí các Tổng kiểm toán trong vòng 20 năm ảnh hưởng đến việc phát triển kiểm toán hoạt động. Vì vậy, để khắc phục được hạn chế này, cần phải sửa đổi Luật KTNN 2005 để tăng tính độc lập cho Tổng kiểm toán theo hướng phân cấp mạnh hơn và tăng cường trách nhiệm nhằm giải quyết các vấn đề về tổ chức và hoạt động của SAV được kịp thời, như: Bổ sung thêm một điều quy định về quyền miễn trừ đối với Tổng kiểm toán như quy định về quyền miễn trừ đối với đại biểu Quốc hội; bổ sung nhiệm vụ xây dựng Chiến lược phát triển SAV trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định; sửa đổi, bổ sung Điều 21 của Luật KTNN 2005 theo hướng quy định cho Tổng kiểm

toán quyền quyết định thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể các đơn vị trực thuộc SAV sau khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành (phê chuẩn) Chiến lược phát triển SAV trong từng thời kỳ hoặc đã có Nghị quyết cho phép thành lập thêm các đơn vị trực thuộc SAV.

(2) Yêu cầu từ Quốc hội, Chính phủ: Quốc hội Việt Nam chưa có bộ phận chuyên trách về kế toán, kiểm toán. Yêu cầu lựa chọn các chủ đề kiểm toán xuất phát từ vấn đề kinh tế, xã hội hơn là hiểu biết đầy đủ về chức năng kiểm toán hoạt của các đại biểu Quốc hội. Vì vậy, cần phải có giải pháp để tranh thủ sự ủng hộ của Quốc hội trong việc sửa đổi Luật KTNN 2005 và các luật liên quan theo định hướng:

Thứ nhất, bổ sung thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn của SAV liên quan đến các lĩnh vực kiểm toán hoạt động như kiểm toán nợ công, kiểm toán nhiệm vụ phòng chống tham nhũng (kiểm toán trách nhiệm), kiểm toán thuế (kiểm toán hiệu quả quản lý thu thuế);

Thứ hai, căn cứ vào định hướng của INTOSAI và từ thực tiễn hoạt động kiểm toán ở Việt Nam trong thời gian qua, cần bổ sung quy định theo hướng mở rộng phạm vi đối tượng của SAV, bảo đảm bao quát hết các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công.

Thứ ba, lựa chọn chủ đề kiểm toán theo yêu cầu từ phía quốc hội, chính phủ trên cơ sở đánh giá khả năng phù hợp của mình. Báo cáo trực tiếp và kịp thời tới quốc hội và chính phủ kết quả kiểm toán;

(3) Thúc đẩy cải cách quản trị công và tăng cường trách nhiệm giải trình: Tiến trình cải cách quản trị công đã được lập kế hoạch, thực hiện nhưng kết quả cải cách quản trị công còn tồn tại nhiều hạn chế. Mô hình quản trị công chủ yếu vẫn nhằm mục đích kiểm soát đầu vào, tuân thủ luật và quy định mà chưa chú trọng kết quả đầu ra, phân cấp, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Vì vậy, để thúc đẩy cải cách quản trị công theo hướng trên cần: