Quá Trình Triển Khai Và Tổ Chức Thực Hiện Chính Sách 40568

đề lớn trong thực hiện chính sách hiện nay đó là mức độ sai lêch đối tượng hưởng lợi còn cao, có lúc đã lên tới 70,68% (năm 2004) và năm 2006, tỷ lệ này giảm đáng kể nhưng vẫn duy trì là 6,81% (Bảng 2.10).

Bảng 2.10: Hiệu quả của công tác xác định đối tượng của chính sách hỗ trợ giáo dục cho người nghèo

Đơn vị: %

2002

2004

2006

Phạm vi bao phủ

20,0

32,44

51,22

Mức độ sai lệch về đối tượng

30,2

70,68

6,81

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 237 trang tài liệu này.

Nguồn: Tác giả tính toán từ VLSS 2002 và VHLSS 2004, 2006

b. Khả năng tiếp cận giáo dục cho người nghèo còn hạn chế

Có ba yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến khả năng tiếp cận giáo dục đó là sự cách biệt về địa lý, chí phí cá nhân trực tiếp đến giáo dục và chi phí cơ hội của việc đến trường. Với đầu tư CSHT, đặc biệt cho vùng sâu vùng xa, của chính phủ Việt Nam thì sự cách biệt về địa lý có sự cải thiện đáng kể, tạo cợ hội cho học sinh nghèo được đến trường. Tuy nhiên, chi phí giáo dục vẫn đang là gánh nặng và là rào cản lớn nhất với các hộ nghèo khi quyết định cho con đi học. Theo kết quả điều tra 2008, số liệu phân tích cho thấy trong số 66% hộ nghèo có con đang đi học, 17,5% hộ nghèo đã phải cho con nghỉ học- khoảng 60% số này là vì lý do kinh tế. Vậy tại sao tình trạng này vẫn tồn tại trong khi chính sách hỗ trợ giáo dục đã được thực hiện một thời gian khá dài?

Thứ nhất là sự hỗ trợ chưa thực sự giảm được gánh nặng chi phí giáo dục cho các hộ nghèo

Các khoản chi phí trực tiếp cho giáo dục không chỉ bao gồm các khoản học phí chính thức do nhà nước qui định mà còn hàng loạt các khoản đóng góp khác như đóng góp cho trường lớp, quần áo đồng phục, sách giáo khoa,

dụng cụ học tập, học thêm….. Trong đó chi cho học phí chiếm một tỷ trọng lớn (thông thường chiếm 1/3) trong tổng chi cho giáo dục (Phụ lục 2.10)

Theo thời gian, chi phí trực tiếp cho giáo dục đều tăng ở cả năm nhóm chi tiêu và tám vùng kinh tế. Mặc dù mức hỗ trợ giáo dục cho hoc sinh nghèo tăng qua các năm nhưng nhỏ hơn tốc độ tăng chi phí giáo dục mà các hộ nghèo phải bỏ ra. Năm 2006, chi phí giáo dục bình quân cho một người đi học của nhóm nghèo nhất là 344 ngàn đồng trong khi đó mức hỗ trợ trung bình cho học sinh (bao gồm cả miễn giảm học phí, các khoản đóng góp và cấp vở viết, sách giáo khoa) trong giai đoạn này khoảng 140 ngàn đồng. Như vậy, mức hỗ trợ từ chính sách mới chỉ đủ trang trải được một phần nhỏ chi phí giáo dục của các hộ nghèo.

Ngoài ra, gánh nặng chi phí cho hộ nghèo còn bao gồm chi phí cơ hội của sức lao động. Gia đình nghèo thường xuyên phải cân nhắc khi đưa ra quyết định cho trẻ trong độ tuổi đi học vì cho đi học cũng đồng nghĩa là mất đi một lao động để làm thay công việc gia đình nếu đứa trẻ không đi học thì nó có thể làm. Kết quả đứa trẻ sẽ không được đến trường nếu chi phí này ở những gia đình nghèo cao hơn so với gia đình giàu. Mặc dù chi phí cơ hội của lao động cũng là một rào cản lớn đối với học sinh nghèo tuy nhiên vấn đề đó lại chưa được đề cập đến trong chính sách giáo dục. Bởi vậy, trong thời gian tới, khi thiết kế chính sách cần tính đến cả chi phí cơ hội này.

