Kết Quả Đạt Được Và Hạn Chế Của Phân Cấp Quản Lý Nsnn Việt Nam

+ NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những ĐP chưa cân đối được thu, chi ngân sách. NSTW chi trả cho các chương trình, dự án quốc gia, liên tỉnh, các dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng với quốc gia như giáo dục đại học, các bệnh viện quốc gia, quốc phòng, an ninh quốc gia…

+ HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền ĐP phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. NSĐP có trách nhiệm với dịch vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm trong biên giới của họ.

+ Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.

1.3.2. Kết quả đạt được và hạn chế của phân cấp quản lý NSNN Việt Nam‌

- Kết quả đạt được của phân cấp quản lý ngân sách

Một là, phát huy cao độ tính tự chủ của ĐP trong quản lý, tích cực thực hiện các biện pháp khai thác, huy động nguồn thu, chủ động cân đối thực hiện nhiệm vụ chi NSĐP. Góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong quản lý tài chính; chấm dứt tình trạng các cấp huyện, xã quy định nhiều khoản thu trái với pháp luật.

Hai là, có tác dụng khuyến khích các tỉnh đẩy mạnh phát triển KT- XH ĐP và có ảnh hưởng tích cực tới quá trình xóa đói giảm nghèo.

Ba là, là cơ sở để từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền các cấp trong thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến NSNN.

- Những bất cập hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 180 trang tài liệu này.

Một là, hạn chế tính độc lập của ngân sách cấp dưới,tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng: Cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên, tạo điều kiện quản lý tập trung của cấp trên nhưng hạn chế tính độc lập của ngân sách cấp dưới. Quan trọng hơn là tạo sự phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu

phân định trách nhiệm rõ ràng, vì ngân sách cấp dưới vừa phải phụ thuộc vào ngân sách cấp trên vừa không chịu trách nhiệm đến cùng với các hoạt động của mình trong hệ thống ngân sách lồng ghép. Trong khi đó, ngân sách cấp trên cũng không thể quản lý được chặt chẽ ngân sách cấp dưới và cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về các sai lầm của cấp dưới.

Hai là, quyền quyết định và quyền tổ chức thực thi trong phân cấp quản lý NSNN chưa tương xứng: Xét về bản chất, phân cấp quản lý NSNN bao gồm sự phân chia 2 loại quyền, đó là quyền quyết định và tổ chức thực thi. Thực tế ở Việt Nam mới thực hiện phân cấp về quyền tổ chức thực thi ngân sách, còn quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về TW. ĐP chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí, lệ phí nhỏ mà TW quy định khung hoặc mang tính đặc thù của ĐP, không khuyến khích các ĐP khai thác lợi thế và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của ĐP.

Ba là, nguồn thu được giữ lại chưa tương xứng với nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền ĐP: Tỷ trọng chi của NSĐP trong tổng chi NSNN tăng lên đáng kể, nhưng nguồn thu được giữ lại chưa tương xứng với nhiệm vụ chi vì nhiệm vụ chi của ĐP ngày càng nhiều nhưng nguồn thu được giữ lại được tăng lên chủ yếu để thực hiện nhiệm vụ bổ sung từ TW; phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở ĐP mà chủ yếu phân bổ dựa trên những định mức cũ không còn phù hợp; theo Luật NSNN không dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác (trừ trường hợp qui định của Chính phủ) nhưng trên thực tế, hầu hết các ĐP còn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan TW ở ĐP (cơ quan tư pháp, công an, quân đội…) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn. Từ đó, gây áp lực cho NSĐP, nhất là trong việc kiểm tra, kiểm soát và kiểm toán công tác quản lý sử dụng NSĐP.

Bốn là, còn tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền cấp dưới vào cấp trên: Việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh để tăng quyền quyết định và sự chủ động cho cấp tỉnh tuỳ thuộc vào điều kiện đặc thù của từng ĐP nhưng vô hình chung lại tạo ra tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền cấp dưới vào cấp trên. Sự không phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp sẽ hạn chế

quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu của riêng mình.

Năm là, việc lập dự toán và quyết toán ngân sách ở các cấp dưới còn mang tính hình thức: Quy trình ngân sách với tính lồng ghép lớn nhưng thời gian thực hiện tương đối ngắn làm cho việc lập dự toán, quyết toán ngân sách ở cấp dưới mang tính hình thức, vì trên thực tế, cấp tỉnh không thể chờ từng xã, huyện tổng hợp lên mà thường chủ động lập dự toán ngân sách của ĐP trên cơ sở số kiểm tra được giao; lên quyết toán ngân sách trên số liệu phân bổ ngân sách cụ thể của tỉnh và một số điều chỉnh trên thực tế trong quá trình thực hiện. Nhưng nội dung này, còn thiếu chế tài đảm bảo thực hiện đúng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm làm giảm hiệu lực, thậm chí làm vô hiệu hóa các quyết định phân cấp ngân sách.

Sáu là, việc chấp hành kỷ luật ngân sách của các ĐP còn nhiều yếu kém trong việc huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng: Theo Luật NSNN, các ĐP huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng được đồng nhất với mức dư nợ cho các ĐP là không vượt quá 30% vốn đầu tư XDCB trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh là chưa hoàn toàn hợp lý vì qua kết quả kiểm toán cho thấy, việc chấp hành kỷ luật ngân sách của các ĐP còn nhiều yếu kém và là một trong những nguyên nhân, dẫn đến, không cân đối được nhiệm vụ chi ngân sách và yêu cầu phát triển KT-XH của ĐP.

Tóm lại: Để góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nguồn lực ngân sách trong bối cảnh Việt Nam đang đồng thời thực hiện đổi mới mô hình tổ chức chính quyền ĐP theo quy định của Hiến pháp 2013 và đổi mới phân cấp ngân sách trong việc thực hiện Luật NSNN (2015), thì phân cấp quản lý ngân sách cần hướng tới những yêu cầu sau: thiết kế lại hệ thống NSNN; trao cho ĐP quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu; điều chỉnh các khoản thu được phân chia cho các cấp ngân sách; mở rộng quyền tự chủ của ĐP trong quyết định chi tiêu; đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách; tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp ĐP, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa.

giới‌‌

1.4. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN của một số quốc gia trên thế

1.4.1. Phân cấp quản lý NSNN cụ thể ở một số nước trên thế giới

- Phân cấp quản lý NSNN tại Pháp:

Luật thuế ĐP của Pháp mở ra một giai đoạn quyết định quyền tự chủ của các

ĐP về thuế. Theo đó, Hội đồng tỉnh, Hội đồng xã và Hội đồng hợp tác liên xã có chế độ thuế riêng, hàng năm được biểu quyết mức thuế suất của các loại thuế đất, thuế cư trú và thuế nghề nghiệp. Để giới hạn quyền của các ĐP, luật quy định mức thuế suất trần để tham chiếu và khống chế chặt chẽ việc thay đổi thuế suất. Các nguồn thu của ĐP bao gồm:

+ Thuế ĐP: Dựa trên các cơ sở tính thuế liên quan đến đất đai và các trang thiết bị hữu hình của DN. Thuế ĐP chủ yếu là thuế trực thu với bốn loại thuế chính (thuế nghề nghiệp, thuế nhà ở, thuế thổ trạch và thuế đất) chiếm 75% tổng thu thuế của ĐP. Mỗi ĐP được quyền xác định thuế suất của các loại thuế ĐP nhưng phải tuân thủ một số quy định chung nhằm hạn chế việc tăng thuế. Nếu chính quyền thi hành một số chính sách thuế quá hà khắc sẽ bị nhân dân truất phế thông qua bầu cử.

+ Trợ cấp của TW: Các khoản trợ cấp của TW là nguồn tài chính chủ yếu của ĐP. Tổng cộng các khoản hỗ trợ tài chính của nhà nước hàng năm cho ĐP lên đến khoảng 55 tỷ euro và được thực hiện qua nhiều kênh: Hỗ trợ trang thiết bị và đầu tư, đây là khoản trợ cấp mang tính truyền thống của Nhà nước; trợ cấp một phần nhằm thực hiện nguyên tắc bù đắp tài chính cho việc chuyển giao một số chức năng của TW cho ĐP; trợ cấp tổng thể về hoạt động là khoản được ấn định từng năm theo luật định, theo một tỷ lệ trích tính trước từ khoản dự định thu thuế GTGT.

+ Các khoản thu từ kinh doanh và từ các tài sản công: Các khoản thu từ kinh doanh gồm các lệ phí, phí hoặc thuế phải trả cho các dịch vụ công. Trong số các dịch vụ này, một số có thể thu dưới dạng nhượng quyền, số công hoặc cho thầu.

