Vai Trò Của Phân Cấp Quản Lý Ngân Sách Nhà Nước

chức các hoạt động quản lý, điều hành các công việc hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật, nhưng thẩm quyền và trách nhiệm chưa được xác định một cách tương xứng.

Chính vì vậy, ngày 8/11/2011 Chính phủ ban hành NQ 30c/NQ-CP về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 đã đề ra: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất tài nguyên khoáng sản quốc gia; quy hoạch và có định hướng phát triển; tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời, đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành”.

Căn cứ vào các yếu tố đặc thù và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN, các dự báo có liên quan đến công tác phân cấp quản lý NSNN trong thời gian tới ở Việt Nam có thể là: Quy mô NSNN tăng lên cùng với sự tăng trưởng kinh tế; xu hướng cải cách hành chính nhà nước theo hướng phân cấp trở nên rõ ràng hơn.

1.2.5. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN

Một là, phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các cấp nhằm phục vụ tốt nhiệm vụ phát triển KT, đảm bảo an ninh quốc phòng, xóa đói giảm nghèo, thúc đẩy nền KT thị trường định hướng XHCN, hội nhập KT quốc tế và khu vực phát triển, đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính.

Hai là, tạo sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, VBQPPL gắn với đổi mới và đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất về nguồn lực, khả năng điều tiết vĩ mô nền KT, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển KT ở từng ĐP.

Ba là, làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các cấp chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài chính giữa các ngành và địa bàn lãnh thổ. Khắc phục những chồng chéo hoặc thiếu sót trong từng nội dung quản lý

Bốn là, tạo mối liên kết đồng thuận giữa nội bộ trong ngành tài chính như cơ quan tài chính, thuế, KBNN; giữa ngành tài chính và các ngành chức năng khác với chính quyền các cấp trong quản lý NSNN.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 180 trang tài liệu này.

1.2.6. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước‌

Một là, là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ TW đến ĐP: NSNN cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính quyền nhà nước từ TW đến ĐP hoạt động. Tuy nhiên, phân cấp quản lý NSNN không phụ thuộc hoàn toàn vào phân cấp hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện mục tiêu phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình. Ngược lại phân cấp không hợp lý sẽ gây cản trở, khó khăn đối với quá trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước.

Phân cấp quản lý NSNN hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ TW đến các ĐP mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng ĐP trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hóa NSNN tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô NSNN.

Hai là, có tác động quan trọng đến hoạt động điều hành vĩ mô nền KT của nhà nước thông qua chính sách tài khoá: Mức độ phân cấp giữa TW và ĐP có tác động lớn đối với mục tiêu điều chỉnh KT bằng chính sách tài khoá của nhà nước. Nếu mức độ phân cấp tập trung về phía TW lớn thì quá trình điều chỉnh được thực thi nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập trung về phía ĐP nhiều hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn bởi vì khi ĐP được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi NSĐP được mở rộng và linh hoạt hơn. Chính vì vậy, cần xây dựng một phương án phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của chính sách tài khoá vừa tránh được việc tập trung quá cao.

1.2.7. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN

Các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN là

Một là, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn: Mỗi đơn vị hành chính có

chức năng và nhiệm vụ quản lý KT-XH theo phân cấp phù hợp với đặc điểm của mỗi cấp chính quyền. Do đó, cần phải xem xét về chức năng thực tế và quy mô nhiệm vụ từng cấp hành chính để có quy định phân thành một cấp ngân sách hay chỉ là một đơn vị dự toán. Phân cấp quản lý ngân sách phải gắn với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, phải phù hợp và tương ứng với mô hình tổ chức các cơ quan công quyền, gắn với thực trạng nền KT và phải được đánh giá trên các khía cạnh chủ yếu như cơ cấu KT, cơ cấu ngành nghề, tốc độ tăng trưởng, năng suất, hiệu quả thu nhập và phân phối thu nhập... Thực trạng KT mỗi ĐP sẽ quyết định đến nguồn lực tài chính ở ĐP đó. Vì vậy, phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả.

- Khi phân cấp nguồn thu phải chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, khai thác nguồn thu phải phù hợp điều kiện, đặc điểm của từng vùng: Nguồn thu gắn liền với vai trò quản lý của cấp chính quyền nào thì phân cấp cho ngân sách cấp Chính quyền đó; phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để bảo đảm nhiệm vụ chi được giao; hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên và phân cấp cho nhiều cấp ngân sách đối với các nguồn thu có quy mô nhỏ; bảo đảm tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia; trên cơ sở nguồn thu ngân sách các cấp được hưởng, ngân sách các cấp lập dự toán thu NSNN trên địa bàn và dự toán chi NSĐP theo nguyên tắc NSĐP không được bội chi nên khi cân đối NSĐP.