Thứ hai là triển khai chính sách không đồng bộ giữa các địa phương khác nhau

Tuy chính sách được triển khai trên phạm vi toàn quốc nhưng một thực tế, mức hỗ trợ mà người nghèo nhận được lại khác nhau giữa các vùng. Số liệu Bảng 2.11 cho thấy chỉ có ba trong số tám vùng có mức hỗ trợ trung bình cho một học sinh là trên 100 ngàn đồng. Trong đó mức hỗ trợ ở Đông Nam bộ

- vùng kinh tế phát triển của cả nước- mức hỗ trợ cao nhất cũng mới chỉ đạt

được trên 200 ngàn đồng. Các vùng còn lại có mức hỗ trợ thấp dưới 50 ngàn đồng/tháng/học sinh là Bắc trung bộ và đồng bằng sông Cửu Long, đây cũng là vùng có tỷ lệ học sinh nghèo đến trường thấp so với cả nước.

Bảng 2.11: Kết quả hỗ trợ giáo dục phân chia theo vùng từ năm 2001 đến nay

Vùng

Tổng kinh phí miễn giảm, trợ cấp và học bổng (triệu đồng)	Tổng số học sinh được miễn giảm (học sinh)	Mức hỗ trợ bình quân cho một học sinh(triệu đồng/học sinh)
Vùng 1	260.452	3.291.728	0,079
Vùng 2	447.360	5.441.000	0,082
Vùng 3	191.929	1.385.184	0,139
Vùng 4	52.302	1.339.036	0,039
Vùng 5	111.497	1.297.598	0,086
Vùng 6	270.165	1.870.565	0,144
Vùng 7	210.755	1.026.132	0,205
Vùng 8	99.300	2.737.453	0,036

Nguồn: Văn phòng XĐGN Quốc gia- Bộ LĐ, TB và XH

Cùng thực hiện chủ trương về miễn giảm học phí xây dựng trường nhưng trên thực tế triển khai không giống nhau ở các địa phương. Ở các bậc học phổ cập giáo dục mặc dù không phải đóng học phí nhưng người dân phải đóng các khoản khác như xây dựng trường lớp. Nếu địa phương nào chủ động nguồn lực thì việc miễn giảm đóng góp sẽ được thực hiên tốt hơn và ngược lại ở các địa phương còn nghèo thì chỉ có thể miễn giảm ở một mức hạn chế nhất định. Chính điều này đã gây ra sự bất bình đẳng trong hưởng lợi chính sách của người nghèo ở các địa phương khác nhau.

Nguyên nhân của những bất cập trên đều xuất phát từ nguồn kinh phí thực hiện chính sách còn hạn hẹp. Vì vậy, để chính sách giáo dục thực sự đem lai cơ hội học tập cho học sinh nghèo thì trong thời gian tới, công tác hoạch định cần có kế hoạch huy động nguồn lực đảm bảo đủ để thực hiện chính sách.

Từ kết quả phân tích trên cho thấy, cơ hội tiếp cận giáo dục đối với người nghèo đã có cải thiện đáng kể là do tác động của nhiều biện pháp khác

nhau trong đó có hỗ trợ từ chính phủ. Tuy nhiên, một trong các yếu tố quan trọng nhất cản trở tiếp cận giáo dục của người nghèo là gánh nặng chi phí nhưng sự hỗ trợ, đặc biệt hỗ trợ về tài chính trong giáo dục, còn quá thấp so với chi phí người nghèo phải bỏ ra nên tác động của chính sách đến tiếp cận giáo dục của người nghèo chưa lớn.

Tóm lại, cho dù tác động của chính sách là chưa lớn nhưng trong điều kiện tình hình giáo dục được cải thiện nhanh chóng và mạnh mẽ thì cơ hội đi học cho con em các hộ nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số đã có cải thiện đáng kể. Tuy nhiên, vấn đề đáng lo ngại ở đây đó là người nghèo đang được tiếp cận với nền giáo dục có chất lượng chưa cao.

c. Người nghèo được tiếp cận với giáo dục nhưng chất lượng thấp

Chất lượng giáo dục là vấn đề được quan tâm nhiều ở tất cả các bậc học. Trong bối cảnh chung, chất lượng giáo dục của quốc gia có nhiều chuyển biến tích cực nhưng với giáo dục cho người nghèo thì chưa mấy cải thiện, điều này có thể thấy rõ ở tất cả các bậc học, đặc biệt ở vùng sâu vùng xa. Chất lượng giáo dục không đảm bảo sẽ là một trong nguyên nhân quan trọng làm mất đi cơ hội tiếp cận giáo dục bậc cao ở con em các hộ nghèo. Sự yếu kém chất lượng của học và giảng dạy ở các cấp học thấp đều có thể dẫn đến hạn chế tiếp thu kiến thức ở bậc học cao hơn. Do đó ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả cũng như chất lượng ở các bậc học cao hơn. Đặc biệt, sự yếu kém chất lượng khiến cho nhiều con em các hộ nghèo khó có thể theo học ở các bậc học cao ví dụ như THPT. Để lý giải cho thực trạng con em hộ nghèo đang tiếp cận với nền giáo dục không đảm bảo chất lượng, có một số lý do chủ yếu sau đây: sự thiếu hụt cả về chất lượng và số lượng của đội ngũ giáo viên; cơ sở vật chất cũng như trang thiết bị còn nghèo nàn; chương trình học chưa đạt chuẩn... Điều này được thể hiện rõ nét hơn trong từng cấp học.

Ở bậc học mầm non, tình trạng trẻ đến trường nhưng học một chương trình không chuẩn vẫn tồn tại ở một số địa phương nơi mạng lưới hệ thống trường mẫu giáo chưa hoàn chỉnh. Vấn đề này còn nghiêm trọng hơn ở vùng cao vùng xa thuần một dân tộc, việc dạy học gặp nhiều khó khăn do đội ngũ giáo viên mầm non trong biên chế và giáo viên dân lập ở các thôn bản còn rất mỏng, đội ngũ giáo viên có trình độ, nói thông thạo cả tiếng dân tộc và tiếng Kinh cũng thiếu nghiêm trọng. Bên cạnh đó, công cụ giảng dạy và đồ chơi còn hạn chế cộng thêm sự thiếu hụt số lượng và chất lượng của đội ngũ giáo viên dẫn đến kết cục mục tiêu giáo dục mầm non là bước đệm cho bậc tiểu học chưa đạt được.

Đối với bậc TH, tình trạng học sinh nghèo biết đọc biết viết chưa thành thạo sau khi kết thúc bậc TH còn khá phổ biến ở miền núi phía Bắc, Tây Nguyên và đồng bằng sông Cửu Long. Vấn đề bất đồng ngôn ngữ giữa giáo viên và học sinh vẫn là một rào cản lớn trong giảng dạy và tiếp thu kiến thức. Nhiều giáo viên không sử dụng được ngôn ngữ của người dân tộc thiểu số ở địa phương nên phần lớn trẻ em người dân tộc thiểu số và giáo viên gặp khó khăn trong giao tiếp với nhau, đặc biệt mỗi khi bắt đầu năm học. Hạn chế tiếp thu kiến thức ở bậc học này đã ảnh hưởng rất nhiều đễn khả năng theo học ở bậc THCS

Đối với bậc trung học (bao gồm THCS và PTTH), chất lượng giáo dục lại được đề cập đến rất nhiều. Nếu như ở bậc TH, tình trạng thiếu hụt giáo viên cả về số lượng và chất lượng về cơ bản đã được giải quyết thì đây lại là vấn đề không nhỏ của bậc trung học. Đặc biệt ở vùng sâu vùng xa, giáo viên địa phương chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ còn lại chủ yếu từ nơi khác đến do đó không yên tâm công tác vì còn có nguyện vọng chuyển đi chỗ khác có điều kiện tốt hơn hoặc về gần nhà. Năng lực của giáo viên địa phương còn hạn chế thể hiện ở trình độ thấp, khả năng sư phạm kém không đủ khả năng thực hiện nội dung chương trình theo yêu cầu chuẩn của bậc học.

Thêm vào đó, ở đồng bằng hay đô thị vấn đề chất lượng giáo dục cũng đang được quan tâm ở bậc trung học vì nếu cho rằng học thêm là để bổ sung kiến thức đảm bảo chất lượng thì học sinh nghèo mất đi cơ hội đó do cha mẹ không có tiền cho khoản chi phí này. Theo VHLSS 2006, số năm đi học thêm trung bình của học sinh ở thành thị cao hơn nông thôn. Xét theo vùng kinh tế, vùng Đông Bắc, Tây Bắc, Tây nguyên và đồng bằng sông Cửu long vẫn là các vùng có số năm đi học thêm là thấp, trung bình là 3,66 năm thấp hơn mức chung của cả nước (4,27 năm). Nếu tính theo nhóm chi tiêu, có sự chênh lệch đáng kể giữa nhóm giàu nhất và nghèo nhất, số năm tương ứng ở hai nhóm này là 5,21 và 3,21 (Phụ lục.2.11)

Có lẽ điểm đáng quan tâm hơn cả đó là chất lượng dạy và học ở bậc THCS thấp đã là rào cản lớn cho học sinh nghèo tiếp cận với bậc học cao hơn. Cơ hội để học tiếp ở PTTH hạn chế vì số trường học công lập chưa đáp ứng nhu cầu nên để được theo học ở trường này phải là học sinh học khá, giỏi trong khi phần lớn do không có điều kiện học nên học sinh nghèo khó được học ở đó.

Được tiếp cận với giáo dục nhưng chất lượng chưa đảm bảo đã có tác động rất lớn đến quyết định của cha mẹ cho con trẻ đến trường, ngoài ra khiến cho một số trẻ em không tích luỹ được đủ kiến thức nên phải ở lại lớp sẽ gây tốn kém chi phí cho cha mẹ. Cũng theo VHLSS 2006, số năm lưu ban trung bình ở nông thôn cao hơn thành thị và nhóm nghèo nhất (1,31) cao hơn nhóm giàu (1,2). Tuy nhiên xét theo vùng, Đồng bằng sông Hồng, Đông Bắc và Tây nguyên số năm lưu ban cao nhất, giao động trong khoảng từ 1,30 đến 1,33. Nếu xét về học lực, có sự chênh lệch đáng kể giữa thành thị và nông thôn, các nhóm chỉ tiêu và các vùng miền. Cụ thể trong khi tỷ lệ hoc sinh giỏi ở thành thị là 25,9% và tỷ lệ học sinh yếu kém chỉ có 0,8% thì tương ứng ở nông thôn là 10,2% và 1,2%. Có chênh lệch khá lớn giữa nhóm nghèo nhất và nhóm giàu nhất về học lực giỏi và yếu kém.

2.2.4. Chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo

2.2.4.1. Tổng quan về chính sách

Mục tiêu của chính sách. Mục tiêu của chính sách là trợ hỗ trợ người nghèo trong việc chăm sóc sức khoẻ ban đầu thông qua tiếp cận dịch vụ y tế thuận lợi hơn, bình đẳng hơn nhằm giảm thiếu rủi ro, khó khăn cho họ.

Đối tượng và phạm vi của chính sách. Chính sách được triển khai trên phạm vi toàn quốc. Đối tượng của chính sách là: (i) người nghèo theo chuẩn nghèo của quốc gia và người mới thoát nghèo trong vòng hai năm; (ii) Nhân dân các xã có điều kiện kinh tế xã hội đặc biệt khó khăn theo Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg; Nhân dân các dân tộc thiểu số vùng Tây Nguyên theo Quyết định số 168/2001/QĐ-TTg và nhân dân các dân tộc thiểu số của 6 tỉnh đặc biệt khó khăn của miền núi phía Bắc theo Quyết định 186/2001/QĐ-TTg .

Nội dung chính sách

Giai đoạn từ 1998 đến 2005, chính sách tập trung chủ yếu vào: (i) phát triển và nâng cao chất lượng đội ngũ nhân viên y tế thôn bản; thực hiện cung cấp thuốc thiết yếu cho các xã miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu vùng xa; tiếp tục đầu tư cơ sở vật chất và đưa bác sĩ về các trạm y tế cơ sở để nâng cao chất lượng dịch vụ y tế tại các xã, phường nhất là ở các xã nghèo; (ii) bảo đảm tài chính để thực hiện hỗ trợ KCBNN thông qua điều chỉnh phân bổ ngân sách y tế giữa các tỉnh, điều tiết và xác định các mức thu viện phí giữa người không nghèo và người nghèo; (iii) huy động cộng đồng trong việc xây dựng quỹ KCBNN, quỹ bảo trợ cho người nghèo, khám chữa bệnh nhân đạo, khuyến khích các đội y tế lưu động phục vụ vùng cao, vùng sâu vùng xa, biên giới hải đảo, xác định trách nhiệm của người nghèo trong việc phòng bệnh, tự bảo vệ chăm lo sức khoẻ và chia sẻ một phần kinh phí trong khám chữa bệnh.

Từ năm 2006 đến 2010, chính sách được xây dựng với một số nội dung chính sau: (i) củng cố mạng lưới y tế cơ sở, nhất là y tế xã, thôn và bản. Đầu tư toàn diện cơ sở vật chất cho các TYT, đào tạo đội ngũ y, bác sĩ về làm việc ở y

tế cơ sở. Thực hiện lồng ghép với “đề án nâng cấp TYT và đầu tư cho các trung tâm giáo dục sức khoẻ” để đẩy mạnh các hoạt động xã hội hoá chăm sóc sức khoẻ tại cộng đồng; (ii) ban hành cơ chế khu vực tư nhân được tham gia cung cấp các dịch vụ y tế cho người nghèo. Khuyến khích các tổ chức quốc tế đầu tư xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật, trang thiết bị và phát triển nhân lực cho mạng lưới y tế cơ sở; (iii) miễn 100% chi phí KCBNN khi ốm đau đến khám chữa bệnh nội trú hay ngoại ngoại trú ở các cơ sở y tế công lập và dân lập.

Cơ quan quản lý và thực hiện chính sách. Trước năm 2005, Bộ LĐ,TB & XH quản lý và Bộ Y tế trực tiếp triển khai thực hiện. Kể từ 2006 đến nay cơ quản lý là Bộ Y tế, cơ quan thực hiện chính sách là Bộ Y tế và Bảo hiểm xã hội Việt Nam.

Nguồn lực thực hiện của chính sách. Nguồn kinh phí để thực hiện chính sách từ NSNN cấp, ngân sách của địa phương và huy động sự đóng góp của các tổ chức cá nhân trong và ngoài nước.

2.2.4.2. Quá trình triển khai và tổ chức thực hiện chính sách

Thời kỳ đầu, các tỉnh/thành phố triển khai chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo thông qua việc miễn, giảm phí dưới 5 hình thức (Phụ lục 2.12). Trong đó, nguồn kinh phí để mua thẻ bảo hiểm y tế cho người thuộc diện quá nghèo lấy từ dự toán chi đảm bảo cho xã hội đã được bố trí hàng năm từ nguồn ngân sách địa phương. Để hỗ trợ ngân sách mua thẻ bảo hiểm y tế cho người thuộc diện quá nghèo, tùy theo hoàn cảnh kinh tế xã hội của từng địa phương, có thể huy động sự đóng góp từ các tổ chức kinh tế- xã hội, Hội chữ thập đỏ, các tổ chức từ thiện nên dẫn đến thiếu hụt nghiệm trọng nguồn kinh phí để thực hiện chính sách. Trong bối cảnh đó, quyết định 139 ra đời.

Để thực hiện quyết định 139, tất cả các tỉnh/TP trực thuộc trung ương đã thành lập Quỹ 1398. Quỹ 139 là Quỹ của nhà nước, hoạt động

8 Ban quản lý Quỹ do Phó Chủ tịch UBND tỉnh làm Trưởng ban, Giám đốc Sở Y tế làm Phó trưởng ban thường trực, Giám đốc Sở Tài chính – Vật giá làm Phó trưởng ban phụ trách tài chính, thành viên của Ban gồm có Lãnh đạo Sở Lao động Thương binh và Xã hội, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Ban Dân tộc tỉnh, Bảo hiểm Xã hội và đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt nam tỉnh/TP trực thuộc trung ương. Quỹ được đặt tại Sở Y tế có con dấu riêng. Sở Y tế có trách nhiệm tổ chức, quản lý và điều hành Quỹ theo Quyết định của Chủ tịch