Luật pháp bắt buộc các ĐP phải thực hiện cân đối ngân sách, để thực hiện cân đối, các ĐP có thể tự do đi vay. Tổng số vay nợ hàng năm phải thấp hơn tổng sổ chi cho trang thiết bị và vay nợ phải được dùng để đầu tư. Luật còn quy định: ĐP được tự

do vay các khoản dưới 500 triệu euro; Nếu vay từ 500 triệu - 1 tỷ euro phải được Ban thư ký của ủy ban ngân hàng phê chuẩn; lớn hơn 1 tỷ euro phải thông qua 1 số cơ sở chuyên môn về tín dựng.

- Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Philippin:

Là nước thực hiện chính sách phân cấp rõ ràng trong một thời gian lâu nhất tại khu vực Đông Á. Tài chính Philippin tuân theo Luật chính quyền ĐP năm 1991, chính quyền ĐP có quyền đặt mức thuế và thu thuế. Có hai loại thu:

+ Khoản thuế của chính quyền ĐP do ĐP tự phát huy sáng kiến khai thác các nguồn lực của ĐP.

+ Khoản thu do Chính phủ điều tiết từ NSTW (thường chiếm khoảng 40% quỹ tài chính do TW quản lý)

Nguyên tắc phân bổ NSTW cho ĐP: 50% tính theo dân số; 25% tính theo diện tích đất của ĐP; 25% chia đều bình quân cho tất cả các đơn vị hành chính.

Theo Luật chính quyền ĐP, cấp tỉnh có quyền quyết định thuế suất và thu các loại thuế sau: Thuế tài sản cố định; thuế chuyển nhượng tài sản cố định; thuế kinh doanh, in ấn, phát hành; thuế đối với các ngành nghề kinh doanh độc quyền; thuế khai thác tài nguyên ĐP; thuế các ngành nghề: bác sĩ, luật sư; thuế vui chơi, giải trí; thuế chuyên chở hàng hóa. Trách nhiệm đánh thuế ĐP thuộc về các tỉnh, khu tự trị và thành phố. Các thành phố có quyền tự quyết cao nhẩt, được định đoạt toàn bộ các khoản thuế ĐP, các tỉnh và khu tự trị chỉ được định đoạt một phần các khoản thuế. Luật còn quy định chính quyền ĐP chỉ có thể điều chinh thuế một lần trong 5 năm và không được điều chỉnh quá 10%.

1.4.2. Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN ở một số nước trên thế giới

Trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân

sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN.

Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp KT-XH giữa các cấp chính quyền ở ĐP vẫn chưa thống nhất, sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở ĐP. Hơn nữa, không thể bỏ hẳn cơ chế này vì trái với Hiến pháp (quy định Quốc hội quyết định NSNN)

Qua nghiên cứu kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của một số quốc gia, như: Philippines, Cộng hòa Pháp và của Thụy Điển, có thể rút ra một số kinh nghiệm có thể vận dụng vào điều kiện cụ thể của Việt Nam.

Một là, Thuỵ Điển và Cộng hòa Pháp là những quốc gia phát triển KT ở trình độ cao nên hệ thống pháp luật đồng bộ và hoàn chỉnh. Việc áp dụng khuôn khổ kinh tế vĩ mô trung hạn cho nền KT và cho công việc quản lý ngân sách, việc áp dụng trần chi tiêu ngân sách và dự báo thu chi ngân sách từ một đến ba năm ngân sách tiếp theo là những kinh nghiệm tốt cho Việt Nam.

Hai là, về quyền lực, Quốc hội có toàn quyền quyết định ngân sách và có thể thay đổi thu, chi, mức thâm hụt hay thặng dư ngân sách do Chính phủ trình.

Ba là, các nước đều đang tiến hành cải cách hành chính và cải cách ngân sách. Hệ thống chính quyền gồm 3 cấp: cấp TW (Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan TW); cấp khu vực; cấp đô thị.

Bốn là, NSTW có sự bổ sung cho NSĐP trong hệ thống NSNN.

Năm là, tính tự quản của chính quyền ĐP được đề cao.

Tóm lại: Phân cấp ngân sách là xu thế tất yếu trong quá trình phát triển kinh tế thị trường và dân chủ hóa đời sống KT-XH. Kinh nghiệm phân cấp ngân sách trên thế giới cho thấy những nguyên tắc phân cấp ngân sách đã được thừa nhận rộng rãi. Tuy nhiên, việc phân cấp ngân sách của các quốc gia lại rất đa dạng, không thể áp dụng rập khuôn một mô hình nào cho nước khác. Do đó, mỗi nước phải căn cứ vào điều kiện cụ thể của nước mình để tiến hành phân cấp ngân sách trên cơ sở vận dụng các nguyên tắc đã nêu trên.

