Lý Luận Chung Về Phân Cấp Quản Lý Ngân Sách Nhà Nước

Một là, thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 quy định: “Quốc hội, HĐND và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”.

Trong hoạt động ngân sách nguyên tắc này có tầm quan trọng đặc biệt vừa đảm bảo sự thống nhất ý chí, lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hoá dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia vừa phát huy tính chủ động sáng tạo của ĐP, tổ chức, cá nhân trong giải quyết các vấn đề cụ thể. Tập trung không phải là quyền lực thực sự tập trung hết ở TW mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền ở ĐP, ngành, đơn vị nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách quốc gia.

Hai là, công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều được biết, minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý ngân sách phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước. Quy tắc chung về tính minh bạch bao gồm:

- Đảm bảo tính toàn diện: Có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có thẩm quyền xem xét quyết định.

- Đảm bảo tính khách quan độc lập: Các đơn vị, tổ chức và cá nhân có sử dụng NSNN phải công khai dự toán, quyết toán ngân sách theo nội dung, biểu mẫu và thời gian công khai theo quy định.

Ba là, đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả.

- Khả năng điều trần: Là yêu cầu đối với cán bộ quản lý và các quan chức định kỳ phải trả lời các câu hỏi về thu, chi ngân sách và kết quả đạt thu, chi đó.

- Khả năng gánh chịu hậu quả: Là chịu trách nhiệm trước pháp luật về những sai phạm mà các nhà quản lý thu, chi ngân sách gây ra.

Bốn là, đảm bảo cân đối: Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hòa hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 180 trang tài liệu này.

bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì vậy, tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các cấp chính quyền cần được phân cấp nguồn thu, giao nhiệm vụ chi cụ thể. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo; việc ban hành chế độ chính sách mới làm tăng chi ngân sách phải có nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.

1.1.5. Hệ thống ngân sách nhà nước

Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Ở nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển KT-XH của đất nước. Hệ thống NSNN gồm: NSTW và NSĐP.

Theo mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay, NSĐP gồm có: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).

Hình 1.1. Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước

(Nguồn: Theo luật Ngân sách nhà nước năm 2002)

1.2. Lý luận chung về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước‌‌

1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Theo một số tác giả “phân cấp" chính là phân quyền giữa TW và ĐP. Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng. Phân cấp có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ TW đến cơ sở.

Có quan niệm cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: Hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau.

Lại có ý kiến khác cho rằng, cần phân biệt “phân cấp quản lý” với một số khái niệm gần với nó là phân công, phân nhiệm, phân quyền vì “phân công và phân nhiệm đều để chỉ sự xác định quyền hạn, trách nhiệm cả theo chiều ngang và chiều dọc. Thông thường, người ta sử dụng khái niệm phân công để chỉ quan hệ theo chiều ngang với dụng ý phân biệt nó với phân cấp. Nếu phân quyền được hiểu là phân giao quyền hạn cho một cơ quan hoặc một cấp chính quyền nào đấy thì thực ra sử dụng thuật ngữ phân công và phân cấp là đầy đủ và chính xác hơn”.

Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất.

Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà ở Việt Nam hình thành các cấp chính quyền: TW, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa TW với chính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyền ĐP với nhau.

Theo các văn kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng “phân cấp rõ hơn cho ĐP, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ và trên cơ sở nguyên tắc “chính quyền TW quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngành dọc được xác định từ yêu cầu thực tế. Đối với một số lĩnh vực khác, TW trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho ĐP quản lý”. Cũng với tinh thần đó mà hiện nay, phân cấp

được hiểu là việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền từ cơ quan quản lý nhà nước cấp trên xuống cơ quan quản lý cấp dưới nhằm đạt mục tiêu chung là nâng cao hiệu quả quản lý. Vì vậy, bản thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa trong đó nội dung phân định thẩm quyền của từng cấp, nói một cách khác, phân định thẩm quyền là tiền đề cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng hơn nữa, điều chỉnh khối lượng nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả năng và điều kiện thực tế của mỗi cấp chính quyền).

Trên cơ sở những lập luận đó, có thể đưa ra khái niệm về phân cấp quản lý nhà nước như sau: “Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước”.

Tóm lại: Trong luận văn này, phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ TW tới ĐP trong quá trình tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.

1.2.2. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN

Như chúng ta đều biết, một trong các giải pháp quan trọng để quản NSNN đạt hiệu quả nhằm phát triển KT - XH của một quốc gia, cần thiết phải có sự phân cấp quản lý NSNN. Đối với nước ta, chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ra đời từ năm 1967, tới nay đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa NSTW và chính quyền ĐP trong quản lý NSNN. Sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN thể hiện:

Một là, tính tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp: NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền ĐP, mỗi cấp chính quyền đều có cấp ngân sách mang tính độc lập, có nhiệm vụ thu và chi cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống.

Hai là, để tăng tính dân chủ linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp

chính quyền: Về lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập trung cao độ mọi quyền lực vào chính quyền TW, Nhà nước chỉ có một ngân sách duy nhất, ngân sách này do chính quyền TW toàn quyền quản lý và quyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn tại độc lập của NSĐP. Lợi thế của cách quản lý này là cho phép tập trung toàn bộ nguồn thu vào tay nhà nước TW để bố trí chi tiêu cho hợp lý, công bằng, đồng đều giữa các vùng, miền, ngành nghề chống biểu hiện cục bộ ĐP.

Tuy nhiên, phương án này tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào TW và đặc biệt là nguồn lực có hạn của xã hội có thể bị sử dụng lãng phí, không đáp ứng đúng đắn và kịp thời nhu cầu của người dân. Do đó, trên thực tế các nhà nước đều thực hiện phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ nhất định cho chính quyền ĐP. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng cục bộ, ĐP,... vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền ĐP phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo trong quá trình phát triển KT – XH trên địa bàn. Có một số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với doanh nghiệp, tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn bài,...giao cho ĐP quản lý sẽ hiệu quả hơn.

Ba là, để khai thác đầy đủ, kịp thời và sử dụng hiệu quả nguồn tài chính của đất nước: Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn hoạt động của NSNN với hoạt động KT, XH một cách cụ thể nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng công bằng, hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả cao phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT- XH của đất nước. Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền từ TW đến ĐP mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, ĐP trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền, giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN; phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý KT - XH ngày càng hoàn thiện.

Tuy nhiên, đi cùng với phân cấp quản lý ngân sách, nhiều vấn đề có thể nảy

sinh: mất công bằng, tham nhũng, tuỳ tiện, không đảm bảo tuân thủ triệt để các chính sách tài khoá tổng thể hay chính sách chiến lược quốc gia,... những nội dung này cũng cần được tính đến và có giải pháp khắc phục.

Tóm lại: Phân cấp ngân sách đúng đắn, hợp lý là giải quyết tốt mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước TW và ĐP trong việc quản lý, điều hành NSNN và là một trong các giải pháp quan trọng để quản lý NSNN đạt hiệu quả.

1.2.3. Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN

Một là, về đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của địa phương: Đây là một nhân tố có tính đặc thù được biểu hiện ở những đặc điểm tự nhiên về địa hình (như: miền núi, vùng đồng bằng, đô thị), vùng có tài nguyên, có địa thế đặc biệt hay có điều kiện KT đặc biệt (như: lợi thế trong phát triển du lịch dịch vụ, phát triển khu cụm công nghiệp, dầu mỏ, khoáng sản...) hoặc có điều kiện XH đặc biệt (như: dân tộc, tôn giáo, trình độ dân trí, điểm nóng về chính trị...). Ở những vùng, ĐP này có thể coi là một đối tượng đặc biệt, dẫn tới có nội dung phân cấp đặc thù cho phù hợp.

Trong điều kiện tình hình KT-XH ở ĐP không có sự biến động lớn thì nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ổn định. Ngược lại, khi nền KT-XH bất ổn định thì nguồn thu NSNN trên địa bàn bị ảnh hưởng, nhiệm vụ chi cho phát triển KT, chi cho an ninh quốc phòng và giải quyết các vấn đề XH phải thay đổi theo chiều hướng khác. Vì vậy, việc phân cấp quản lý NSNN cũng phải thay đổi cho phù hợp.

Trong điều kiện xu thế hội nhập KT quốc tế và toàn cầu hoá nền KT thế giới, về cơ bản Nhà nước không can thiệp sâu và trực tiếp vào nền KT mà chỉ đóng vai trò là người cầm cân nảy mực, tạo môi trường hành lang pháp lý cho nền KT ở tầm vĩ mô. Việc đầu tư trực tiếp vào nền KT bằng nguồn vốn NSNN chỉ tập trung ở những khâu trọng yếu không có khả năng thu hồi vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi XH. Vì vậy, đây là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phân cấp quản lý NSNN.

