Phân Loại Các Dự Án Sử Dụng Vốn Đầu Tư Xdcb Từ Vốn Ngân Sách Nhà Nước

từ sự huy động của Nhà nước dùng để chi cho đầu tư XDCB nhằm xây dựng và phát triển cơ sở vật chất – kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho ngành GTVT.

Vốn đầu tư XDCB từ NSNN nói chung, trong ngành GTVT nói riêng bao gồm toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư, như: Chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán.

Ngoài những đặc điểm chung vốn có của vốn đầu tư XDCB nói chung, vốn đầu tư XDCB từ NSNN nó còn có hai đặc điểm mang tính đặc thù cần được quan tâm đó là:

- Nguồn vốn NSNN đầu tư cho XDCB trong ngành giao thông thường được đánh giá là không có khả năng thu hồi trực tiếp, với số lượng lớn, có tác dụng chung cho sự phát triển kinh tế - xã hội, các thành phần kinh tế khác không có khả năng hoặc không muốn tham gia đầu tư.

- Nguồn vốn NSNN đầu tư cho XDCB là nguồn vốn cấp phát trực tiếp từ NSNN không hoàn lại nên đây là nguồn vốn dễ bị thất thoát, lãng phí nhất cần được quản lý chặt chẽ [41a]; [29].

2.1.4. Phân loại các dự án sử dụng vốn đầu tư XDCB từ vốn ngân sách nhà nước

Có nhiều cách phân loại dự án ĐTXD từ NSNN. Có thể phân loại dự án ĐTXD từ NSNN theo các tiêu chí sau dây:

* Theo quy mô vốn đầu tư và tầm quan trọng của ngành, lĩnh vực đầu tư: theo tiêu chí này, dự án ĐTXD nói chung và từ NSNN nói riêng được phân chia thành bốn loại: dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B và dự án nhóm C.

Theo Nghị định số 12/2009/NĐ-CP [42a], từ ngày 30/3/2009, việc phân loại dự án ĐTXD công trình như sau:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 252 trang tài liệu này.

- Nhóm các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư và Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư. Tiêu chí về nhóm dự án này được Quốc hội quyết định theo từng thời kỳ. Hiện nay, dự án quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư được thực hiện theo Nghị quyết số 66/2006/QH11 của Quốc hội. Cụ thể là:

Các dự án, công trình có một trong năm tiêu chí sau đây là dự án, công trình quan trọng quốc gia; (1) quy mô vốn từ hai mươi ngàn tỷ đồng trở nên đối với dự án, công trình có sử dụng từ ba mươi phần trăm vốn nhà nước trở lên; (2) có ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường; (3) phải di dân tái định cư từ hai mươi nghìn người rở lên ở miền núi, từ năm mươi nghìn người trở lên ở các vùng khác;

(4) đầu tư tại địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh hoặc có di tích quốc gia có giá trị đặc biệt về lịch sử, văn hóa; (5) đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định [91a].

- Dự án nhóm A: gồm các dự án không kể mức vốn thuộc lĩnh vực bảo vệ an ninh, quốc phòng có tính chất bảo mật quốc gia, dự án sản xuất chất độc hại, chất nổ, hạ tầng khu công nghiệp; Các dự án ĐTXD công trình công nghiệp điện, khai thác dầu khí, hóa chất, chế tạo máy, các dự án giao thông, xây dựng khu nhà ở có mức vốn trên 1.500 tỷ đồng v.v..[42a].

- Dự án nhóm B bao gồm: các dự án ĐTXD công trình công nghiệp điện, khai thác dầu khí, hóa chất, chế tạo máy, xi măng v.v..có mức vốn đầu tư từ 75 tỷ đồng đến 1.500 tỷ đồng; các dự án ĐTXD công trình thủy lợi, giao thông, cấp thoát nước… có mức vốn đầu tư từ 50 đến 1.000 tỷ đồng v.v.[42a].

- Dự án nhóm C: gồm các dự án ĐTXD công trình công nghiệp điện, khai thác dầu khí, hóa chất, chế tạo máy, xi măng v.v..có mức vốn đầu tư dưới 75 tỷ động; các dự án ĐTXD công trình thủy lợi, giao thông, cấp thoát nước… có mức vốn đầu tư dưới 50 tỷ đồngv.v. [42a].

Thẩm quyền quyết định đầu tư các nhóm dự án theo quy định của pháp luật theo từng thời kỳ. Từ ngày 30/3/2009, thẩm quyền quyết định đầu tư thực hiện theo quy định tại Nghị định số 12/2009/NĐ-CP. Cụ thể như sau:

- Dự án quan trọng quốc gia: Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư theo Nghị quyết của Quốc hội.

- Dự án nhóm A,B và C: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan cấp bộ, chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan cấp bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện được ủy quyền hoặc phân cấp quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B,C cho cơ quan cấp dưới trực tiếp [42a].

* Theo nguồn vốn đầu tư: các dự án ĐTXD từ NSNN được chia thành hai nhóm: dự án ĐTXD bằng vốn trong nước và dự án ĐTXD bằng vốn nước ngoài.

- Dự án ĐTXD từ NSNN bằng nguồn vốn trong nước, trực tiếp cấp phát từ NSNN ở trung ương và địa phương.

- Dự án ĐTXD từ NSNN bằng nguồn vốn nước ngoài chủ yếu từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Việc quản lý và sử dụng nguồn vốn vốn hỗ trợ phát triển chính thức được thực hiện tuân theo các quy định của hiệp định vay vốn giữa Việt Nam và nước ngoài.

* Theo phân cấp quản lý vốn NSNN: theo tiêu thức này, dự án ĐTXD từ NSNN được phân chia thành hai loại: dự án ĐTXD do cấp trung ương quản lý và do địa phương quản lý.

- Dự án ĐTXD từ NSNN do cấp trung ương quản lý là dự án ĐTXD mà nguồn vốn được cân đối từ tổng chí của NSTW cho các bộ, ngành ở trung ương theo kế hoạch ĐTXD hàng năm.

- Dự án ĐTXD từ NSNN do cấp địa phương quản lý là dự án ĐTXD mà nguồn vốn được cân đối từ tổng chi ngân sách địa phương (NSĐP) của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo kế hoạch ĐTXD của các địa phương hàng năm.

Trong khuôn khổ phạm vi nghiên cứu, luận án chủ yếu tập trung nghiên cứu các nội dung QLNN đối với dự án ĐTXD các công trình GTVT từ NSNN do cấp NSTW đảm nhận. Luận giải và đưa ra được các giải pháp đổi mới và hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD và NSNN do cấp NSTW đảm nhận tức là đã giải quyết được các nội dung cơ bản về QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN trong ngành GTVT ở Việt Nam.

2.2 Nội dung và nhân tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước đối với ĐTXDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải

2.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB từ vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải

Trong nền kinh tế thị trường quá trình vận động luôn mang tính hai mặt, mặt tích cực và mặt tiêu cực. Mặt tích cực là chủ yếu. Để phát huy mặt tích cực và hạn chế mặt tiêu cực của nền kinh tế thị trường thì Nhà nước không thể ở bên ngoài và bên trên qúa trình kinh tế mà phải ở bên trong quá trình kinh tế để điều tiết, quản lý vĩ mô quá trình kinh tế. Vai trò nói trên của Nhà nước không là ngoại lệ đối với quản lý đầu tư XDCB.

Quản lý Nhà nước đối với đầu tư XDCB từ NSNN trong ngành giao thông vận tải là việc nhà nước sử dụng các công cụ chính sách tác động vào các chủ thể tham gia trong quá trình tạo ra sản phẩm XDCB các công trình giao thông vận tải. Khái niệm này cho ta thấy những vấn đề sau:

Thứ nhất, quản lý nhà nước các sản phẩm xây dựng. Sản phẩm xây dựng được tạo ra trong giai đoạn thực hiện đầu tư xây dựng. Mỗi sản phẩm XDGT được đưa vào sử dụng là tăng thêm cơ sở vật chất phục vụ cho lĩnh vực lưu thông của nền kinh tế.

Trong giai đoạn này, thực chất sản phẩm được tạo ra bởi các hoạt động: Chuẩn bị thực hiện đầu tư và thi công xây lắp. Vì vậy, quản lý sản phẩm xây dựng thực chất là quản lý sản phẩm của cả hai hoạt động này.

- Sản phẩm chủ yếu của giai đoạn chuẩn bị thực hiện đầu tư là hồ sơ thiết kế. Để quản lý sản phẩm của hoạt động khảo sát thiết kế, Nhà nước ban hành các quy trình khảo sát thiết kế, quy định các tiêu chuẩn thiết kế. Để ràng buộc trách nhiệm của tư vấn thiết kế trong hoạt động xây dựng, buộc họ phải tham gia bảo hiểm công trình. Cơ quan QLNN cần tăng cường công tác thẩm định trước khi phê duyệt đồ án thiết kế; còn bản thân các tổ chức tư vấn thiết kế phải tự tổ chức quản lý, kiểm tra kiểm soát mọi hoạt động của các thành viên trong tổ chức để đảm bảo chất lượng của hoạt động khảo sát thiết kế là tạo đầu vào tốt cho hoạt động xây lắp.

- Sản phẩm trong giai đoạn thi công xây lắp. Các yếu tố vật chất (giá trị sử dụng) của công trình được tạo ra ở giai đoạn này nhờ biến công trình từ hồ sơ bản vẽ thành thực thể. Để thực hiện các hoạt động xây lắp giai đoạn này tiêu hao nhiều vốn đầu tư (vốn xây lắp) của dự án, lại diễn ra trong không gian rộng lớn và kéo dài hàng năm hoặc nhiều năm, trực tiếp chịu tác động của nhiều yếu tố ngẫu nhiên, do đó tình trạng lãng phí và vi phạm chất lượng rất dễ xảy ra.

Trong giai đoạn thi công, các nhà thầu là người trực tiếp tác động đến quá trình tạo ra sản phẩm. Các yếu tố sản xuất (lao động, thiết bị, vật liệu) do họ đưa đến công trường, kỹ thuật và phương pháp tổ chức sản xuất mà họ sử dụng có ảnh hưởng trực tiếp đến các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật của công trình như: chất lượng sản phẩm, thời hạn thi công, giá thành công trình… Quản lý sản phẩm trong giai đoạn này là đảm bảo các hoạt động xây lắp phải đạt chất lượng.

Quản lý trong giai đoạn thực hiện đầu tư xây dựng là cần tăng cường sự kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ của cơ quan Nhà nước (đặc biệt là Bộ quản lý Ngành) để buộc Nhà thầu phải thi công đúng với thiết kế đã được phê duyệt.

Thứ hai, quản lý nhà nước đối với các tổ chức tham gia hoạt động xây

dựng. Đầu tư cho XDGT thường xuyên sử dụng khối lượng lớn vốn đầu tư từ ngân sách. Hiệu quả vốn đầu tư công trình giao thông trước hết phụ thuộc vào sự quản lý vĩ mô của Nhà nước (trực tiếp là quản lý ngành của Bộ GTVT), đồng thời ở sự quản lý các hoạt động sản xuất kinh doanh của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng công trình. Để quản lý các tổ chức tham gia xây dựng Nhà nước đề ra các điều kiện, tiêu chuẩn cho các cá nhân, tổ chức muốn được gia nhập thị trường XDGT phải đạt được những tiêu chuẩn nhất định. Chỉ khi đáp ứng được các tiêu chuẩn đó, mới được cấp chứng chỉ giấy phép hành nghề và khi đó, hoạt động mới hợp pháp. Thẩm quyền cấp phép là cơ quan kế hoạch đầu tư. Mối quan hệ quản lý, phụ thuộc giữa Nhà nước, Chủ đầu tư, Tư vấn và B được thể hiện như sau:

- Quản lý Nhà nước đối với Chủ đầu tư. Trong các chủ thể kinh doanh, Chủ đầu tư có vị trí đặc biệt, đó là chủ thể thay mặt Nhà nước trực tiếp quản lý, sử dụng vốn đầu tư vào XDGT. Hoạt động của các chủ thể kinh doanh khác phụ thuộc chặt chẽ vào hoạt động của Chủ đầu tư. Vì vậy sự ổn định, tổ chức hợp lý chặt chẽ, trình độ chuyên môn sâu của Chủ đầu tư là những tiền đề để Chủ đầu tư thực hiện tốt chức năng của mình.

Quản lý Nhà nước đối với Chủ đầu tư, trước hết cần xác định lựa chọn đúng đắn Chủ đầu tư, quy định cơ cấu tổ chức hợp lý và xác định đầy đủ chức năng nhiệm vụ của nó, đồng thời thường xuyên kiểm tra, kiểm soát hoạt động của Chủ đầu tư. Để quản lý tác động đến các Chủ đầu tư đang trực tiếp quản lý vốn đầu tư từ ngân sách, các cơ quan QLNN không đồng thời vừa làm QLNN lại vừa là Chủ đầu tư. Đối với đầu tư của khu vực dân doanh, Nhà nước chỉ cho phép đầu tư khi dự án phù hợp với định hướng của Nhà nước, không tác động xấu đến môi trường và an toàn cho các công trình liền kề khác. Đối với dự án sử dụng vốn NSNN, Nhà nước chỉ quyết định đầu tư khi dự án đáp ứng được hiệu quả kinh tế - xã hội.

- Quản lý Nhà nước đối với tổ chức tư vấn. Tư vấn là loại lao động đặc biệt, đó là kinh nghiệm, kiến thức và sự phán xét. Đó là hoạt động khó đánh giá, khó đo đếm nhưng sản phẩm do họ tạo ra có ý nghĩa cực kỳ quan trọng (đồ án thiết kế, nghiệp vụ giám sát, lời khuyên, sự phán xét…). Quản lý xây dựng cần hiểu biết vai trò của TV, lựa chọn đúng và có biện pháp để TV đóng góp hiệu quả nhất trong xây dựng. Trong nền kinh tế thị trường, để loại bỏ các Tư vấn không đủ tư cách tham gia vào TTXDGT, Nhà nước cần tăng cường kiểm tra, kiểm soát Tư vấn trong đăng ký và hoạt động hành nghề của họ.

