Tồn Tại Trong Thực Hiện Chính Sách Và Nguyên Nhân

đoạn I của CT 135, trong số 52 tỉnh thuộc diện đầu tư có 11 tỉnh thực hiện chính sách xây dựng CSHT bằng Ngân sách địa phương trong đó có 3 tỉnh thực hiện bằng cả nguồn vốn trung ương và địa phương. Sự nỗ lực huy động nguồn vốn địa phương cùng với thực hiện lồng ghép với các nguồn vốn khác bình quân mỗi xã được nhận xấp xỉ 1 tỷ đồng.

Toàn bộ nguồn lực thực hiện chính sách được đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng thiết yếu, trong đó trước năm 2001 đối tường đầu tư gồm 6 loại công trình thuộc các lĩnh vực: giao thông, thuỷ lợi nhỏ, điện sinh hoạt, cấp nước sinh hoạt, trường học, TYT và từ năm 2001 đến nay có bổ sung thêm 2 loại công trình là chợ và khai hoang. Các công trình này thường có đặc điểm là qui mô nhỏ, đối tượng hưởng lợi và địa điểm công trình chỉ ở trong phạm vi một xã. Việc triển khai chính sách đã xây dựng được hệ thống CSHT quan trọng, đây là lực lượng vật chất to lớn làm thay đổi bộ mặt nông thôn, góp phần XĐGN và tạo tiền đề để tiến lên công nghiệp hoá, hiện đại hoá vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Tính đến năm 2005, kết quả xây dựng các công trình CSHT được thể hiện trong Bảng 2.7.

Bảng 2.7: Kết quả và kết cấu đầu tư xây dựng các công trình CSHT

Hạng mục công trình

Số công trình	Tỷ trọng công trình (%)	Tỷ trọng vốn đầu tư (%)
Tổng số	22.238	100,0	100,0
Giao thông	6.952	31,3	38,0
Thuỷ lợi	4.004	18,0	19,0
Nước sinh hoạt	2.972	13,4	8,0
Điện	1.367	6,1	7,9
Trường học	5.228	23,5	21,0
Trạm xá	415	1,9	1,3
Chợ	167	0,8	1,2
Khai hoang	825	3,7	1,4
Các công trình khác	318	1,3	2,2

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 237 trang tài liệu này.

Nguồn: Hội đồng Dân tộc- Quốc hội Việt Nam

Trước khi thực hiện chính sách, CSHT ở các xã đặc biệt khó khăn rất sơ khai. Cụ thể có trên 600 xã chưa có đường ô tô đến trung tâm xã; 800 xã chưa có trạm y tế xã; tỷ lệ xã chưa có phòng học hoặc trường tiểu học chiếm

gần 50% số xã; 900 xã chưa có chợ; 40 % số hộ được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh và 50% số xã chưa được sử dụng điện lưới quốc gia. Do đó, nhìn vào tỷ trọng vốn đầu tư cũng như các công trình công cộng chủ yếu dành cho giao thông, thuỷ lợi và trường học cho thấy chính sách đã thực hiện đúng mục tiêu và phù hợp với nhu cầu thực tế.

Sang giai đoạn II, chính sách đầu tư xây dựng CSHT tiếp tục được triển khai thực hiện. Tính đến cuối năm 2008 đã có thêm 10.300 công trình các loại4 . Nhờ hệ thống CSHT được xây dựng đã tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất phát triển, tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi ở các địa phương triển khai chính sách.

Xuất phát từ mục tiêu ban đầu của chính sách là phục vụ cộng đồng dân cư tại các xã nghèo, khó khăn nên phạm vi bao phủ của chính sách rất lớn. Ban đầu, số xã thuộc diện đầu tư là 1.000 xã nhưng đến thời điểm kết thúc giai đoạn I, con số này đã tăng lên đến 2411 xã. Trong đó tập trung chủ yếu ở vùng miền núi phía Bắc và Bắc Trung bộ (Phụ lục 2.6). Bước sang giai đoạn II, đến thời điểm 2008 tổng số xã thuộc diện đầu tư của chính sách là 1.843 xã, gồm: 1.778 xã đầu tư bằng ngân sách Trung ương, 65 xã đầu tư bằng ngân sách địa phương.

2.2.2.4. Tồn tại trong thực hiện chính sách và nguyên nhân

a. Diện hưởng lợi chính sách chưa thực sự đảm bảo đến được thôn nghèo và cộng đồng nghèo nhất

Về cơ bản, chính sách đã đầu tư đúng đối tượng- các xã đặc biệt khó khăn. Tuy nhiên, trên thực tế có một số xã không còn khó khăn nhưng vẫn đang tiếp tục được hưởng lợi. Đó là các xã thuộc diện đầu tư của CT 135 đồng thời lại được đầu tư lồng ghép từ các chương trình, dự án khác hoặc nằm trên các trục quốc lộ mới đi qua…nên có điều kiện phát triển kinh tế xã hội,

4 Báo cáo kết quả hàng năm (2006-2008) thực hiện chương trình 135 giai đoạn II của Ủy ban Dân tộc

thoát khỏi tình trạng đặc biệt khó khăn. Sở dĩ còn tồn tại tình trạng đó do chậm trễ trong xác định các xã, đặc biệt là thiếu cơ chế khuyến khích các xã ra khỏi diện đầu tư. Điều này khiến cho nguồn lực thực hiện chính sách vốn đã hạn hẹp nhưng lại bị sử dụng không đúng đối tượng nên đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu lực của chính sách.

Mặc dù chính sách được đánh giá là đầu tư đúng đối tượng- xã nghèo tuy nhiên một tỷ lệ không nhỏ các hộ gia đình không nghèo trong các xã này đang được hưởng lợi từ chính sách. Trong số các xã nghèo có hơn một nửa thuộc về khu vực miền núi phía Bắc, đây cũng là nơi có tỷ nghèo đói cao, tuy nhiên chỉ khoảng 12% tổng số dân tại các xã thuộc diện hưởng lợi của chính sách trên cả nước nằm ở hai vùng này. Điều đáng nói ở đây đó là 66% tổng dân số tại các xã thuộc CT 135 nằm ở 2 nhóm chi tiêu thấp nhất nhưng đồng thời lại có 45% số hộ tại các xã CT 135 là không nghèo. Với các xã ở các vùng khác thì số hộ nghèo và không nghèo gần ngang bằng nhau (Phụ lục 2.7).

Nếu việc lựa chọn đối tượng cấp xã tương đối rõ ràng thì lựa chọn đối tượng là các thôn bản nghèo hơn trong các xã này lại phức tạp hơn. Thôn nghèo hơn thường lại có ít dân hơn, nhưng lại nằm ở những vùng sâu vùng xa hơn- cơ sở hạ tầng cơ bản chưa được phát triển nên đòi hỏi tỷ lệ đầu tư bình quân cao hơn, trong khi hiện nay việc phân bổ nguồn vốn đầu tư vẫn mang tính bình quân. Nếu địa phương không phân bổ bình quân mà dựa vào một số tiêu chí thì vẫn xảy ra tình trạng khác biệt giữa các địa phương vì tiêu chí phân bổ không thống nhất. Điều này khiến cho khó có thể đảm bảo bình đẳng trong tiếp cận cho các đối tượng của chính sách.

Cuối cùng việc lựa chọn các tiểu dự án trong các cuôc họp thôn thường dựa trên số lượng những người được hưởng lợi và phương pháp bỏ phiếu trên nguyên tắc đa số thắng thiểu số. Tuy nhiên, những hộ nghèo nhất có thể chỉ chiếm một thiểu số trong thôn thường không có năng lực để bày tỏ ý kiến của

mình trong lúc đưa ra quyết định. Kết quả công trình được xây dựng có thể chưa hướng đến được hộ nghèo nhất.

b. Hiệu quả sử dụng và chất lượng công trình cơ sở hạ tầng chưa đảm bảo

Không chỉ hiệu quả sử dụng mà chất lượng công trình cũng là vấn đề được người dân quan tâm nhiều. Thời gian qua, số lượng công trình công cộng xây dựng không ít nhưng không phải tất cả đều phát huy tác dụng và đạt chất lượng. Trong số các loại công trình thiết yếu, chất lượng trường học được đánh giá cao nhất, chất lượng thấp thuộc về các công trình thuỷ lợi và cấp nước sinh hoạt. Còn tình trạng này là do trong khâu lựa chọn đơn vị thiết kế và thi công, cũng như khâu giám sát nổi lên một số vấn đề bất cập.

Thứ nhất là lựa chọn đơn vị thiết kế và thi công.

Quyết định lựa chọn đơn vị thiết kế và nhà thầu thi công công trình đang là vấn đề nổi cộm hiện nay ở nhiều địa phương. Theo quy định của chính phủ, công trình sử dụng nguồn vốn đầu tư thuộc CT 135 có tổng mức vốn đầu tư dưới 500 triệu có thể thực hiện chỉ định thầu theo quyết định của uỷ ban nhân dân tỉnh hoặc uỷ ban nhân dân huyện là chủ đầu tư công trình. Công trình sử dụng nguồn vốn của các dự án cũng do Ban quản lý dự án lựa chọn nhà thầu. Trong thực tế, hầu hết các công trình hạ tầng được đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ từ bên ngoài, kể cả các công trình có huy động một phần sự đóng góp của dân nghèo dưới hình thức đóng góp công lao động đều do cấp trên quyết định, người dân hưởng thụ và thậm chí ngay cả chính quyền cơ sở nơi có công trình hạ tầng được đầu tư cũng không được tham gia lựa chọn đơn vị thiết kế và nhà thầu thi công.

Thứ hai là trong hoạt động giám sát.

Giám sát công trình hạ tầng được triển khai trên địa bàn là một quy định bắt buộc vì một mặt giúp cho quá trình thi công công trình được thực hiện đảm bảo chất lượng tốt hơn theo các yêu cầu kỹ thuật thiết kế. Mặt khác giám sát trực

tiếp sẽ làm tăng niềm tin của cộng đồng vào chất lượng công trình, qua đó mỗi người sẽ tăng cường ý thức bảo vệ, khai thác sử dụng có hiệu quả công trình. Tuy nhiên công tác này trên thực tế còn bộc lộ nhiều yếu kém.

Khi triển khai xây dựng công trình hạ tầng dù cấp nào làm chủ đầu tư thì xã hưởng lợi đều cử ra một ban giám sát. Các thôn bản có công trình đều thành lập tổ giám sát của riêng mình để thực hiện nhiệm vụ giám sát phần công trình nằm trên địa bàn thôn. Hiện nay, ban giám sát xã thành lập để huy động các tổ chức, cá nhân, mọi lực lượng tham gia giám sát thi công công trình nhằm thực hiện qui chế dân chủ công khai ở cơ sở. Thành paafn ban giámáât xã bao gồm các tổ chức đoàn thể: HĐND, Cựu chiến binh, thanh niên, hội Nông dân, cá nhân có uy tín trong dân. Tuy nhiên, nhiều ban giám sát xã chưa phát huy hiệu quả, hoạt động hình thức, một số địa phương chưa chú trọng quan tâm đào tạo nên năng lực các ban giám sát này rất hạn chế. Mặt khác kinh phí hoạt động của ban giám sat xã chưa có qui định và nguồn chi nên phần nào cũng hạn chế hoạt động của lực lượng này. Thực tế địa phương nào chú trọng đào tạo, quan tâm trích tỷ lệ ngân sách địa phương hoặc trích tỷ lệ giám sát của chủ đầu tư để hoạt động thì những địa phương đó ban giám sát phát huy vai trò rất hiệu quả trong việc quản lý chất lượng. Đối với tổ giám sát cấp thôn, nếu có hoạt động thì cũng mang tính hình thức vì năng lực hạn chế.

Như vậy có thể nói khâu giám sát là khâu yếu nhất trong toàn bộ quy trình đầu tư xây dựng công trình công cộng. Mặc dù có nhiều bộ phận tham gia đồng thời giám sát (chủ đầu tư, ban giám sát, tổ giám sát thôn, thanh tra nhân dân...) nhưng hiệu quả của khâu này còn rất thấp.

Những tồn tại nêu trên khiến cho công trình được xây dựng nhưng chất lượng kém, không phù hợp với mong đợi của dân nên mức độ phát huy tác dụng của chúng không cao. Thông thường các công trình có huy động sự đóng góp của

dân thì vai trò tham gia của người dân được phát huy tốt hơn nên được đánh giá có chất lượng tốt hơn và tỷ lệ công trình phát huy tác dụng nhiều hơn. Như vậy có thể rút ra một kết luận là hiệu quả và tác dụng của các nguồn đầu tư hỗ trợ XĐGN tăng lên tỷ lệ thuận với mức độ tham gia của người dân. Vậy thực tế sự tham gia của người dân như thế nào?

c. Sự tham gia của người dân còn rất hạn chế

Một trong nội dung cơ bản của chính sách là tăng cường sự tham gia của người dân. Tuy nhiên, mức độ tham gia của họ trong triển khai chính sách còn hạn chế. Điều này thể hiện ở tất cả các khâu từ lựa chọn công trình đầu tư, đến địa điểm đầu tư và thiết kế, cuối cùng là giám sát.

Thứ nhất trong lựa chọn công trình đầu tư

Việc lấy ý kiến của dân trong lựa chọn các công trình công cộng còn chưa được chú trọng, có chăng chỉ mới được thực hiện đối với các công trình cần huy động sự đóng góp của dân. Theo kết quả nghiên cứu về triển khai qui chế dân chủ trong công tác XĐGN của Hội Nhà báo Việt Nam năm 2005, mặc dù có nhiều hình thức lấy ý kiến của dân đối với việc ra quyết định lựa chọn công trình được đầu tư nhưng mức độ tham gia của dân còn rất hạn chế. Tình trạng người dân không được tham gia vào việc ra quyết định còn rất cao ở tất cả các địa bàn tham vấn, bình quân chung là gần 50% đối với công trình có huy động đóng góp của dân. Tỷ lệ này còn cao hơn đối với các công trình không huy động đóng góp của dân.

Thứ hai là trong quyết định lựa chọn địa điểm đầu tư và thiết kế

Việc lựa chọn địa điểm đầu tư và thiết kế phải phù hợp với yêu cầu kỹ thuật của công trình, phù hợp với yếu tố địa lý và các đặc tính tự nhiên của địa phương. Tuy nhiên, người dân tham gia rất hạn chế vào khâu này, chủ yếu các nhà thầu thường là người quyết định cuối cùng. Họ thường biện lý do việc lựa chọn vị trí triển khai thi công xây dựng công trình phải thoả mãn các điều

kiện kỹ thuật cho phép và các giải pháp kỹ thuật được chọn thường là thuận lợi cho họ. Trong khi người dân địa phương với kinh nghiệm cùng với những lợi ích riêng thường đưa ra các đề xuất khác với các ý định lựa chọn của các nhà thiết kế và thi công. Trong quá trình chuyển các báo cáo kết quả lựa chọn công trình và địa điểm thi công từ thôn lên xã, huyện, các ý kiến của người dân về việc điều chỉnh công trình thường ít được chấp nhận. Xã huyện chỉ xem xét giải quyết khi ý kiến đó có tác động lớn đến dự án, các ý kiến khác thường bị bỏ qua.

Bên cạnh đó, trong lựa chọn nhà thiết kế và thi công, người dân chưa được tham gia là do chính họ còn hạn chế về trình độ hiểu biết và không có quan hệ rộng nên không thể chọn được người nhà thầu có đủ trình độ, đủ các tiêu chuẩn quy định để thực hiện thiết kế hoặc thi công công trình.

Thứ ba là trong công tác giám sát

Vai trò của người dân trong việc giám sát công trình xây dựng còn mờ nhạt. Nếu có tham gia thì cũng chỉ mang tính hình thức vì bản thân người dân không đủ năng lực để thực hiện nhiệm vụ. Ngoài ra nếu trong quá trình giám sát có phát hiện ra sai sót gì thì ý kiến của họ cũng không được tôn trọng.

d. Công tác quản lý vận hành, duy tu bảo dưỡng chưa được coi trọng

Tình trạng sau khi nghiệm thu bàn giao các công trình được đưa vào sử dụng nhưng nhanh xuống câp, mau hỏng nên hiệu quả sử dụng rất thấp khá phổ biến ở nhiều địa phượng.

Khi thực hiện CT 135 giai đoạn I, theo qui định của nhà nước sau khi công trình hoàn thành giao cho chủ sở hữu sử dụng và quản lý, duy tu bằng vốn sư nghiệp hoặc sửa chữa lớn khi cần thiết. Tuy nhiên, ở các xã 135 thì vấn đề này trở nên bế tắc do xã là cấp hành chính, xã đặc biệt khó khăn không có nguồn thu, không có vốn sự nghiệp để duy tu, đối tượng hưởng lợi là dân

lại rất nghèo, không phải công trình nào cũng đem sức lao động ra để duy tu bảo trì... Giai đoạn II, tuy có khắc phục bằng cách qui định trích một tỷ lệ nhất định trong vốn đầu tư ban đâu cho duy tu bảo dưỡng nhưng trên thực tế rất hiếm địa phương làm được điều này vì tổng số vốn đầu tư ít trong khi nhu cầu lớn nên vẫn ưu tiên chi đầu tư.

e. Huy động và phân bổ nguồn lực còn nhiều điểm bất hợp lý

Đối với huy động nguồn ngân sách địa phương. Có một thực tế, xã nghèo tập trung nhiều ở tỉnh nghèo. Bởi vậy, nếu huy động nguồn lực từ ngân sách địa phương là một bài toán khó. Bản thân là tỉnh nghèo nên ngân sách hạn hẹp nên mức đóng góp thực hiện chính sách rất hạn chế, nhiều tỉnh hầu như không có khoản đóng góp nào. Còn đối với huy động các nguồn lực (trừ đóng góp ngày công lao động) của người dân và cộng đồng địa phương là không thực tế vì chính sách tập trung vào các xã nghèo và các xã nghèo lại thuộc các huyện nghèo, tỉnh nghèo nên đặt vấn đề huy động nguồn lực của thôn xã và nhân dân địa phương là rất khó.

Đối với phân bổ nguồn lực

Như trên đã đề cập, bước sang giai đoạn II đã có sự thay đổi về cách phân bổ nguồn lực. Sau khi nhận được nguồn NS trung ương hỗ trợ, các tỉnh tiến hành phân bổ cho các xã, thôn bản căn cứ vào tiêu chí của tỉnh. Ngân sách phân bổ không bình quân cho các xã, đó đó nguồn lực đã được phân bố đúng đối tượng, phù hợp với nhu cầu của các xã, thôn bản. Tuy nhiên, tiêu chí phân bổ ngân sách các xã do UBND tỉnh xây dựng và quyết định. Vấn đề phân bổ nguồn lực ở địa phương xuất hiện các bức tranh khác với giai đoạn I. Ở đây, cấp tỉnh phải thực hiện các hoạt động cho chương trình có tính đến các định mức phân bổ theo các tiêu chí. Tuy nhiên, ở cấp tỉnh thì vẫn chủ yếu dựa vào tiêu chí số lượng xã, thôn bản được hưởng từ chương trình để phân bổ nguồn lực. Tiêu chí phân bổ ngân sách chưa thống nhất giữa các địa phương