TÓM TẮT CHƯƠNG 1

Qua nghiên cứu chương 1, luận văn rút ra một số vấn đề chủ yếu sau đây:

Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN là một nội dung quan trọng trong phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền địa phương nhằm quản lý ngân sách có hiệu lực và hiệu quả hơn, phát huy vai trò và chức năng của ngân sách nhà nước với tư cách là phương tiện vật chất duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước và công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội.

Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN là yêu cầu khách quan, bởi mỗi quốc gia đều có những vùng lãnh thổ khác nhau, mỗi địa phương đều có từng vùng miền khác khau. Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành chính lãnh thổ, vùng miền, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của Nhà nước. Do đó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN, đó là giải pháp quan trọng vừa động viên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo cơ chế để các nguồn tài chính được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa phương.

Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương phải dựa vào mô hình tổ chức bộ máy hành chính, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và năng lực trình độ quản lý của mỗi cấp cấp chính quyền.

Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải bảo đảm sự tương ứng giữa hệ thống ngân sách với hệ thống hành chính; vai trò chủ đạo của ngân sách cấp trên, phát huy tính năng động sáng tạo của ngân sách cấp dưới; tính thống nhất của nền tài chính quốc gia; tính công bằng, hiệu lực, hiệu quả, khách quan trong toàn hệ thống.

Từ nhận thức trên giúp cho việc đánh giá thực trạng phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai một cách khách quan để đưa ra những giải pháp phù hợp nhằm đổi mới và hoàn thiện việc phân cấp ngân sách hiện hành trên địa bàn tỉnh.

CHƯƠNG 2‌

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI TỪ KHI CÓ LUẬT NSNN NĂM 2002 ĐẾN NAY

2.1. Nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai‌

2.1.1. Về vị trí địa lý và đặc điểm tự nhiên

Đồng Nai là một tỉnh thuộc miền Đông Nam Bộ của Việt Nam, có địa hình trung du chuyển tiếp từ vùng cao nguyên Nam Trung Bộ đến đồng bằng Nam Bộ, địa hình tương đối bằng phẳng với độ cao trung bình dưới 100 m so với mực nước biển và giảm dần từ Đông Bắc sang Tây Nam. Diện tích tự nhiên là 5.907,24 km2, chiếm 1,76% diện tích cả nước và chiếm 25,5% diện tích của vùng Đông Nam Bộ. Nằm trong vùng nhiệt đới gió mùa, khí hậu ôn hòa, ít bị ảnh hưởng của bão lụt, đất đai màu mỡ, khá thuận lợi cho phát triển nông nghiệp, vùng chuyên canh cây công nghiệp ngắn và dài ngày.

Hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội trên địa bàn tương đối phát triển: có hệ thống giao thông thuận tiện với nhiều tuyến đường huyết mạch quốc gia đi qua như: Quốc lộ 1A, quốc lộ 20, quốc lộ 51; tuyến đường sắt Bắc - Nam; gần cảng Sài Gòn, sân bay quốc tế Tân Sơn Nhất; có đường cao tốc Long Thành - Dầu Giây - Tp Hồ Chí Minh đã tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động kinh tế trong vùng cũng như giao thương với cả nước và có vai trò gắn kết vùng Đông Nam Bộ với Tây Nguyên.

Những yếu tố cơ bản trên có nhiều lợi thế đến việc phát triển kinh tế tỉnh nhà, đã tác động lớn đến nguồn thu ngân sách hàng năm đều tăng và thuận lợi cho việc phân cấp quản lý NSNN trên địa bản đạt hiệu quả trong từng thời kỳ ổn định ngân sách, đồng thời, góp phần tạo điều kiện cho Đồng Nai phát triển kinh tế, chính trị và xã hội trên địa bàn tỉnh. Tuy nhiên, có những xã của vùng núi, vùng sâu xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số với điều kiện sản xuất, kinh doanh và phương tiện đi lại khó khăn, như: xã Thanh sơn (huyện Định quán), xã Tà Lài, Đắc Lua, Nam cát Tiên (huyện Tân Phú), xã Lý lịch, Phú lý (huyện Vĩnh Cửu),.. có ảnh hưởng nhất định đến việc phân cấp và thực hiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn.