Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính nhà nước qua thực tiễn tỉnh Nghệ An

nước ta. Nội dung của luận văn cũng có thể góp phần xây dựng nâng cao kỹ năng nghề nghiệp, kỹ năng nghiên cứu hồ sơ của cơ quan, cán bộ thực hiện trách nhiệm thẩm tra, xác minh để giải quyết tốt khiếu nại về đất đai.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

- Mục đích của luận văn là nêu rõ nhưng vấn đề chung về khiếu nại, phân tích, đánh giá thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Nghệ An; qua đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về đất đai, pháp luật khiếu nại về đất đai và bài học kinh nghiệm, phương pháp thẩm tra, xác minh để giải quyết có hiệu quả hơn các khiếu nại về đất đai.

- Để đạt được mục đích này, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu những quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật về khiếu nại, thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai ở tỉnh Nghệ An. Trên cơ sở đó chỉ ra những thiếu sót, tồn tại của pháp luật về đất đai, pháp luật về khiếu nại hiện hành và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn hiện pháp luật khiếu nại về đất đai, pháp luật về đất đai, nâng cao hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại về đất đai, góp phần hoàn thiện cả về mặt lý luận và thực tiễn trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

3. Phương pháp nghiên cứu

- Tìm hiểu các văn bản pháp luật, các văn bản dưới luật, các tạp chí chuyên ngành và các tài liệu có liên quan đến đất đai, việc giải quyết khiếu nại, tranh chấp trong lĩnh vực đất đai do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; nghiên cứu các hồ sơ giải quyết khiếu nại, tranh chấp trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh Nghệ An.

- So sánh giữa lý luận và thực tiễn tình hình giải quyết khiếu nại về đất đai ở địa phương với pháp luật đất đai, pháp luật về khiếu nại của Nhà nuớc.

- Để giải quyết các vấn đề do đề tài đặt ra, người viết luận văn sử dụng phương pháp lịch sử, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, trao đổi chuyên gia.

4. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục công trình tác giả đã công bố và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 137 trang tài liệu này.

Chương 1: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai.

Chương 2: Thực trạng khiếu nại, giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước (qua thực tiễn tỉnh Nghệ An)

Chương 3: Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước.

Chương 1

KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI‌

1.1. KHÁI QUÁT, KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI

1.1.1. Khái quát về sự phát triển của pháp luật về khiếu nại hành chính nước ta

Cách mạng tháng Tám năm 1945 thắng lợi (cùng với Bản tuyên ngôn độc lập do Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc ngày 02/9/1945) đã đánh dấu bước ngoặt vĩ đại trong lịch sử Nhà nước và Pháp luật ở Việt Nam. Đó là sự ra đời của Nhà nước dân chủ nhân dân, là sự thay thế xã hội thần dân, với chế độ thuộc địa nữa phong kiến sang xã hội công dân, đưa người dân từ địa vị nô lệ trở thành những công dân của một Nhà nước độc lập, có chủ quyền. Đó là những "chủ nhân ông" của đất nước, những người quyết định vận mệnh của nước nhà. Trong hơn 65 năm qua, cùng với việc xây dựng và phát triển Nhà nước của nhân dân, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm vấn đề bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của công dân, xây dựng mối quan hệ pháp lý qua lại giữa Nhà nước và công dân thông qua chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến các Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 cũng như Hiến pháp 1992 hiện hành.

Ngay từ những ngày đầu xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân, để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về Ban Thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban hành chính và các cơ quan của chính phủ, nhận và giải quyết các đơn khiếu nại của nhân dân; ngày 18/12/1949, Hồ Chủ tịch ký tiếp Sắc lệnh số 138B-SL về việc thành lập Ban Thanh tra của Chính phủ, Sắc lệnh 261/SL ngày 28/3/1956 về

thành lập Ủy ban Thanh tra trung ương; Thủ tướng Chính phủ ban hành Thông tư số 436/TT-TTg ngày 13/9/1958 qui định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại đơn thư khiếu nại, tố giác. Các bản Hiến pháp 1959 (Điều 29), Hiến pháp 1980 (Điều 73), Hiến pháp 1992 (Điều 74) đều qui định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, nhân viên Nhà nước làm thiệt hại các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Việc các bản Hiến pháp qui định quyền khiếu nại của công dân không chỉ là sự bổ sung quyền cơ bản của công dân mà còn hoàn thiện cơ chế bảo vệ các quyền tự do dân chủ của công dân, thể hiện rõ mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và công dân.

Để cụ thể hóa các qui định của Hiến pháp về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức của những cơ quan này, Nhà nước ta đã ban hành các văn bản pháp luật như: Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1981; Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991; Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và 2005. Để triển khai thi hành Luật khiếu nại, tố cáo, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo; Nghị định số 62/2002/NĐ-CP ngày 14 tháng 6 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07 tháng 8 năm 1999; Nghị định số 53/2005/NĐ-CP ngày 19 tháng 4 năm 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004; Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, tạo ra cơ sở pháp lý đầy đủ hơn, cụ thể hơn cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm hơn trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, công dân.

Việc ban hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và 2005 là một bước tiến quan trọng thể chế hóa quyền khiếu nại, tố cáo, một trong những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp ghi nhận, thể hiện quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền dân chủ của nhân dân, đáp ứng những đòi hỏi bức thiết về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời kỳ mới.

Tuy nhiên, pháp luật về khiếu nại, tố cáo nói trên mới chỉ tạo cơ sở pháp lý cho công dân quyền khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị cho là trái pháp luật, làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Việc giải quyết khiếu nại này chỉ theo cấp hành chính, do chính các cơ quan hành chính thực hiện "trong phòng kín" và vẫn theo nguyên tắc đơn phương quyết định của chính cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước trong trường hợp như thế đã vừa là "người bị kiện" lại vừa là "người phán quyết", nên việc giải quyết khiếu nại chưa mang tính khách quan, công bằng và dân chủ. Vì vậy, ngày 28/10/1995, tại Kỳ họp thứ 8 - Quốc hội khóa IX, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Quốc hội đã quyết định thành lập Tòa hành chính trong cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao, trao cho Tòa án nhân dân các cấp có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính. Tiếp theo, ngày 21/5/1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và năm 2006), trong đó qui định cho cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền kiện ra Tòa án đối với các quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính (thuộc 22 loại việc) bị cho là trái pháp luật, làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Mới đây, Quốc hội đã thông qua Luật Tố tụng hành chính năm 2010 (có hiệu lực từ này 01/7/2011) và Nghị quyết số 56/2011/QH ngày 24/11/2010 về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính đã xử lý đầy đủ các nội dung, vướng mắc liên quan đến khiếu kiện hành chính.

Như vậy, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và 2005, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi năm 1998 và năm 2006) và Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã qui định cho công dân có quyền khiếu nại các quyết định hành chính, các hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước, và sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại này, hoặc quá thời hạn giải quyết khiếu nại theo luật định mà cơ quan, người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại không giải quyết, công dân có quyền lựa chọn hoặc khiếu nại tiếp lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc kiện ra Tòa án có thẩm quyền.

Có thể nói, cùng với Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và 2005 và các văn bản của Chính phủ qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này, cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006) và Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã đánh dấu bước phát triển lớn của pháp luật về vấn đề khiếu kiện hành chính ở nước ta, khẳng định quyết tâm của Đảng và Nhà nước ta trong việc thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Đây cũng là cơ sở pháp lý quan trọng góp phần phát huy quyền làm chủ của nhân dân, công cụ bổ trợ quan trọng để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và là hình thức phản biện xã hội, tạo điều kiện cho xã hội phát triển một cách lành mạnh. Đồng thời, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước, các cán bộ, công chức của những cơ quan này khi thi hành công vụ, từng bước khắc phục sự lộng quyền, thiếu trách nhiệm, quan liêu của các cơ quan công quyền, đảm bảo mối quan hệ qua lại giữa nhà nước và công dân; nâng cao tính pháp chế, khắc phục những hạn chế của hệ thống pháp luật và tiếp tục hoàn thiện bộ máy nhà nước.

1.1.2. Khái niệm khiếu nại về đất đai

Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant", nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan [27, tr. 205].

Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là "việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại" [23, tr. 105].

Theo Đại Từ điển tiếng Việt: "khiếu nại (đgt): thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm" [35, tr. 904].

Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra.

Khiếu nại hành chính là một hiện tượng xã hội thể hiện một dạng quan hệ đặc biệt phát sinh giữa cơ quan hành chính nhà nước với công dân, tổ chức. Khái niệm khiếu nại hành chính mới được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo. Nhưng trước đó, các nhà nghiên cứu cũng đã đề cập đến vấn đề này, có nhiều cách giải thích khác nhau, song nhìn chung khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, trách nhiệm xem xét lại việc làm thuộc phạm vi hành chính khi cho rằng việc làm đó là không đúng.

Theo định nghĩa tại khoản 1, Điều 2 của Luật Khiếu nại, tố cáo (đã được sửa đổi, bổ sung các năm 2004 và 2005) thì:

Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [11, tr. 10].

Từ định nghĩa trên, chúng ta có thể xác định khiếu nại về đất đai như sau: Đối tượng của khiếu nại trong trường hợp này là quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai. Khi người khiếu nại cho rằng, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính trong quản lý đất đai xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, thì có quyền khiếu nại, yêu cầu chấm dứt, cải sửa, thu hồi, hủy bỏ quyết định hành chính, hành vi hành chính đó, thậm chí phải bồi thường thiệt hại xảy ra.

Theo quy định tại khoản 2 Điều 6 Luật Đất đai năm 2003 thì quản lý nhà nước về đất đai là lĩnh vực hết sức rộng lớn với 13 nội dung. Như vậy, quản lý đất đai thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của Nhà nước, thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Hoạt động quản lý của Nhà nước nhằm bảo đảm việc sử dụng đất đai một cách hợp lý phục vụ lợi ích của chủ sở hữu đích thực là toàn dân, cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi công dân. Cho nên nếu cho rằng, một hoạt động quản lý nào đó (một quyết định hành chính, một hành vi hành chính) là trái pháp luật thì người dân có thể khiếu nại và nhà nước có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đó. Tuy nhiên, không phải mọi hoạt động liên quan đến quản lý đất đai đều có thể khiếu nại. Chỉ những quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến lợi ích trực tiếp của người dân, những quyết định, hành vi mà việc thực hiện nó có thể gây cho người dân bị thiệt hại về lợi ích thì mới là đối tượng của việc khiếu nại.

Khoản 1 Điều 138 Luật Đất đai quy định: "Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai" [28, tr. 77]. Cụ thể hóa quy định trên, Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003, đã quy định các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai như sau: