Các Nhân Tố Ảnh Hưởng Đến Quản Lý Vốn Đầu Tư Xây Dựng Cơ Bản Từ

thầu và các văn bản hướng dẫn khác. Các cơ quan nhà nước sử dụng công cụ luật pháp để quản lý chặt chẽ các hoạt động của các nhà thầu, các chủ đầu tư cũng như để quản lý vốn đầu tư một cách đồng bộ, đảm bảo các dự án XDCB có hiệu quả. Tùy vào hoàn cảnh thực tế của địa phương để ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành cho phù hợp, điều chỉnh những quan hệ phát sinh trong quá trình đầu tư XDCB, thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế xã hội.

1.2.3.2 Công tác quy hoạch, lập kế hoạch

Quy hoạch là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định.

Quy hoạch xây dựng là việc tổ chức không gian của đô thị, nông thôn và khu chức năng đặc thù; tổ chức hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tạo lập môi trường thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu. Quy hoạch xây dựng được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch xây dựng gồm sơ đồ, bản vẽ, mô hình và thuyết minh.

Lập kế hoạch là quá trình ấn định mục tiêu, đưa ra các giải pháp, các công việc cần triển khai để đạt được mục tiêu đó. Việc lập kế hoạch quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư XDCB là rất cần thiết và được chia ra thành kế hoạch trung hạn và kế hoạch hàng năm. Kế hoạch trung hạn thường là 5 năm, đây là định hướng khung cho quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Kế hoạch hàng năm cụ thể hóa kế hoạch trung hạn. Quy hoạch và kế hoạch là công cụ quản lý quan trọng, các công cụ này đảm bảo cho sự lãnh đạo quản lý tập trung, thống nhất của nhà nước

1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Có nhiều nhân tố tác động đến quản lý vốn đầu tư xây dựng từ NSNN bao

gồm từ chủ trương, chiến lược đầu tư; các chủ thể quản lý đầu tư; cơ chế, chính sách quản lý vốn đầu tư; hệ thống kiểm tra, kiểm soát vốn đầu tư. Cụ thể như sau:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 136 trang tài liệu này.

1.3.1 Các yếu tố khách quan

1.3.1.1 Chủ trương và chiến lược, quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản

Chủ trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư XDCB có vai trò định hướng đầu tư rất quan trọng, tác động đến đầu tư của quốc gia, từng vùng, ngành, lĩnh vực và thậm chí từng dự án đầu tư và vốn đầu tư. Các chủ trương đầu tư XDCB tác động đến cơ cấu đầu tư và việc lựa chọn hình thức đầu tư. Đây là vấn đề tương đối quan trọng liên quan đến thông tin và nhận thức của các cấp lãnh đạo nhất là khi vận dụng vào cụ thể. Nói cơ cấu đầu tư là nói phạm trù phản ánh mối quan hệ về chất lượng và số lượng giữa các yếu tố của các hoạt động đầu tư cũng như các yếu tố đó với tổng thể các mối quan hệ hoạt động trong quá trình sản xuất xã hội.

Quy hoạch xây dựng là việc tổ chức không gian của đô thị, nông thôn và khu chức năng đặc thù, tổ chức hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, tạo môi trường thích hợp cho người dân, kết hợp hài hòa lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh, bảo vệ môi trường. Quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển vùng, ngành, quy hoạch phát triển cơ sở hạ tầng đảm bảo cho sự lãnh đạo quản lý tập trung và thống nhất.

1.3.1.2 Hệ thống văn bản liên quan đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

Đây là một trong những yếu tố tác động trực tiếp đến phân bổ và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB. Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: như Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, v.v.. Ngoài ra, cơ chế, chính sách còn được thể hiện trong các văn bản dưới luật về quản lý vốn đầu tư xây dựng, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, nghị định thông tư về quản lý đầu tư và quản lý vốn đầu tư.

Cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận hợp thành của cơ chế quản lý kinh tế, tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc, quy phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện để làm chế tài quản lý nhằm thực

hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cản trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạch phát triển của Nhà nước.

Cơ chế đúng đắn phải được xây dựng trên những nguyên tắc cơ bản như:

- Phải có tư tưởng quan điểm xuất phát từ mục tiêu chiến lược được cụ thể hóa thành lộ trình, bước đi vững chắc;

- Phải tổng kết rút kinh nghiệm cập nhật thực tiễn và phải tham khảo thông lệ quốc tế;

- Minh bạch, rõ ràng, nhất quán, thống nhất dễ thực hiện, công khai hóa và tương đối ổn định;

- Bám sát trình tự đầu tư và xây dựng từ huy động, quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện và kết thúc bàn giao sử dụng bảo đảm đồng bộ, liên hoàn.

1.3.1.3 Hệ thống đơn giá định mức trong xây dựng cơ bản

Đây là yếu tố quan trọng và là căn cứ tính toán về mặt kinh tế tài chính của dự án. Nếu xác định sai định mức đơn giá thì cái sai đó sẽ được nhân lên nhiều lần trong các dự án, mặt khác cũng như các sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó sửa chữa.

Nguyên tắc chủ yếu và yêu cầu quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình là tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình. Tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng công trình .

Trong thực tế, có nhiều dự án không đảm bảo yêu cầu về quy tắc chung nêu trên do nhiều nguyên nhân. Có những dự án, chi phí xây dựng vượt tổng mức đầu tư. Đến nay việc quản lý chi phí xây dựng ở Việt Nam hầu như chưa bảo đảm được nguyên tắc khống chế bằng tổng mức chủ yếu do các nguyên nhân: trượt giá nguyên vật liệu xây dựng; chủ chủ đầu tư thiếu thông tin xác đáng về suất đầu tư, định mức kinh tế - kỹ thuật (lạc hậu, thiếu); các xảo thuật của các nhà thầu tìm cách thắng thầu với giá thấp và tìm cách duyệt bổ sung; do phương pháp định giá chưa dựa trên

cơ sở giá trị trường làm ngưỡng giá; nhiều định mức, đơn giá hiện đã lạc hậu, thiếu căn cứ khoa học, không đồng bộ, không sát thực tế.

1.3.1.4 Tình hình kinh tế xã hội của địa phương

Tình hình kinh tế xã hội của địa phương cũng ảnh hưởng nhiều đến công tác quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN và mang lại định hướng phát triển trong giai đoạn tiếp theo. QLNN nhằm đạt được các mục tiêu đề ra, đó chính là các mục tiêu về KT-XH, do đó công tác QLNN phải dựa trên các định hướng phát triển KT-XH của địa phương. Tốc độ tăng trưởng kinh tế, sự dịch chuyển kinh tế của địa phương, tỷ lệ thất nghiệp, trình độ dân số … tác động trực tiếp đến nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế nói chung và cho từng địa phương nói riêng. Một địa phương có tình hình KT – XH ổn định và phát triển chắc chắn sẽ có nhiều dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN thể hiện được tầm quy mô, hoành tráng, mang lại nhiều lợi ích công cộng cho nhân dân và ngược lại.

Một địa phương có hệ thống cơ sở hạ tầng đồng bộ sẽ mang lại nhiều thuận lợi trong quá trình thực hiện dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. Tuy nhiên khi tiến hành thực hiện quản lý các dự án đầu tư XDCB mới cần phải chú ý theo dõi, giám sát các dự án được thực hiện đúng quy hoạch xây dựng, kiến trúc, đáp ứng yêu cầu bền vững, mỹ quan, bảo vệ môi trường sinh thái, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong xây dựng, áp dụng công nghệ tiên tiến, bảo đảm chất lượng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý, thực hiện bảo hành công trình, bảo hành thiết bị theo đúng các thỏa thuận trong hợp đồng và quy định hiện hành.

1.3.2 Các yếu tố chủ quan

1.3.2.1 Các chủ thể và phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

Sản phẩm XDCB được hình thành thông qua nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn vị nhiều chủ thể chi phối. Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn đầu tư XDCB của NSNN nói lên tính phức tạp của quản lý và sử dụng vốn. Chủ thể quản lý ở đây bao gồm cả chủ thể quản lý vĩ mô và chủ thể quản lý vi mô (từng dự án).

Chủ thể quản lý vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án. Chủ thể quản lý vi mô bao gồm chủ đầu tư, chủ dự án, các nhà thầu. Đối với các dự án nhà nước, “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” xuất hiện với hai tư cách: tư cách quản lý vĩ mô dự án và tư cách chủ đầu tư

– quản lý vi mô dự án. Với các tư cách này “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” quyết định nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong các dự án khác (không sử dụng NSNN) quyết định. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra nhiều quyết định để hiệu quả tài chính dự án là lớn nhất. Với tư cách nhà nước, họ phải ra quyết định để hiệu quả kinh tế quốc dân là cao nhất. Nhiệm vụ khó khăn của “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” là kết hợp hiệu quả này. Tuy nhiên, chủ đầu tư (thay mặt nhà nước) sẽ là người mua hàng của các chủ thầu, doanh nghiệp xây dựng, tư vấn (chủ thể thứ 3). Các doanh nghiệp này lại phải hoạt động trên quy luật thị trường, vừa bị khống chế bởi lợi nhuận… để tồn tại, vừa bị khống chế chất lượng sản phẩm xây dựng, hàng hóa, dịch vụ theo yêu cầu của chủ đầu tư trên cơ sở của các bản thiết kế, dự án và các điều khoản hợp đồng.

