Nhóm Đặc Điểm Gắn Với Đặc Điểm Của Hoạt Động Xây Dựng Các Công Trình

Hai là, dự án ĐTXD nói chung, các công trình GTVT nói riêng có mục đích, mục tiêu rõ ràng. Dự án ĐTXD ngay từ giai đoạn hình thành phải xác định được mục tiêu đầu tư. Việc thực hiện dự án nhằm giải quyết được (đạt được) lợi ích gì về kinh tế, xã hội, tài chính; ai được hưởng lợi từ dự án? Như vậy, bất kỳ một dự án ĐTXD công trình GTVT nào được lập, thẩm định và phê duyệt đều phải đảm bảo tính mục đích. Chỉ khi làm rõ tính mục đích của dự án ĐTXD công trình GTVT thì việc bỏ vốn đề triển khai thực hiện dự án mới có ý nghĩa và không bị thất thoát, lãng phí vốn đầu tư.

Ba là, dự án ĐTXD nói chung, các công trình GTVT nói riêng luôn có tính kết quả. Kết quả của dự án ĐTXD chính là các công trình xây dựng. Các công trình xây dựng được hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng có thể là các công trình hạ tầng kỹ thuật hoặc các công trình hạ tầng xã hội. Các kết quả của dự án ĐTXD các công trình GTVT được tạo ra nhằm thực hiện tính mục đích (mục tiêu) của dự án. Vì vậy, về nguyên tác không cho phép có phế phẩm với kết quả của dự án ĐTXD.

Bốn là, về nguồn lực bảo đảm cho dự án ĐTXD các công trình GTVT . Để dự án ĐTXD nói chung, các công trình GTVT nói riêng triển khai đạt được các mục tiêu đầu tư cần phải bố trí nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực) cho dự án ngay từ giai đoạn đầu tiên đến giai đoạn cuối cùng của chu trình dự án ĐTXD. Sẽ thiếu thực tế nếu dự án ĐTXD các công trình GTVT được lập ra nhưng không được bảo đảm chắc chắn về mặt nguồn lực. Vì vậy, quá trình lập, thẩm định, phê duyệt dự án, vấn đề xác định nguồn lực và tính khả thi của nó rất quan trong, quyết định đến chất lượng và tiến độ thực.

Năm là, về chủ thể tham gia dự án ĐTXD các công trình GTVT . Bất kỳ một dự án ĐTXD nào đều có sự tham gia của các chủ thể bao gồm: Chủ đầu tư (mà đại diện là BQLDA), các nhà thầu (xây lắp, tư vấn, cung cấp hàng hóa, dịch vụ). Tổ chức tài trợ vốn và các cơ quan QLNN.

2.1.2.2. Nhóm đặc điểm gắn với đặc điểm của hoạt động xây dựng các công trình GTVT

Một là, sản phẩm của dự án ĐTXD giao thông vận tải là các công trình xây dựng có các đặc điểm sau: [32].

- Sản phẩm xây dựng các công trình GTVT được sản xuất xác định tại vị trí cố định, nơi sản xuất cũng chính là nơi tiêu thụ, thụ hưởng sản phẩm. Hoạt động ĐTXD các công trình GTVT tại các dự án phụ thuộc trực tiếp vào các điều kiện tự nhiên như địa chất, thủy văn, khí hậu, giao thông, các điều kiện về mặt xã hội, lực lượng thi công v.v… Chất lượng, chi phí và hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án phụ thuộc rất nhiều vào việc xác định địa điểm này ngay trong quá trình lập, thẩm định và triển khai thực hiện dự án ĐTXD.

- Sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài, không gian thực hiện các dự án ĐTXDCB công trình GTVT thường trải trên phạm vi rộng, quản lý rất khó khăn. Các công trình xây dựng xây dựng hoàn thành là các tài sản cố định có quy mô lớn, kết cấu đa dạng, một công trình có thể bao gồm rất nhiều hạng mục công trình, mỗi hạng mục công trình lại có thể có những bộ phận khác nhau. Thời gian để hoàn thành công trình xây dựng thường là dài và phụ thuộc nhiều vào các điều kiện tự nhiên. Vì vậy, để hoàn thành quá trình ĐTXD các công trình GTVT tại các dự án đòi hỏi một lượng vốn thường là lớn hoặc rất lớn, khối lượng vật tư, thiết bị, máy móc nhiều và tập trung cao. Điều đó yêu cầu QLNN đối với các dự án ĐTXD công trình GTVT cần phải lưu ý đặc điểm này ngay trong quá trình lập, thẩm định và triển khai thực hiện dự án ĐTXD.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 252 trang tài liệu này.