Hai là, về tính chất cung cấp hàng hoá công cộng: Hàng hoá công cộng được hiểu là các hàng hoá, dịch vụ mà việc sử dụng nó của các chủ thể này không làm cản trở tới việc sử dụng của các chủ thể khác. Có thể nói đó là các hàng hoá mà tất cả mọi người đều có thể sử dụng và lợi ích từ việc sử dụng đó đối với bất kỳ chủ thể nào cũng

hoàn toàn độc lập với các chủ thể khác cùng sử dụng.

Trong quản lý hành chính nhà nước, chính quyền nhà nước các cấp vừa phải đảm bảo chức năng quản lý vừa phải đảm bảo chức năng cung cấp các dịch vụ công cộng cho XH. Hàng hoá công cộng được cung cấp ở phạm vi quốc gia: Quốc phòng, an ninh, phát thanh, truyền hình TW; ở phạm vi ĐP: Đài phát thanh truyền hình, đường giao thông, khu vui chơi thể thao của các cấp chính quyền ở ĐP… Đây là điều kiện vật chất để được phân chia nguồn lực từ NSNN, là nhân tố căn bản khi phân giao quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp trong bộ máy chính quyền TW và ĐP trong việc cung cấp hàng hoá công cộng.

Ba là, về trình độ quản lý hành chính, kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền: Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ nảy sinh yêu cầu hình thành những cấp NSNN tương ứng với từng cấp hành chính đó. Tùy theo đặc thù của từng ĐP có thể giao một số quyền lực huy động nguồn thu trên địa bàn, hoặc cho phép toàn quyền quyết định mọi vấn đề thu, chi hay thực hiện việc chuyển giao kinh phí đảm bảo theo nhu cầu thực tế phát sinh.

Những cách thức chuyển giao đó không diễn ra một cách tuỳ tiện mà nó phụ thuộc vào trình độ quản lý hành chính - kinh tế - xã hội của mỗi cấp chính quyền đảm bảo đủ khả năng thực hiện nhiệm vụ quản lý, điều hành NSNN được phân cấp.

1.2.4. Quan điểm của Đảng cộng sản và Nhà nước Việt Nam về phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn định, công bằng, hợp lý, đảm bảo lợi ích của TW và ĐP. Vì vậy, Nghị quyết Hội nghị TW 9 (khoá IX) thể hiện: “Phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho ĐP, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ”. Qua đó, cho thấy quan điểm của Đảng trong việc đổi mới phân cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng KT và giải quyết các vấn đề XH bức xúc, mà còn khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cấp chính quyền ĐP làm chủ ngân sách cấp mình.

Bên cạnh đó, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo của các cấp chính quyền ĐP, đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước, Nghị quyết Hội nghị TW 9 (khoá IX) đề ra: “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa TW và ĐP trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm hiệu lực quản lý thống nhất, xuyên suốt của TW đối với ĐP và khuyến khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các ĐP”.

Trên quan điểm chỉ đạo của Đảng, Chính phủ đã xây dựng Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, đề ra nhiệm vụ: “Định rõ những loại việc ĐP toàn quyền quyết định, những loại việc trước khi ĐP quyết định phải có ý kiến của TW và những việc phải thực hiện theo quyết định của TW”. Qua 10 năm triển khai thực hiện, nhiều nội dung phân cấp quản lý đã được thể chế hóa bằng các VBQPPL chuyên ngành và các Nghị định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện. Về cơ bản, các quy định phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền ĐP đã được các ĐP thực hiện tương đối thống nhất và có hiệu quả, nâng cao tính chủ động cho chính quyền ĐP trong quản lý, sử dụng các nguồn lực ở ĐP, đưa nền hành chính sát hơn với những đặc điểm KT - XH cụ thể của ĐP, góp phần giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân tại ĐP.

Tuy nhiên, các giải pháp tăng cường phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền ĐP, một mặt còn thiếu tính đồng bộ, chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp chính quyền ĐP; chính quyền ĐP các cấp chưa có đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để chủ động, năng động trong việc thực hiện các nhiệm vụ mà ĐP có khả năng làm được, mặt khác, một số nhiệm vụ cần quản lý tập trung, thống nhất lại được chuyển giao cho chính quyền ĐP, làm giảm hiệu quả quản lý của nền hành chính nhà nước. Đồng thời, sự khác nhau về mô hình tổ chức và chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền thành phố với chính quyền tỉnh, chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh với chính quyền huyện, cũng như chính quyền thị trấn, phường và chính quyền xã chưa được làm rõ; chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tổ