Trong quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB của NSNN cần xác định rõ trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”, sự thành công hay thất bại của một dự án nhà nước là thành tích và trách nhiệm của hai cơ quan này. Trong việc phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa chủ đầu tư và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” người ta thường đi theo hướng: những quyết định quan trọng thuộc về “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” đồng thời mở rộng quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư. Theo hướng này việc phân cấp các dự án đầu tư cũng căn cứ vào đặc điểm, tính chất, quy mô của từng dự án để phân cấp quyết định đầu tư cho hệ thông các ngành các cấp bảo đảm nguyên tắc chủ động, sáng tạo cho cơ sở, vừa bảo đảm cho hệ thống bộ máy hoạt động đồng đều, đúng chức năng và mang lại hiệu quả cao.

1.3.2.2 Hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

Hệ thống kiểm tra giám sát có vai trò và tác dụng tích cực trong quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Đây là một chức năng quan trọng của quản lý

nhà nước, là một nội dung của công tác quản lý. Đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan. Tác động cơ bản là phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật. Qua các cuộc thanh tra khả năng cũng sẽ phát hiện những sai sót, kẽ hở của cơ chế chính sách góp phần hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách.

Hệ thống này chủ yếu các nội dung kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát. Kiểm tra là xem xét đánh giá, chủ thể rộng, mục đích là uốn nắn, chấn chỉnh đối tượng có thứ bậc. Thanh tra là xem xét việc làm tại chỗ của cơ quan, địa phương nhân danh quyền lực nhà nước. Nhằm phòng ngừa, phát hiện ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật. Kiểm toán là đánh giá nhận xét tính đúng đắn trung thực của báo cáo tài chính, quyết toán, đánh giá tuân thủ pháp luật, hiệu quả hiệu lực trong quản lý sử dụng tài chính. Giám sát là theo dõi một hoạt động và buộc đối tượng phải làm theo một tiêu chuẩn, nguyên tắc nhất định.

Đầu tư XDCB là một lĩnh vực hết sức phức tạp và nhạy cảm. Về mặt quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN có nhiều lợi ích ràng buộc, đan xen được coi là mảnh đất nhiều màu mỡ nảy sinh tiêu cực, do vậy luôn có sự can thiệp của những cá nhân hoặc tổ chức vào công việc này với nhiều hình thức khác nhau làm cho nguồn lực này dễ bị chi phối gây lãng phí, thất thoát đồng thời cũng phát sinh nhiều cách lách luật và vận dụng làm phương hại đến lợi ích của nhà nước. Đây là một lĩnh vực rất cần có vai trò của kiểm tra, giám sát mới có thể quản lý vốn được tốt. Muốn nâng cao hiệu quả công kiểm tra, giám sát phải hết sức coi trọng nguyên tắc: khách quan chính xác, trung thực; công khai minh bạch và phải tuân theo pháp luật

1.4. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA MỘT SỐ TỈNH THÀNH VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO TỈNH BẮC GIANG

1.4.1 Kinh nghiệm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở một số địa phương

1.4.1.1 Tỉnh Yên Bái

Yên Bái là tỉnh nằm giữa vùng Tây Bắc và Đông Bắc. Từ năm 2014, khi tuyến cao tốc Nội Bài - Lào Cai đi vào khai thác, đặc biệt là ngay sau đó đường

tránh ngập và nút giao IC 12 khánh thành, nối Yên Bái với tuyến huyết mạch quan trọng đã mở ra cơ hội lớn cho phát triển kinh tế của Tỉnh. Qua tiếp cận thực tế và các tài liệu báo cáo, công tác quản lý vốn đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN tại Yên Bái có một số kinh nghiệm đáng chú ý sau:

Thứ nhất, nâng cao công tác lập quy hoạch: Tỉnh Yên Bái rất chú trọng công tác lập quy hoạch, tất cả các quy hoạch cần thiết được rà soát, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Theo kế hoạch, trong năm 2017, tỉnh Yên Bái phải lập 20 hồ sơ quy hoạch quan trọng, bao gồm Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Yên Bái đến năm 2030; Quy hoạch ngành và các quy hoạch của địa phương. Để đảm bảo tiến độ thực hiện, UBND Tỉnh chủ động phối hợp cùng với các sở, ngành, địa phương từ khâu xây dựng quy hoạch, lên kế hoạch chi tiết cho đến khi hoàn thành quy hoạch (kể cả làm việc vào ngày nghỉ, ngày lễ), hàng tuần phải có báo cáo UBND Tỉnh về tiến độ thực hiện.

Thứ hai, kiên quyết không để xảy ra tình trạng nợ đọng trong đầu tư XDCB: UBND tỉnh Yên Bái yêu cầu Sở Kế hoạch và Đầu tư làm việc với các huyện, thị, thành phố để báo cáo, đôn đốc, kịp thời đề xuất việc thẩm định các nguồn vốn đầu tư. Đối với việc thanh quyết toán và giải ngân, UBND Tỉnh yêu cầu các chủ đầu tư có liên quan đến việc chuyển nguồn phải có báo cáo về Sở Tài chính để đề xuất UBND tỉnh xử lý dứt điểm. Đối với các dự án ngoài kế hoạch về hạ tầng giao thông và hạ tầng văn hóa - xã hội ở nông thôn, UBND Tỉnh đôn đốc các huyện khẩn trương có đề xuất gửi Sở Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp. Trong đó, đề xuất của các địa phương phải gắn với việc thực hiện xây dựng nông thôn mới, làm rõ thêm nguồn đã được giao kế hoạch để ngành Kế hoạch và Đầu tư báo cáo UBND Tỉnh biết và cân đối nguồn nếu cần thiết.

1.4.1.2 Tỉnh Bắc Ninh

Bắc Ninh là tỉnh thuộc vùng đồng bằng Bắc Bộ, nằm gọn trong châu thổ sông Hồng, liền kề với Thủ đô Hà Nội, nằm trong vùng trọng điểm: tam giác kinh tế Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh, khu vực có mức tăng trưởng kinh tế cao, giao lưu kinh tế mạnh. Những năm qua, nhận thức được tầm quan trọng của ĐTXDCB,

Bắc Ninh chú trọng đầu tư nguồn vốn NSNN cho các lĩnh vực như: cấp thoát nước đô thị và các khu cụm công nghiệp, điện, đào tạo…

Tỉnh đã yêu cầu các ngành, địa phương rà soát, xác định tính cấp thiết của dự án để ưu tiên vốn đầu tư, đề xuất tạm dừng công trình chưa cấp thiết, chuyển đổi hình thức đầu tư dự án; xây dựng quy định mới về quản lý đầu tư XDCB; đẩy nhanh tiến độ thi công công trình trọng điểm; quản lý chặt chẽ các dự án BT; đầu tư nâng cấp kết cấu hạ tầng nông thôn; hoàn thành, đưa vào sử dụng dự án khu xử lý rác thải tập trung cấp huyện. Về igiải pháp, tập trung tăng thu ngân sách, tạo nguồn vốn bổ sung cho đầu tư phát triển; xúc tiến đầu tư các dự án vay vốn ADB, vốn ODA và TW; chủ động lồng ghép các nguồn vốn để đẩy nhanh tiến độ các dự án sử dụng vốn NSNN; tăng cường quản lý, kiểm tra số lượng và chất lượng công trình…

UBND tỉnh Bắc Ninh ban hành Quyết định số: 02/2019/QĐ-UBND ngày 14/01/2019 về quy định phân công, phân cấp quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh. Quyết định này nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng trên cơ sở phân định rõ trách nhiệm của UBND các cấp, các cơ quan chuyên môn và các chủ đầu tư trong việc thực hiện quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình đảm bảo đúng quy định pháp luật về xây dựng, phù hợp với tình hình thực tế của tỉnh Bắc Ninh.

Quyết định bao gồm các quy định cụ thể về: Thẩm quyền quyết định chủ đầu tư; lập dự án đầu tư xây dựng công trình; thẩm định dự án; phê duyệt dự án; điều chỉnh dự án đầu tư xây dựng công trình; thi tuyển và chọn phương án thiết kế kiến trúc công trình xây dựng; dự án khu đô thị mới, dự án phát triển nhà ở; thẩm quyền quyết định hình thức quản lý dự án; trách nhiệm của chủ đầu tư về tổ chức quản lý dự án; thẩm quyền thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán và tổng dự toán; thẩm quyền thẩm tra thiết kế bản vẽ thi công công trình xây dựng; quy định về khởi công xây dựng công trình; cấp giấy phép xây dựng; Giám sát, đánh giá đầu tư đối với dự án đầu tư xây dựng công trình; trách nhiệm quyết toán đầu tư xây dựng công trình.

Để quản lý tốt nguồn vốn NSNN sử dụng cho xây dựng cơ bản, tỉnh Bắc Ninh đặc biệt chú trọng đến đào tạo nguồn nhân lực và việc phân bổ vốn đúng tiến