- Quản lý Nhà nước đối với Nhà thầu. Chọn được Nhà thầu có uy tín, có công nghệ xây dựng tiến tiến là đảm bảo đầu vào cho xây dựng đạt chất lượng. Nếu quy trình quản lý các Nhà thầu không chặt chẽ, khoa học và hợp với thông lệ quốc tế sẽ tạo ra những kẽ hở phát sinh lãng phí vốn đầu tư, xây dựng chậm chạp, chất lượng không đạt mong muốn. Trong thị trường XDGT có nhiều loại Nhà thầu có quy mô, hình thức tổ chức và trình độ công nghệ khác nhau, do đó cần tăng cường kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ hoạt động của Nhà thầu theo các quy định của Pháp luật trong quá trình xây dựng. Trong điều kiện hiện nay, cạnh tranh đã mang sắc thái mới; đó là cạnh tranh động, không chỉ bằng giá rẻ, mà còn bằng trí thức và bằng công nghệ. Ngày nay, thông tin kinh tế là điều kiện sống còn của doanh nghiệp. Vì vậy, Nhà nước cần hỗ trợ cho các doanh nghiệp bằng cách cung cấp kịp thời các thông tin thị trường, công nghệ.

Thực chất quản lý tác động của Nhà nước tới Chủ đầu tư, tới Tư vấn và Nhà thầu là để buộc các chủ thể trên thực hiện tốt chức năng, vai trò của mình và hỗ trợ các chủ thể (Chủ đầu tư, Tư vấn, nhà thầu) trong quá trình đầu tư XDGT nhằm đạt được mục tiêu cuối cùng của xây dựng là: chất lượng tốt, đưa công trình vào khai thác đúng tiến độ và tiết kiệm chi phí XD - khai thác. Sự tác động của Nhà nước đến XDGT (sản phẩm xây dựng và các chủ

thể tham gia) thông qua hệ thống các công cụ quản lý vĩ mô. Quản lý các sản phẩm xây dựng và quản lý đối với các tổ chức tham gia xây dựng được thực hiện thống nhất trong cả nước về cơ chế, chính sách và về tiêu chuẩn kinh tế kỹ thuật. Đó là nguyên tắc cơ bản trong quản lý Nhà nước đối với xây dựng và có tính phổ biến đối với các nước trên thế giới, nhằm quản lý cho được năng lực hành nghề của các chủ thể, tiếp đến là quản lý chặt chẽ các sản phẩm của họ theo các tiêu chuẩn đã hòa nhập với quốc tế. Có thể dẫn ra quy định khá chặt chẽ của Nhà nước (thời Pháp thuộc có văn bản đề ngày 11 tháng 7 năm 1908) về sự phụ thuộc trong xây dựng của khu vực dân doanh vào quy định chỉ dẫn của Nhà nước như sau: Khi Sở Kiều lộ (Sở Giao thông công chính) chưa cho mốc lộ giới và chưa cho cốt san nền thì không một ngôi nhà nào được phép xây dựng.

2.2.2. Nội dung của quá trình quản lý nhà nước về ĐTXDCB từ vốn Ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải

Thứ nhất, quản lý nhà nước trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch ĐTXDCB từ vốn Ngân sách nhà nước trong ngành giao thông vận tải..

Kế hoạch là một công cụ nhằm định hướng, tổ chức và điều khiển các hoạt động kinh tế. Đó là các chương trình, mực tiêu phát triển kinh tế - xã hội và các biện pháp cụ thể để đạt mục tiêu trong từng thời kỳ do Nhà nước đặt ra. Đặc điểm của kế hoạch hóa định hướng là Nhà nước đưa ra chương trình, mực tiêu phấn đấu cho các ngành, địa phương, các giải pháp chung; còn thực hiện mục tiêu đó bằng cách nào là do các tổ chức cơ sở. Hệ thống kế hoạch hóa định hướng bao gồm các thông tin hướng dẫn, các dự báo thị trường, khoa học - công nghệ, chiến lược phát triển ngành, vùng, kế hoạch 5 năm, hàng năm và các chương trình dự án. Đặc trưng của kế hoạch hóa định hướng là do dài hạn, các cân đối chủ yếu để đảm bảo ổn định ở tầm vĩ mô. Kế hoạch không đảm bảo chất, thiếu cơ sở khoa học sẽ gây hậu quả xấu cho phát triển kinh tế, cũng như đối với doanh nghiệp.