- Sản phẩm xây dựng có thời gian sử dụng lâu dài (phục vụ cho trung hạn và dài hạn). Công trình xây dựng hoàn thành đưa vào khai thác được xác định là tài sản cố định. Vì vậy, đối với sản xuất kinh doanh, nó tham gia vào nhiều chu kỳ sản xuất; đối với lĩnh vực phi sản xuất thì nó được sử dụng lâu

dài qua nhiều năm. Vì vậy, chất lượng của công trình xây dựng đóng vai trò quan trọng quyết định đến hiệu quả của việc khai thác, sử dụng sản phẩm trong một thời gian dài.

- Sản phẩm xây dựng các công trình GTVT có tính chất đơn chiếc. Mỗi công trình xây dựng đều có quy mô, các hạng mục được thiết kế riêng theo yêu cầu và mục đích sử dụng của các chủ đầu tư. Mỗi công trình đều có yêu cầu riêng về kỹ thuật, công nghệ, quy phạm, cảnh quan, độ an toàn… Vì vậy, khối lượng công tác xây dựng, chất lượng cũng như chi phí xây dựng ở mỗi công trình là khác nhau, cho dù ở một số trường hợp hình thức bề ngoài công trình xây dựng có thể tương đối giống nhau.

- Sản phẩm xây dựng mang tính tổng hợp về khoa học, kỹ thuật, kiến trức, kinh tế, xã hội, văn hóa, an ninh, quốc phòng; liên quan mật tiết và có tác động, ảnh hưởng tới nhiều ngành, nhiều vùng. Vì thế, trong quá trình triển khai thực hiện dự án ĐTXD công trình GTVT, sự phối hợp thực hiện giữ các ngành, các cấp ở từng giai đoạn dự án là vấn đề cần quan tâm để đảm bảo thực hiện các mục tiêu của dự án.

Hai là, các dự án ĐTXD công trình giao thông vận tải mang các đặc điểm của quá trình sản xuất xây dựng, đó là:

- Địa điểm sản xuất không ổn định, được bố trí theo từng công trình của từng dự án ĐTXD công trình giao thông vận tải. Do đó các phương án về xây dựng, kỹ thuật, tổ chức sản xuất luôn phải thay đổi theo từng địa điểm xây dựng. Sản xuất xây dựng hay bị gián đoạn, nảy sinh nhiều chi phí cho các khâu chuyển quân, luân chuyển máy móc thiết bị, xây dựng các công trình tạm phục vụ thi công, đòi hỏi công tác quản lý, quản trị dự án phải có giải pháp phù hợp.

- Thời gian xây dựng công trình (chu kỳ sản xuất) tại các dự án ĐTXD trong ngành giao thông vận tải thường là dài xuất phát từ tính phức tạp về kỹ

thuật, công nghệ, quy mô của từng công trình xây dựng cụ thể được thể hiện trong dự án. Điều này đòi hỏi khi lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTXD phải xem xét, nghiên cứu cụ thể để xác định, tính toán các chỉ tiêu một cách hợp lý và xác thực.

- Sản xuất xây dựng giao thông vận tải mang tính chất đơn chiếc bắt nguồn từ tính đơn chiếc của sản phẩm xây dựng; chủ thể “mua, bán” sản phẩm được xác định trước khi thi công xây dựng công trình.

- Sản xuất xây dựng công trình giao thông vận tải chủ yếu hoạt động ngoài trời do đó chịu ảnh hưởng, tác động rất lớn của các điều kiện tự nhiên như khí hậu, thời tiết gây khó khăn cho các đơn vị xây lắp trong quá trình tổ chức các biện pháp thi công theo tiến độ xây dựng trong hợp đồng. Điều này đòi hỏi tùy theo mức độ phức tạp, đặc điểm của loại, cấp từng công trình xây dựng để triển khai thực hiện đấu thầu, lựa chọn nhà thầu có đủ năng lực kỹ thuật đáp ứng được yêu cầu thi công xây dựng một cách phù hợp.

- Công tác tổ chức quá trình sản xuất xây dựng công trình giao thông vận tải phức tạp xuất phát từ chính đặc điểm của sản phẩm xây dựng, đó là quy mô lớn, kết cấu phức tạp, đa dạng về kỹ thuật và công nghệ. Vì vậy, trong tổ chức sản xuất xây dựng vấn đề phối hợp giữa các đơn vị thi công, phối hợp giữa các bộ phận sản xuất trong một đơn vị thi công để đạt được các kết quả xây dựng trong từng giai đoạn là một yêu cầu hết sức quan trọng.

2.1.2.3. Nhóm đặc điểm gắn với việc quản lý và sử dụng nguồn vốn NSNN trong ngành giao thông vận tải

Một là: quá trình thực hiện dự án ĐTXD từ NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc quản lý và sử dụng NSNN. Nguồn vốn cho dự án ĐTXD nói chung, trong ngành GTVT nói riêng là do NSNN cấp phát trực tiếp nên trong quá trình triển khai thực hiện dự án phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định về quản lý và sử dụng NSNN theo Luật NSNN, từ việc bố trí kế hoạch vốn hàng

năm, lập và điểu chỉnh kế hoạch vốn, phân bổ vốn, thẩm tra và giao kế hoạch vốn, thanh quyết toán vốn đầu tư. Đây là một đặc điểm cơ bản để phân biệt dự án ĐTXD từ NSNN với các dự án ĐTXD sử dụng các nguồn vốn khác (dân cư, nhà đầu tư nước ngoài).

Hai là, việc sử dụng vốn của dự án ĐTXD từ NSNN nói chung, trong ngành GTVT nói riêng thường là không có tính hoàn trả trực tiếp, do chủ yếu đầu tư vào kết cấu hạ tầng, đổi mới cơ cấu kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội, khả năng thu hồi vốn đầu tư là rất thấp hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Hiệu quả của các dự án này chính là hiệu quả về mặt kinh tế, xã hội do dự án mang lại. Vì vậy, việc đánh giá hiệu quả của dự án ĐTXD từ NSNN đòi hỏi phải đánh giá tác động của dự án một cách toàn diện cả về kinh tế, xã hội, văn hóa và môi trường.

Ba là, dự án ĐTXD từ NSNN nói chung, trong ngành GTVT nói riêng thường có quy mô lớn, phục vụ cho các nhu cầu chung của Nhà nước về kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng. Các dự án này thường cần một lượng vốn rất lớn nên các tổ chức, cá nhân ngoài Nhà nước thường không đủ điều kiện về nguồn vốn để tham gia; hoặc các công trình phục vụ cho các yêu cầu an ninh, quốc phòng thuộc về bí mật quốc gia thì các tổ chức, cá nhân ngoài Nhà nước không được tham gia. Vì vậy, Nhà nước phải bố trí vốn NSNN để thực hiện các dự án ĐTXD này.

Bốn là, dự án ĐTXD từ NSNN nói chung, trong ngành GTVT nói riêng đáp ứng các mục tiêu trung hạn và dài hạn của Nhà nước, do việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTXD từ NSNN phải trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ, các quy hoạch xây dựng đã được phê duyệt. Đặc điểm này có tác động mạnh mẽ tới quy trình, nội dung, phương thức quản lý dự án ở tất cả các giai đoạn từ việc hình thành dự án đến thẩm định, phê duyệt dự án, thi công

xây dựng, vấn đề đáp ứng nhu cầu về nguồn vốn và tổ chức vận hành, khai thác, sử dụng công trình. Việc đánh giá và xác định hiệu quả kinh tế, xã hội mang lại khi khai thác sử dụng các công trình đó trong thời gian tương đối dài từ 5 năm, 10 năm, 50 năm hoặc lâu dài hơn nữa.

Năm là, trong nhiều trường hợp, chủ đầu tư, chủ xây dựng (nhà thầu xây lắp) và người được thụ hưởng kết quả đầu ra của dự án ĐTXD từ NSNN nói chung, trong ngành GTVT nói riêng không phải là một. Chủ đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN để ĐTXD công trình không phải cho mình mà lại chuyển giao quyền quản lý và sử dụng cho đơn vị khác (người khác) nên khả năng lãng phí, thất thoát, tiêu cực là rất lớn nếu không được kiểm soát chặt chẽ. Đặc điểm này đòi hỏi QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN nói chung, trong ngành GTVT nói riêng cần có quy trình, phương thức kiểm soát chặt chẽ, sử dụng phương thức quản lý hợp lý.

Sáu là, việc sử dụng nguồn vốn của các dự án ĐTXD từ NSNN nói chung, trong ngành GTVT nói riêng chủ yếu bằng có chế đại diện, ủy thác: Nhà nước đại diện cho nhân dân quản lý, sử dụng quỹ NSNN (chủ yếu từ nguồn thu thuế của nhân dân); các cơ quan nhà nước ở cấp cao (Chính phủ, Quốc hội) ủy thác việc quản lý, sử dụng vốn NSNN cho các bộ, ngành, các đơn vị, BQLDA trực thuộc các bộ, ngành. Các chủ thể này chỉ là đại diện không phải là “chủ đích thực”. Do vậy, đây là một trong những nguyên nhân cơ bản, sâu xa dẫn đến dự án ĐTXD từ NSNN trong ngành GTVT dễ bị thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng nếu quản lý không tốt. Đây là đặc điểm rất quan trọng, khác biệt trong quá trình quản lý dự án ĐTXD từ NSNN so với các dự án ĐTXD từ ngoài NSNN. Điều đó đòi hỏi phải quan tâm tới chất lượng, năng lực chuyên môn và phẩm chất đạo đức, chính trị cho đội ngũ cán bộ QLNN và quản trị dự án; phải xây dựng được cơ chế, chính sách quản lý phù hợp đối với lĩnh vực này. Đồng thời cần thực hiện công khai, minh bạch và gắn trách nhiệm rõ ràng đối với từng chủ thể.

2.1.3. Ngân sách nhà nước và vốn đầu tư XDCB từ NSNN nói chung, trong ngành giao thông vận tải nói riêng

Trong đầu tư xây dựng cơ bản thì vốn đầu tư xây dựng cơ bản là yếu tố tiền đề quan trọng không thể thiếu được để xây dựng cơ sở vật chất – kỹ thuật nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân góp phần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội.

Song vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong điều kiện nền kinh tế nhiều thành phần được hình thành bởi nhiều nguồn, trong đó có nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước. Bởi vậy không thể tiếp cận khái niệm đầu tư XDCB từ NSNN nếu không nghiên cứu vấn đề NSNN.

Thứ nhất, Ngân sách nhà nước.

Điều 1 Luật Ngân sách Nhà nước của Quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam số 01/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002 về ngân sách nhà nước: ‘‘Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.’’[ 57 ]

Luật này quy định về lập, chấp hành, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, quyết toán ngân sách nhà nước và về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế, là một công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước thực hiện huy động và phân phối vốn đầu tư thông qua hoạt động thu, chi NSNN.

‘‘Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật’’ [57].

- ‘‘Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật’’[57].

Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Quốc hội - cơ quan quyền lực cao nhất về lập pháp quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.

Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ ngân sách và đặc điểm của nó.

Căn cứ theo phân cấp quản lý NSNN, chia nguồn vốn đầu tư từ NSNN thành: Vốn đầu tư từ NSNN trung ương và vốn đầu tư từ NSNN địa phương.

- Đối với đầu tư từ ngân sách Trung ương được hình thành từ các khoản thu của ngân sách trung ương nhằm để thực hiện đầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích quốc gia.

- Đối với đầu tư từ ngân sách địa phương được hình thành từ các khoản thu của ngân sách địa phương nhằm để thực hiện đầu tư cho các dự án phục vụ cho lợi ích của từng địa phương đó. Đối với nguồn vốn này thông thường được giao cho các cấp chính quyền địa phương quản lý, sử dụng.

Từ khái niệm đầu tư XDCB và sự phân tích về NSNN có thể hiểu khái niệm vốn đầu tư XDCB từ NSNN là:

Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là một phần của vốn đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước được hình thành từ sự huy động của Nhà nước dùng để chi cho đầu tư XDCB nhằm xây dựng và phát triển cơ sở vật chất – kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế quốc dân.

Theo đó, vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước trong ngành GTVT là một phần của vốn đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước được hình thành