- Phân cấp nhiệm vụ chi phải gắn với thực hiện nhiệm vụ phát triển KT - XH của mỗi cấp chính quyền ĐP, đặc biệt là những vấn đề liên quan mật thiết đến đời sống dân cư trên địa bàn: Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào ngân sách cấp đó đảm bảo; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ làm tăng chi ngân sách phải đảm bảo nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ.

- Cần nâng cao năng lực của các cấp chính quyền trong quản lý nguồn lực công trước khi phân cấp mạnh nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền ĐP: Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền ĐP do HĐND cấp tỉnh quyết định, thời gian thực hiện phân cấp này phải phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách ở ĐP; cấp xã được tăng cường nguồn thu, phương tiện và cán bộ quản lý tài chính - ngân sách để quản lý tốt, có hiệu quả các nguồn lực tài chính trên địa bàn được phân cấp.

NSNN là tiền của công dân đóng góp, việc sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả phụ thuộc rất nhiều yếu tố, song yếu tố năng lực và trình độ quản lý của chính quyền các cấp đóng vai trò quan trọng. Trong quá trình phân cấp quản lý ngân sách nếu không tính đến năng lực quản lý, điều hành của chính quyền ĐP sẽ có khả năng làm phương hại đến lợi ích quốc gia, không những sử dụng không có hiệu quả, không phát huy được vai trò của NSNN trong việc thúc đẩy phát triển KT - XH của địa phương mà còn gây thất thoát, lãng phí nguồn lực tài chính quốc gia.

Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của TW và vị trí độc lập của NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất: Trong nền KT thị trường, NSTW ngoài việc thực hiện các nhiệm vụ lớn, quan trọng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, đầu tư phát triển còn phải tổ chức quản lý và điều tiết mọi hoạt động KT, thực hiện ổn định KTvĩ mô.

Để thực hiện nhiệm vụ, mỗi cấp chính quyền cần có nguồn lực tài chính nhất định, chính quyền cấp trên cần có nguồn lực tài chính lớn hơn cấp dưới nhưng phải đảm nhận cấp kinh phí đáp ứng cho các nhiệm vụ, yêu cầu to lớn và trọng đại có liên quan đến quốc gia hoặc phạm vi lãnh thổ rộng lớn hơn. Ngân sách các cấp chính quyền ĐP phải nâng cao tính chủ động sáng tạo trong việc phân bổ, khai thác tiềm năng thế mạnh của ĐP, làm cho nguồn lực tài chính quốc gia thêm dồi dào. Muốn vậy ngân sách các cấp chính quyền ở ĐP phải có vị trí độc lập trong hệ thống NSNN thống nhất.

Ba là, đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp quản lý NSNN, tính cân đối giữa thu nhập quốc dân sản xuất và thu nhập quốc dân sử dụng trên từng vùng, từng ĐP: Để giảm bớt khoảng cách giàu, nghèo giữa các vùng, các ĐP, trong quá

trình phân cấp cần được sử dụng phương pháp điều hoà ngân sách, tức là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính trong phạm vi hệ thống ngân sách, chuyển một phần số thu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Thông qua hai phương pháp bổ sung cân đối và có mục tiêu để chính quyền cấp trên hỗ trợ đối với chính quyền cấp dưới:

- Bổ sung cân đối thu, chi ngân sách: Nhằm bảo đảm cho chính quyền cấp dưới cân đối nguồn ngân sách để thực hiện nhiệm vụ kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh được giao. Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ở ĐP được xác định theo nguyên tắc: Số chênh lệch giữa số chi và nguồn thu ngân sách cấp dưới.

- Bổ sung có mục tiêu: Nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách; thực hiện các chương trình, dự án quốc gia giao các cơ quan ĐP; thực hiện các mục tiêu, công trình, dự án có ý nghĩa lớn đối với yêu cầu phát triển KT - XH của ĐP nhưng chưa đủ nguồn.

- Hỗ trợ một phần để xử lý khó khăn đột xuất: Khắc phục thiên tai, hoả hoạn, tai nạn trên diện rộng với mức độ nghiêm trọng, sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng, một phần quỹ dự trữ tài chính của ĐP nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu; thực hiện một số nhiệm vụ cần thiết, cấp bách khác; thúc đẩy sự phát triển đồng đều giữa các vùng, miền qua chi ngân sách vào đầu tư cơ sở hạ tầng KT - XH.

1.2.8. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN cơ bản gồm 3 nội dung chủ yếu như sau:

Một là, về quyền lực: Trong quản lý NSNN, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trò và vị trí hết sức quan trọng. Đó không chỉ là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách của các cấp chính quyền.

Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi

cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó, định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý NSNN.

Về cơ bản, NNTW giữ vai trò quyết định các loại thu thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước.

HĐND cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền ĐP và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định pháp luật; việc huy động vốn để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh. Được quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm thực tế ở ĐP. Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực.

