Hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành giao thông vận tải Việt Nam

Kế hoạch hoá đầu tư đóng vai trò hết sức quan trọng trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB trong ngành GTVT. Thực hiện tốt công tác này sẽ là cơ sở quan trọng để các ngành, các lĩnh vực các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế ở địa phương chủ động đẩy mạnh đầu tư có định hướng, cân đối, tránh được hiện tượng đầu tư chồng chéo, thiếu đồng bộ, lãng phí nguồn lực của đất nước nói chung và địa phương nói riêng.

Kế hoạch hoá đầu tư XDCB trước hết phải xây dựng được chiến lược đầu tư hợp lý, xác định ưu tiên đầu tư vào ngành nào, vùng nào, đầu tư như thế nào và đầu tư bao nhiêu thì sẽ mang lại hiệu quả cao nhất từ đó xác định được cơ cấu vốn đầu tư theo ngành, vùng và cơ cấu vốn đầu tư theo nhóm dự án (A, B, C).

Sau khi xây dựng được chiến lược đầu tư hợp lý phải lập được qui hoạch đầu tư và dựa vào quy hoạch để lập kế hoạch vốn đầu tư nhằm xác định nhu cầu và khả năng đáp ứng vốn đầu tư XDCB trong từng thời kỳ nhất định và cho thời hạn xác định.

Trong đầu tư xây dựng cơ bản các công trình GTVT, việc xác định đúng khâu quy hoạch, kế hoạch để thực hiện dự án có ý nghĩa rất quan trọng đối với hiệu quả kinh tế, hiệu qủa xã hội của dự án đầu tư. Đây là một trong những khâu quan trọng, nếu xác định sai lệch không những dẫn đến đầu tư không có hiệu quả, hoặc hiệu quả đầu tư kém mà thậm chí còn dẫn đến hậu quả khó lường, cản trở đến phát triển kinh tế, xã hội của một vùng, một khu vực. Lãng phí, thất thoát vốn tài sản trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch ĐTXDCB từ vốn Ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải thể hiện ở những nội dung cụ thể sau:

a) Đầu tư không có quy hoạch, không theo quy hoạch, hoặc quy hoạch sai không phù hợp với đặc điểm kinh tế, điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên, dân số và lao động... dẫn đến không phù hợp với quy luật phát triển kinh tế - xã hội của vùng, của ngành nói riền và của cả nước nói chung. Công tác lập và duyệt

quy hoạch không được thực hiện hoàn chỉnh, không đồng bộ ở các cấp, các ngành và các địa phương cũng là nhân tố gây nên lãng phí

b) Sự lựa chọn địa điểm đầu tư sai : Bố trí địa điểm đầu tư gần nguồn nguyên liệu, gần nơi tiêu thụ sản phẩm, phù hợp với đặc điểm tài nguyên, vị trí địa lý, đặc điểm khí hậu...có tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của dự án cả trước mắt và lâu dài. Vì vậy có kế hoạch chu đáo cho sự lựa chọn sai địa điểm đầu tư sẽ gây lãng phí, thất thoát vốn lớn trong đầu tư. Cụ thể như một công trình xây dựng cầu vượt trong địa bàn thành phố Hà nội nhằm hạn chế và giảm thiểu ùn tắc giao thông là rất cần thiết. Nhưng vấn đề xây dựng quy hoạch, kế hoạch cây cầu vượt đó ở đâu và vị trí như thế nào rất quan trọng để giảm ùn tắc ở mức lớn nhất và chi phí di dời các công trình lân cận ở mức thấp nhất. Mỗi lần di chuyển địa điểm nhà máy, không chỉ tốn kém về chi phí vận chuyển, chi phí bảo quản, chi phí chạy thử mà còn phải chi phí lớn cho công tác chuẩn bị mặt bằng như đền bù, giải toả mặt bằng xây dựng...

c) Việc bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm cũng là khâu dễ gây ra lãng phí, thất thoát, tiêu cực dẫn đến tham nhũng bởi các hiện tượng như: Bố trí các danh mục dự án đầu tư vào kế hoạch đầu tư hàng năm quá phân tán, không sát với tiến độ thi công của dự án đã được phê duyệt. Danh mục dự án đầu tư càng nhiều, thời gian đầu tư càng bị kéo dài, dẫn đến lãng phí, thất thoát vốn đầu tư cả trực tiếp và gián tiếp; Không đủ điều kiện để bố trí kế hoạch vẫn ghi vào kế hoạch đầu tư hàng năm làm cho việc tiển khai kế hoạch gặp khó khăn, phải chờ đợi, hoặc có khi có khối lượng thực hiện vẫn không đủ điều kiện thanh toán; Bố trí kế hoạch không theo sát các mục tiêu định hướng của chiến lược, của kế hoạch 5 năm...cũng sẽ dẫn đến gián tiếp làm thất thoát, lãng phí vốn đầu tư sau này, bởi vì khi dự án hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng sẽ thiếu tính đồng bộ với các hoạt động khác của các ngành và của toàn xã hội.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 252 trang tài liệu này.

Tóm lại công tác quy hoạch, kế hoạch, việc lựa chọn địa điểm đầu tư đúng, bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm một cách hợp lý là một trong những yêu cầu mà quản lý nhà nước trong đầu tư XDCB các công trình GTVT phải quan tâm. Việc đánh giá quản lý nhà nước ở giai đoạn này dựa trên những vấn đề sau đây: 1) Công tác lập và duyệt quy hoạch có đồng bộ và hoàn chỉnh không? 2) Bố trí kế hoạch đầu tư đúng hay không? 3) Lựa chọn địa điểm đầu tư đúng hay không?

Thứ hai, quản lý nhà nước trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt ĐTXDCB từ vốn Ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải..

Đầu tư XDCB từ vốn NSNN trong ngành GTVT có đặc điểm nổi bật là thời gian dài, vốn đầu tư lớn, rủi ro cao. Để giảm thiểu khả năng rủi ro các nhà đầu tư thường thông qua việc lập những dự án đầu tư XDCB. Dự án đầu tư là một tập hợp những đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định

Đầu tư theo dự án là phương pháp đầu tư khôn ngoan nhất. Dự án được hiểu như là sự luận chứng một cách đầy đủ về mọi phương diện của một cơ hội đầu tư, giúp cho chủ đầu tư có đủ độ tin cậy cần thiết. Những nội dung chủ yếu của một dự án đầu tư thường bao gồm: xác định sự cần thiết phải đầu tư; lựa chọn hình thức đầu tư; chương trình sản xuất và các yếu tố phải đáp ứng (đối với các dự án có sản xuất); các phương án địa điểm cụ thể phù hợp với qui hoạch xây dựng; Phương án giải phóng mặt bằng, kế hoạch tái định cư (nếu có); phân tích lựa chọn phương án kỹ thuật, công nghệ; phương án kiến trúc, giải pháp xây dựng, thiết kế sơ bộ của các phương án đề nghị lựa chọn, giải pháp quản lý và bảo vệ môi trường; phương án về vốn, các mốc thời gian chính thực hiện đầu tư; hình thức quản lý thực hiện dự án; xác định chủ đầu tư; mối quan hệ và trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến dự án.

Dự án đầu tư được phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau, dựa vào tính chất của ngành cần đầu tư và số vốn đầu tư của một dự án, các dự án được chia thành các nhóm A,B,C; dựa vào nguồn vốn đầu tư các dự án được chia thành các dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN, dự án đầu tư bằng nguồn vốn tín dụng nhà nước, dự án đầu tư bằng vốn của doanh nghiệp tự huy động; dựa vào mục tiêu đầu tư có dự án đầu tư mới và dự án cải tạo mở rộng; dựa vào tính chất đầu tư có dự án đầu tư có xây dựng và dự án đầu tư không có xây dựng.

Thẩm định dự án đầu tư XDCB trong ngành GTVT là việc kiểm tra lại các điều kiện quy định phải đảm bảo của một dự án đầu tư trước khi phê duyệt dự án, quyết định đầu tư. Tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước để đầu tư phát triển phải được thẩm định. Nội dung thẩm định dự án đầu tư tuỳ theo từng loại dự án đó là các điều kiện nhằm đảm bảo sự phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ; các điều kiện tài chính, giá cả, hiệu quả đầu tư; đảm bảo an toàn về tài nguyên, môi trường; các vấn đề xã hội của dự án.

Sau khi thẩm định dự án đầu tư, nếu dự án đạt được những yêu cầu cơ bản về nội dung thẩm định dự án và có tính khả thi cao thì cơ quan có thẩm quyền sẽ ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư để có thể triển khai ở khâu thiết kế dự toán.

Việc đánh giá thất thoát trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt ĐTXDCB từ vốn Ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải là khá lớn, khá phổ biến, thậm chí còn gây nên những hiện tượng xã hội nhức nhối. Vì thế trong khâu này công tác quản lý nhà nước cần chú ý đến những yêu cầu sau đây:

a) Tránh những thất thoát lãng phí do khâu thiết kế : Thất thoát, lãng phí do chất lượng hồ sơ thiết kế không đúng các quy phạm, quy chuẩn về kỹ thuật của Nhà nước. Hồ sơ thiết kế thoát ly với tình hình thực tế về địa chất, địa hình, khí hậu, điều kiện và đặc điểm về tài nguyên, nguồn nhân lực và đặc

điểm về nguyên liệu, vật tư, thiết bị đầu vào; quy mô và khả năng tiêu thụ sản phẩm, đầu ra…dẫn đến những sai sót, hậu quả về thất thoát, lãng phí trong quá trình thi công xây dựng dự án.

b) Tránh thất thoát, lãng phí tiêu cực có thể xảy ra trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý tổng dự toán, dự toán dự án. Lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý tổng dự toán, dự toán dự án là quản lý giá trong hoạt động đầu tư. Đây là khâu không chỉ gây ra lãng phí, thất thoát về vốn đầu tư mà còn là khâu ‘‘nhạy cảm’’ gây ra sơ hở dẫn đến phát sinh tiêu cực trong hoạt động ĐTXDCB từ vốn Ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải. Vì thế để tránh thất thoát, lãng phí vốn đầu tư trong hoạt động ĐTXD ở khâu này cần phân tích xem xét theo các nội dung như: Khối lượng từng loại công việc theo thiết kế kỹ thuật, thiết kế tổ chức thi công; từ đó đánh giá khối lượng thực tế theo thiết kế; đánh giá tính hợp lý của khối lượng thiết kế so với yêu cầu về kỹ thuật, công nghệ… Qua đó rút ra những nhận xét và lượng hoá những thất thoát, lãng phí do khâu thiết kế sai gây ra: kê khống khối lượng, thiết kế sai dẫn đến phải phá bỏ khối lượng đã làm lại theo thiết kế điều chỉnh hoặc bổ sung, tính toán khối lượng sai quy phạm, quy chuẩn; sử dụng đúng định mức kinh tế - kỹ thuật của Nhà nước ban hành cho từng loại công trình theo quy phạm và quy chuẩn; Áp dụng đúng giá cả theo từng loại vật tư thiết bị đã được Sở tài chính vật giá thông báo theo thực tế tại thời điểm tính toán, nghiệm thu thanh toán; Áp dụng hoặc tính toán đúng về khối lượng định mức, giá cả dẫn đến tính toán sai về các loại chi phí tính theo định mức.

Từ đó, việc đánh giá quản lý nhà nước trong giai đoạn này đòi hỏi phải chú ý đến những khía cạnh như: 1) Đảm bảo tiến độ thực hiện các khâu; 2) Hồ sơ về thẩm định thiết kế kỹ thuật yêu cầu đầy đủ; 3) Thủ tục tiến hành bảo đảm đúng các quy trình; 4) Đầu tư phải đồng bộ để chất lượng các dự án đạt kết quả cao; 5) quản lý tốt để giảm lãng phí so với đầu tư bằng các nguồn vốn khác

Thứ ba, quản lý nhà nước trong triển khai các dự án ĐTXDCB từ vốn Ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải..

Chi phí đầu tư XDCB chủ yếu được thực hiện thông qua hợp đồng kinh tế với các nhà thầu. Để thực hiện một dự án đầu tư, chủ đầu tư có thể thuê các nhà thầu thực hiện các công việc như tư vấn lập dự án, thiết kế, giám sát chất lượng công trình, xây lắp, cung cấp máy móc, thiết bị cho dự án, kiểm toán. Việc lựa chọn nhà thầu trong XDCB được thực hiện thông qua các hình thức: đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chỉ định thầu.

Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng được các yêu cầu của bên mời thầu trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu. Theo tính chất công việc đưa ra đấu thầu, đấu thầu được chia thành: đấu thầu tuyển chọn tư vấn (lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, khả thi; lập thiết kế, dự toán; lập hồ sơ mời thầu, đánh giá xếp hạng nhà thầu; giám sát quản lý thực hiện dự án; đào tạo, vận hành chuyển giao công nghệ; kiểm toán...); đấu thầu mua sắm vật tư, thiết bị; đấu thầu xây lắp; đấu thầu dự án (nhà thầu thực hiện tất cả các hoạt động từ tư vấn đấu thầu, mua sắm vật tư thiết bị, xây lắp và vận hành, chuyển giao).

Đối với đấu thầu rộng rãi, không hạn chế số lượng nhà thầu tham dự. Trước khi phát hành hồ sơ mời thầu phải thông báo mời thầu theo quy định để các nhà thầu biết thông tin tham dự. Bên mời thầu phải cung cấp hồ sơ mời thầu cho các nhà thầu có nhu cầu tham gia đấu thầu. Trong hồ sơ mời thầu không được nêu bất cứ điều kiện nào nhằm hạn chế sự tham gia của nhà thầu hoặc nhằm tạo lợi thế cho một hoặc một số nhà thầu gây ra sự cạnh tranh không bình đẳng.

Đấu thầu hạn chế được áp dụng trong các trường hợp: Theo yêu cầu của nhà tài trợ nước ngoài đối với nguồn vốn sử dụng cho gói thầu; Gói thầu có yêu cầu cao về kỹ thuật hoặc kỹ thuật có tính đặc thù; gói thầu có tính chất

nghiên cứu, thử nghiệm mà chỉ có một số nhà thầu có khả năng đáp ứng yêu cầu của gói thầu.

Chỉ định thầu là hình thức chọn trực tiếp nhà thầu đáp ứng yêu cầu của gói thầu để thương thảo hợp đồng. Hình thức này chỉ được áp dụng trong các trường hợp đặc biệt theo qui định tại Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng về đấu thầu. Khi thực hiện chỉ định thầu, phải lựa chọn một nhà thầu được xác định là có đủ năng lực và kinh nghiệm đáp ứng các yêu cầu của gói thầu và phải tuân thủ quy trình thực hiện chỉ định thầu do Chính phủ quy định.

Trong triển khai các dự án, công tác tổ chức xây dựng tiến độ thi công xây dựng hợp lý là rất cần thiết để hạn chế nhất những lãng phí và kém hiệu qủa trong triển khai thực hiện. Ở đây, một trong những yêu cầu là giải phóng mặt bằng của Chủ đầu tư phải kịp thời.

Như vậy, việc đánh giá quản lý nhà nước trong khâu này cần chú ý đến những yêu cầu sau đây: 1)Công tác tổ chức xây dựng tiến độ thi công xây dựng có hợp lý không? 2) Công tác giải phóng mặt bằng của Chủ đầu tư có kịp thời không?

Thứ tư, quản lý nhà nước đối với nghiệm thu, thẩm định chất lượng và bàn giao công trình ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải..

Chất lượng công trình được xác định dựa theo hồ sơ thiết kế đã được xác định trước khi sản xuất sản phẩm. Do đặc điểm công trình xây dựng có qui mô và giá trị lớn, không di chuyển được nên việc mua bán được thoả thuận ngay trước khi xây dựng công trình. Trong quá trình sản xuất hai bên mua và bán có thể nghiệm thu, thanh toán từng phần theo hợp đồng đã thoả thuận.

Giám sát chất lượng công trình là một phần của nội dung quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, việc giám sát chất lượng công trình nhằm đảm bảo vốn đầu tư bỏ ra có thể mua được công trình theo đúng chất lượng đã xác định.

Trong giai đoạn thi công xây lắp còn có nhiều hoạt động kiểm tra giám sát của nhiều tổ chức có chức năng như: Giám sát của các cơ quan nhà nước là giám sát về đảm bảo chất lượng, môi trường, phòng chống cháy nổ, an toàn lao động của nhà thầu; giám sát của cơ quan nhà nước chỉ làm điểm, kiểm tra khi có yêu cầu và đặc biệt khi có sự cố công trình; Giám sát của Chủ đầu tư thông qua ban quản lý dự án, các tư vấn giám sát là giám sát các hoạt động thường xuyên của nhà thầu trên công trường; Giám sát của tư vấn thiết kế là giám sát quyền tác giả; Kiểm tra của chính nhà thầu xây lắp.

Trong nghiệm thu, thẩm định chất lượng và bàn giao công trình ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải cần chú ý tăng cường kiểm tra, tránh làm bừa, làm ẩu, tránh giao việc không phù hợp với ngành nghề. Cần tổ chức chặt chẽ nghiệm thu sản phẩm, đưa công trình vào khai thác. Nhiệm vụ của tổ chức nghiệm thu là đánh giá chung chất lượng của sản phẩm. Ví dụ: độ bền của áo đường, độ bằng phẳng, độ êm thuận (trong nghiệm thu mặt đường ô tô). Thành phần tham gia tổ chức nghiệm thu gồm có đơn vị nhận thầu xây lắp chính, tư vấn thiết kế, chủ đầu tư và tư vấn giám sát. Đơn vị thi công cần trình cho các bên tham gia nghiệm thu các hồ sơ, tài liệu nghiệm thu trung gian (phần công trình bị che lấp trước đây), các nhật ký liên quan đến thi công công trình, các tài liệu có liên quan đến hoàn công, chất lượng vật liệu.

Thực tế đã cho thấy có nhiều công trình giao thông hiện nay bị cảnh báo là chất lượng thi công công trình bị xuống cấp trầm trọng. Nhiều công trình vừa nghiệm thu bàn giao đưa vào sử dụng đã bị hư hỏng nặng. Trong đó phần lớn là quy trình thi công không đúng, chủng loại chất lượng vật tư, vật liệu đưa vào sử dụng thi công cho công trình chưa đúng, chưa đủ. Như vậy công tác giám sát và nghiệm thu, quản lý chất lượng công trình không nghiêm sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng, tuổi thọ của dự án, sẽ gây ra lãng phí, thất thoát. Khi đánh giá thất thoát lãng phí, tiêu cực trong nghiệm thu và quản lý chất lượng