Hoàn thiện các chính sách xóa đói giảm nghèo chủ yếu ở Việt Nam đến năm 2015

nghèo là 43,3%, chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo là 41,9% và hỗ trợ giáo dục cho người nghèo là 37,8%.

Cho dù được xác định bằng cách nào thì đều thống nhất còn tình trạng người được hưởng lợi không đúng đối tương. Do đó, trong điều kiện nguồn kinh phí thực hiện chính sách vốn đã ít lại hỗ trợ sai đối tượng nên đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của mỗi chính sách. Kết quả phân tích trên cho thấy, ngoại trừ chính sách đầu tư xây dựng CSHT được đánh giá là xác định đúng các xã nghèo và khó khăn thì ở ba chính sách còn lại đều có một tỷ lệ không nhỏ người không nghèo đang được hưởng lợi. Thêm vào đó, nguồn lực hạn chế lại phải hỗ trợ cho một số lớn thuộc đối tượng của chính sách nên dẫn đến mức hỗ trợ bình quân đầu người là rất thấp. Và tình trạng hỗ trợ dàn trải còn nghiêm trọng hơn khi đối tượng hưởng lợi còn bao gồm cả những người không thuộc diện hưởng lợi chính sách.

2.3.2. Về tính hiệu lực của chính sách

Mục tiêu của từng chính sách XĐGN rất rõ ràng, đó là tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất để hộ nghèo được vay vốn đầu tư sản xuất kinh doanh qua đó tăng thu nhập và tự vượt nghèo; được tiếp cận với giáo dục và y tế để cải thiện trình độ học vấn cũng như sức khoẻ của họ; giảm bớt sự cách biệt về địa lý để phát triến sản xuất, cải thiện điều kiện sống… ở các xã nghèo và khó khăn. Bên cạnh mỗi mục tiệu cụ thể mà mỗi chính sách theo đuổi thì các chính sách này còn cùng hướng tới mục tiêu đó là giảm tình trạng đói nghèo trên các khía cạnh. Thực tế cho thấy, tất cả các chính sách đều đã đạt được mục tiêu tuy ở mức độ khác nhau và đã có đóng góp quan trọng đối với thành tựu giảm nghèo ở Việt Nam. Mặc dù nguồn số liệu hạn chế không cho phép đánh giá bằng phương pháp định lượng về tác động của tất cả các chính sách đến kết quả giảm nghèo nhưng với những gì do chính người nghèo cung cấp trong các nghiên cứu có sự tham gia của người dân thì chúng đã thực sự tác

động tích cực đến cuộc sống của họ. Người nghèo đã cảm nhận được rất rõ lợi ích mà mỗi chính sách đem lại. Với các hoạt động hỗ trợ trực tiếp đến hộ nghèo thông qua cung cấp tín ưu đãi hay hỗ trợ cho họ về giáo dục và y tế đã góp phần không chỉ là tạo cơ hội để cải thiện mức sống do thu nhập tăng lên mà còn giúp cho người nghèo tiếp cận được các dịch vụ xã hội cơ bản, giúp họ giảm thiểu rủi ro và tránh được của nguy cơ bị tổn thương. Ý nghĩa hơn cả đó là giúp họ tự tin hơn và tham gia có hiệu quả hơn vào các hoạt động kinh tế- xã hội ở địa phương.

Tất cả những điều này cho thấy các chính sách XĐGN chủ yếu đã có hiệu lực. Tuy nhiên tính hiệu lực này chưa cao vì thực tế triển khai chính sách còn bộc lộ một số vấn đề bất cập. Ví dụ, cho vay tín dụng không chỉ nhằm mục tiêu cho vay tín dụng được đến các hộ nghèo mà còn phải đảm bảo các hộ nghèo này tự thoát nghèo. Song trên thực tế, do các dịch vụ hỗ trợ kèm theo hoạt động cho vay hiệu quả thấp nên xảy ra tình trạng hộ nghèo vay vốn thiếu kiến thức cũng như kinh nghiệm làm ăn nên dù đã tiếp cận được vốn vay nhưng họ vẫn chưa thể thoát được nghèo. Với chính sách đầu tư xây dựng CSHT dù đã góp phần cải thiện đáng kể khả năng tiếp cận dịch vụ cơ bản và tạo điều kiện thuận lợi phát triển thị trường hàng hoá góp phần phát triển kinh tế, giảm đói nghèo ở các xã nghèo và đặc biệt khó khăn nhưng thực tế một bộ phận không nhỏ người nghèo lại chưa thực sự được hưởng các thành quả mà chính sách tạo ra. Với chính sách hỗ trợ giáo dục và y tế cho người nghèo mong muốn không chỉ là cải thiện khả năng tiếp cận giáo dục và y tế cho người nghèo mà còn có mục tiêu cao hơn đó là họ phải được hưởng giáo dục và chăm sóc y tế có chất lượng. Điều này dường như chưa đạt được trong thực tế vì sự bất bình đẳng trong tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản vẫn tồn tại đối với người nghèo. Nếu như mục tiêu cụ thể của mối chính sách chưa đảm

bảo hoàn toàn đạt được thì điều đó cũng có thể đi đến kết luận khả năng đạt được mục tiêu cuối cùng của các chính sách này chưa cao.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 237 trang tài liệu này.

2.3.3. Về sự phù hợp của chính sách

Tác động tích cực của các chính sách XĐGN chủ yếu đến công cuộc giảm nghèo ở Việt Nam thời gian qua là bằng chứng thuyết phục nhất về sự phù hợp của chính sách với thực tế. Tuy nhiên sẽ là vội vàng nếu như kết luận tất cả các chính sách đều đảm bảo sự phù hợp. Kết quả phân tích thực trạng triển khai chính sách cho thấy ở mỗi chính sách đều bộc lộ những điểm chưa phù hợp với thực tế, đặc biệt là chưa xuất phát từ mong muốn của người hưởng lợi.

Với chính sách tín dụng ưu đãi, một trong những vấn đề mà hộ nghèo phản ánh nhiều nhất khi được hỏi về tín dụng ưu đãi chính là khoản vay và thời hạn cho vay vốn. Theo các hộ nghèo, nhu cầu về vay vốn của họ chưa được cơ quan thực thi chính sách quan tâm nhiều. Mặc dù đã có những điều chỉnh về lãi suất, lượng vay nhưng sự điều chỉnh đó chưa đáp ứng được mong mỏi của họ. Như đã đề cập ở trên, hiện nay các hộ nghèo đánh giá rất thấp hiệu quả các dịch vụ hỗ trợ sử dụng vốn. Các dịch vụ hỗ trợ còn thiếu hoặc nếu có thì mang nặng hình thức, chưa xuất phát từ nhu cầu của người dân, trong đó có hộ nghèo.

Với chính sách đầu từ xây dựng CSHT thì vấn đề còn rõ hơn rất nhiều. Các công trình được xây dựng được đưa vào sử dụng dù ít hay nhiều cũng đã phát huy tác dụng. Nhưng vấn đề lớn nhất trong thực hiện chính sách thời gian qua đó là sự phù hợp của chính sách rất thấp. Điều đó thể hiện ở mức độ không hài lòng của người dân về công trình còn rất cao.

Với chính sách hỗ trợ giáo dục, về cơ bản chính sách đã hỗ trợ đến đúng đối tượng là trẻ em con hộ nghèo và đồng bào dân tộc thiểu số nhưng do mức hỗ trợ còn quá thấp nên tác động đến giảm gánh nặng chi phí giáo dục cho họ còn nhỏ. Chính điều này dẫn đến tình trạng dường như người nghèo chưa cảm nhận được hết lợi ích mà chính sách mang lại cho họ. Do đó có ảnh hưởng không nhỏ đến quyết định của cha mẹ đến việc cho con trẻ tới trường học- một nguyên nhân

khiến cho nhiều trẻ em không được đi học đúng tuổi hoặc có nhưng phải bỏ dở giữa chừng.

Bên cạnh đó, ngay cả khi có cơ hội được tiếp cận giáo dục thì bản thân người nghèo cũng nhận thấy họ đang được tiếp cận với nền giáo dục có chất lượng dường như là thấp. Nguyên nhân do ở nhiều nơi, đặc biệt vùng sâu vùng xã trường lớp không đạt tiêu chuẩn, trình độ thầy cô còn hạn chế, chương trình học chưa phù hợp với một số địa phương… Điều này cho thấy để đạt được mục tiêu tạo mọi cơ hội tốt nhất để trẻ em con nhà nghèo được tiếp cận với giáo dục cơ bản có chất lượng thì hỗ trợ dưới hình thức miễn giảm các khoản đóng góp là chưa đủ.

Với chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo, cho dù người nghèo đã được nhận hỗ trợ từ chính sách nhưng họ chưa thực sự hài lòng với sự hỗ trợ đó. Điều này được thể hiện trên một số mặt như: mức hỗ trợ còn quá thấp so với chi phí họ phải bỏ ra, chất lượng dịch vụ họ được hưởng chưa cao, thông tin về sự trợ giúp của chính phủ đối với người nghèo trong y tế còn hạn chế…Tất cả các yếu tố này cho thấy mặc dù chính sách cũng đã đạt được những kết quả đáng kể nhưng dường như ở một khía cạnh nào đó vẫn có thể thấy thiếu đi tính phù hợp.

2.3.4. Về tính bền vững của chính sách.

Nếu như các chính sách XĐGN chủ yếu đảm bảo ở mức độ nào độ về hiệu quả, hiệu lực và sự phù hợp của chính sách thì tính bền vững lại rất kém cho tất cả các chính sách. Điều này ta có thể thấy rất rõ ở cả bốn chính sách. Với chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo luôn phải giải quyết một bài toán khó đó là nếu đáp ứng các mong muốn của hộ nghèo được vay vốn với thời gian lâu hơn và lượng vốn nhiều hơn thì khó đảm bảo đủ kinh phí để thực hiện chính sách. Bởi vì khi đáp ứng điều này cũng có nghĩa gánh nặng về nguồn vốn cho vay sẽ đặt lên NHCSXH. Mặc dù nguồn vốn cho vay đã được huy động từ nhiều nguồn khác nhau nhưng quyết định cho vay lại phụ thuộc rất nhiều vào nguồn cấp bù chênh lệch lãi suất của nhà nước. Do đó nếu quyết định cho vay lượng vốn nhiều

hơn, thời gian lâu hơn thì có thể xảy ra tính trạng không đủ kinh phí triển khai chính sách.

Hơn nữa để bảo toàn nguồn vốn cho vay thì vốn vay phải được sử dụng có hiệu quả. Tuy nhiên với sự yếu kém của các dịch vụ hỗ trợ và đặc biệt của công tác giám sát sử dụng vốn thời gian qua không tránh khỏi lãng phí nguồn lực, ảnh hưởng không nhỏ đến tính bền vững của chính sách.

Với chính sách đầu tư xây dựng CSHT, mặc dù các công trình đã phát huy tác dụng nhưng để đảm bảo có thể sử dụng được trong thời gian dài lại là cả một vấn đề lớn. Công tác duy tu bảo dưỡng hiện tại rất kém vì vậy sau khi nhà đầu tư bàn giao cho người dân sử dụng thì chất lượng công trình thường khó đảm bảo. Tình trạng sau một thời gian sử dụng, công trình đã bị hỏng hoặc xuống cấp nghiêm trọng còn khá phổ biến ở các địa phương.

Đánh giá tính bền vững của chính sách hỗ trợ giáo dục cho người nghèo thông qua tỷ lệ trẻ em hoàn thành các bậc học giáo dục cơ bản hoặc tỷ lệ học sinh bỏ học hoặc lưu ban ở các cấp. Chính sách có thể tác động tăng tỷ lệ nhập học đúng tuổi nhưng không có gì đảm bảo những đứa trẻ đó sẽ không bỏ dở ngang chừng. Khi đó, nguồn lực dành cho giáo dục của người nghèo được sử dụng nhưng lãng phí và khó có thể đạt được mục tiêu tạo điều kiện để người nghèo được tiếp cận với nền gíao dục có chất lượng. Kết quả phân tích tình trạng bỏ học và lưu ban còn khá phổ biến ở các cấp học. Điều đó cho phép đánh giá tính bền vững của chính sách chưa ổn định.

Với chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo, một trong vấn đề lớn nhất hiện nay trong triển khai Quyết định 139 là nguồn lực thực hiện quá phụ thuộc vào NSNN. Về cơ bản hầu hết các địa phương đều gặp khó khăn trong huy động nguồn kinh phí bổ sung. Điều đó cũng đồng nghĩa sẽ thiếu nguồn kinh phí để bao phủ được hết các đối tượng của chính sách. Tình trạng này nếu không được giải quyết nó sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến thực hiện mục tiêu chính sách, do đó khó có thể duy trì được kết quả mà chính sách đã mang lại.

Kết quả đánh giá các chính sách XĐGN chủ yếu cho thấy, về cơ bản chúng đã phát huy tác dụng trong thực tế thể hiện ở các khía cạnh như hiệu quả, hiệu lực cũng như sự phù hợp và bền vững của chính sách. Tuy nhiên, các chính sách này đạt được hiệu quả chưa thực sự cao; tính hiệu lực của chính sách còn thấp; đặc biệt sự phù hợp và bễn vững của chính sách còn chưa được đảm bảo. Vậy nguyên nhân là do đâu? Quá trình phân tích thực trạng triển khai thực hiện các chính sách này cho thấy còn có yếu kém trong khâu thiết kế chính sách, công tác triển khai chính sách và đặc biệt trong công tác giám sát và đánh giá chính sách. Nội dung tiếp theo của luận án sẽ đi sâu vào phân tích các vấn đề tồn tại này.

2.3.5. Nguyên nhân

2.3.5.1. Từ công tác thiết kế chính sách

Thiết kế chính sách bao gồm các công việc chính như xác định mục tiêu chính sách cần đạt được, lập kế hoạch huy động và sử dụng nguồn kinh phí để thực hiện chính sách và cuối cùng đó là đưa ra các qui định cụ thể làm cơ sở cho việc thực hiện chính sách. Tồn tại lớn nhất hiện nay trong khâu thiết kế chính sách giảm nghèo đó là quá chú trọng vào đầu ra mà xem nhẹ xác định kết quả (tác động) mà chính sách cần phải đạt được. Điều này dẫn đến một loạt các hệ quả sau đây

Mục tiêu chính sách được xác định chưa gắn với nguồn lực. Về cơ bản mục tiêu là đúng tuy nhiên có thể quá lớn so với khả năng cho phép của nguồn lực. Trong điều kiện có hạn cần phải lựa chọn mục tiêu theo thứ tự ưu tiên để tránh tình trạng dàn trải nguồn lực dẫn đến hiệu quả và hiệu lực của chính sách thấp. Vì vậy xác định mục tiêu chính sách gắn với nguồn lực là vấn đề cần được ưu tiên giải quyết trong quá trình hoàn thiện chính sách cho giai đoạn tiếp theo của chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo.

Cơ chế của chính sách còn nhiều điểm chưa sát thực với thực tế. Ta có thể thấy nhiều qui định trong các chính sách được đưa ra chưa xuất phát từ yêu cầu thực tế do đó khi triển khai chính sách đã bộc lộ nhiều điểm bất cập. Qui định về mức và thời hạn cho vay chưa tính đến nguyện vọng của hộ nghèo hay

cho vay vốn thiếu đi hỗ trợ về hướng dẫn sử dụng vốn hiệu quả là ví dụ minh hoạ cho sự phù hợp của chính sách còn thấp và điều này cũng đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của chính sách.

Đối tượng hưởng lợi bao gồm cả người không thực sự nghèo. Để nhằm giảm bớt sự cách biệt về địa lý cũng như giữa các nhóm dân tộc, chính phủ Việt Nam đã ban hành các nhóm chính sách riêng biệt. Chính sách đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho các xã đặc biệt khó khăn hay chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo thuộc về nhóm chính sách nay. Trong chính sách đầu từ xây dựng cơ sở hạ tầng, đối tượng được hưởng lợi ở đây không phải là hộ nghèo mà là xã nghèo. Điều đó có nghĩa là nếu chính sách triến khai thì không chỉ người nghèo mà bản thân người khá giả ở đó cũng được hưởng lợi. Vấn đề này cũng xảy ra tương tự với chính sách hỗ trợ y tế, đối tượng được hưởng lợi theo qui định bao gồm cả những người có điều kiện kinh tế khá giả. Như vậy có thể thấy việc áp dụng các chính sách này khiến cho đối tượng được hưởng lợi bao gồm cả những người không phải nghèo.

Chưa có kế hoạch cụ thể trong huy động nguồn lực

Các chính sách đều có một điểm chung ngoài nguồn kinh phí được cấp từ ngân sách nhà nước cần huy động một lượng vốn bổ không nhỏ từ các nguồn khác. Tuy nhiên, không phải địa phương nào cũng có thể huy động được nguồn vốn này do điều kiện kinh tế của mỗi địa phương không giống nhau. Khi thiết kế chính sách các nhà hoạch định cũng đã xác định được ngân sách nhà nước có thể đáp ứng bao nhiêu nhu cầu và cần huy động thêm bao nhiêu tuy nhiên thực tế lại chưa có kế hoạch cũng như giải pháp cụ thể cho giải quyết vấn đề này. Đặc biệt đối với các địa phương không thể huy động được nguồn lực bổ sung thì cũng chưa biết khắc phục bằng cách nào. Chính điều này đã khiến cho khi triển khai chính sách luôn bị rơi vào tình trạng nguồn lực không đủ để thực hiện chính sách. Kinh phí thực hiện thiếu do đó mức hộ trợ bình quân cho đối tượng hưởng lợi thấp dẫn đến không chỉ hiệu quả mà cả hiệu lực của chính sách không thể cao

được. Thêm vào đó, sự khan hiếm nguồn lực khiến cho khó đảm bảo được sự bền vững cho mỗi chính sách.

Những vấn đề tồn tại trên đây có thể khắc phục được nếu như quá trình thiết kế chú trọng đến việc khảo sát thực tế và lấy ý kiến từ chính những người được xác định là đối tượng hưởng lợi của chính sách.

2.3.5.2. Từ công tác triển khai chính sách

Có quan điểm “ thường các chính sách là tốt nhưng tổ chức quản lý và thực hiện đôi khi còn chưa tốt”. Điều đó cũng đúng khi triển khai các chính sách XĐGN, sau đây là một số bất cập chính trong tổ chức thực hiện các chính sách này.

Sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan còn yếu. Mỗi chính sách đều qui định rõ cơ quan quản lý cũng như cơ quan thực hiện. Để triển khai chính sách cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan hữu quan nhưng thực tế cho thấy khâu này còn bộc lộ nhiều điểm yếu kém. Điều đó có thể hoặc làm chậm tiến độ thực hiện chính sách hoặc không phát huy được vai trò của các cơ quan này. Nguyên nhân của tình trạng này chính là do thiếu đi cơ chế phối hợp hoặc phân cấp quản lý còn yếu. Ví dụ như trong chính sách tín dụng, sự phối hợp giữa Ngân hàng và địa phương chưa thật sự chặt chẽ. Về cơ bản mới chỉ thiết lập được mối quan hệ giữa Ngân hàng và trưởng nhóm vay vốn tuy nhiên mới chỉ dừng lại ở mức độ hỗ trợ công tác cho vay và thu nợ của Ngân hàng, vai trò giám sát sử dụng vốn còn yếu. Ở chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo, sự phối hợp giữa địa phương nơi nghèo sinh sống, Sở LĐ,TB & XH và đại diện cho Bảo hiểm Xã hội thiếu nhịp nhàng dẫn đến chậm ở khâu xét chọn đối tượng là nguyên nhân làm chậm tiến độ cấp thẻ nên đã ảnh hưởng rất lớn đến lợi ích của người hưởng lợi.

Xác định sai hoặc bỏ sót đối tượng hưởng lợi. Xác định đối tượng hưởng lợi là một công việc vô cùng quan trọng vì nếu như xác định sai cùng đồng nghĩa nguồn lực được sử dụng nhưng không hiệu quả và mục tiêu của chính sách đương nhiên cũng không thực hiện được. Tuy nhiên có một thực tế đó là tình