Hai là, phân cấp về mặt vật chất, tức là phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi (nội dung chi tiết đính kèm phụ lục 1.1): Đây luôn là vấn đề phức tạp, khó khăn và gây nhiều bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các ĐP, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, KT, XH giữa các vùng miền trong cả nước.

NSTW hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của ĐP: Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô...hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia: thuế thu nhập DN của các đơn vị hạch toán toàn ngành, đồng thời, đảm bảo nhiệm vụ chi cho các hoạt động có tính chất chiến lược, quan trọng của quốc gia: Chi đầu tư cơ sở hạ tầng KT-XH, chi quốc phòng, an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do TW quản lý...và hỗ trợ các ĐP chưa cân đối được thu, chi ngân sách.

NSĐP được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại ĐP: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao...

Nhiệm vụ chi NSĐP gắn liền với nhiệm vụ quản lý KT-XH, quốc phòng, an

ninh do ĐP trực tiếp quản lý. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của ĐP, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trên phạm vi từng ĐP.

Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung ngân sách cho ngân sách cấp dưới dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu.

Ba là, phân cấp về quản lý chu trình ngân sách, tức là phân công, phân định trách nhiệm, quyền hạn trong lập, chấp hành và quyết toán NSNN: Phân cấp quản lý NSNN thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước trong một chu trình NSNN gồm tất cả các khâu: lập ngân sách, duyệt, thông qua tới chấp hành, quyết toán, thanh tra, kiểm tra ngân sách. Yêu cầu của nội dung này đặt ra là giải quyết mối quan hệ về mức độ tham gia, điều hành và kiểm soát của các cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan chuyên môn trong từng khâu quản lý chu trình ngân sách.

HĐND các cấp có quyền hạn, trách nhiệm trong việc quyết định dự toán NSĐP; phân bổ NSĐP; phân bổ dự toán chi cho các sở, ban, ngành theo từng lĩnh vực cụ thể; quyết định số bổ sung từ ngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới; phê chuẩn quyết toán ngân sách. Ngoài ra, HĐND cấp tỉnh còn có nhiệm vụ: Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở ĐP; Quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền ĐP đối với phân NSĐP được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa NSTW với NSĐP và các khoản thu có phân chia giữa các cấp ngân sách ở ĐP.‌

1.3. Khái quát về phân cấp quản lý NSNN của Việt Nam từ khi có luật NSNN năm 2002 đến nay

1.3.1. Tình hình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Việt Nam

Sau khi ban hành luật NSNN năm 2002 đến nay, chủ trương phân cấp quản lý nói chung và phân cấp quản lý NSNN nói riêng đã và đang được thực hiện mạnh mẽ. Phân cấp về quản lý NSNN ở Việt Nam thực hiện theo nguyên tắc: quyền quyết định của TW và quyền chủ động của các ĐP trong việc thực hiện các nhiệm vụ ngân sách.

Các ĐP ngày càng được quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách.

Phân cấp quản lý ngân sách hiện nay, gồm có: phân cấp nhiệm vụ thu và chi NSNN. Các cấp ngân sách của Việt nam được thiết kế theo mô hình ngân sách cấp trên bao hàm ngân sách các cấp dưới. NSNN được chia thành NSTW và NSĐP.

- Về phân cấp thu ngân sách giữa TW và ĐP

Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: các khoản thu NSTW hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP; các khoản thu được phân cấp cho NSĐP 100%. Cụ thể :

+ Các khoản thu NSTW hưởng 100%: Thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; thuế thu nhập DN của các đơn vị hạch toán toàn ngành; các khoản thuế, thu khác từ dầu, khí theo quy định Chính phủ; các khoản thu khác theo quy định pháp luật.

+ Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và NSĐP: Thuế GTGT; thuế thu nhập DN; thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao; thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài; thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước; thuế bảo vệ môi trường. Tỷ lệ phân chia NSTW và ĐP được giữ cố định trong giai đoạn từ 3 - 5 năm với mục tiêu giúp chính quyền ĐP có sự ổn định trong thực hiện nhiệm vụ ngân sách của mình.

+ Các khoản thu NSĐP hưởng 100%: Thuế nhà, đất; thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; thuế môn bài; thuế sử dụng đất nông nghiệp và phi nông nghiệp; tiền sử dụng đất; tiền cho thuê đất; tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ; thu từ hoạt động XSKT; các khoản thu khác theo quy định pháp luật.

NSĐP cũng được nhận một khoản thu quan trọng là thu từ chuyển giao NSTW cho ĐP gồm: Bổ sung cân đối ngân sách (với những ĐP chưa thể tự cân đối ngân sách) và bổ sung có mục tiêu.

- Về phân cấp chi ngân sách nhà nước giữa TW và ĐP

Nguyên tắc thực hiện phân cấp chi NSNN giữa TW và ĐP: