Quy Định Về Trình Tự, Thủ Tục Giải Quyết Khiếu Nại Hành Chính Về Đất Đai

là chủ thể tham gia trực tiếp vào quá trình xác minh, thanh tra, kết luận vụ việc. Mặt khác, theo quy định pháp luật, thanh tra cấp tỉnh và cấp huyện là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại. Điều 20 và điều 26 Luật Thanh tra 2010 cũng quy định Thanh tra cấp tỉnh và cấp huyện chịu sự chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp. Như vậy với vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện các chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; nhưng tổ chức của cơ quan Thanh tra lại nằm phụ thuộc quá nhiều vào Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp từ bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu, bổ nhiệm vào ngạch, nâng ngạch thanh tra viên, cho đến xây dựng cơ cấu tổ chức, biên chế hành chính, kinh phí hoạt động … đều do Thủ trưởng cơ quan hành chính quyết định điều này ảnh hưởng đến tính chủ động, tính độc lập cần thiết của hoạt động thanh tra. Các cơ quan thanh tra chỉ dừng lại ở quyền kiến nghị cho nên tính hiệu quả thường không cao và phụ thuộc vào thái độ tiếp thu và thực hiện các kiến nghị của các cơ quan, đơn vị được các cơ quan thanh tra kiến nghị.

1.3.2. Quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai

Quá trình giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai được tiến hành qua nhiều giai đoạn, mỗi giai đoạn có nhiệm vụ riêng mang tính đặc thù về phạm vi hoạt động giải quyết, do đó trong mỗi giai đoạn cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền lại thực hiện theo những trình tự, thủ tục khác nhau. Các giai đoạn này có tính độc lập tương đối, đồng thời có quan hệ khăng khít và mật thiết với nhau.

Thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai của công dân có thể chia ra thành ba giai đoạn và trong mỗi giai đoạn có những hành vi mang tính pháp lý quan hệ mật thiết với nhau: Giai đoạn tiếp nhận, thụ lý khiếu nại; giai đoạn xử lý vụ việc và ra quyết định giải quyết khiếu nại; giai

đoạn thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Trong mỗi giai đoạn, việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đều phải thực hiện bằng hàng loạt hành động nối tiếp nhau theo một trình tự nhất định, cụ thể như sau:

Giai đoạn tiếp nhận và thụ lý vụ việc khiếu nại

Tiếp nhận và thụ lý vụ việc khiếu nại là hoạt động khởi đầu của tiến trình thực hiện thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại của công dân, là cầu nối giữa Nhà nước và nhân dân. Do đó hoạt động tiếp nhận khiếu nại phải được tiến hành theo thủ tục chặt chẽ, công khai và dân chủ, thể hiện bản chất Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Thực chất việc tiếp nhận và thụ lý vụ việc khiếu nại là giai đoạn mở thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại của công dân. Khác với các loại thủ tục hành chính khác, việc mở thủ tục có thể do chính cơ quan tiến hành thủ tục thực hiện, còn trong hoạt động giải quyết khiếu nại thì việc mở thủ tục là theo đơn khiếu nại của công dân hoặc theo yêu cầu, đề nghị của các cơ quan nhà nước, của các tổ chức, đoàn thể, cơ quan thông tin đại chúng hoặc của các Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội đồng nhân dân. Việc tiếp nhận và thụ lý vụ việc không chỉ xác lập mối quan hệ pháp luật khiếu nại giữa công dân với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền, mà còn thể hiện sự thừa nhận về “lỗi quản lý”, “lỗi hành vi” của cơ quan hành chính nhà nước đối với người khiếu nại. Trong giai đoạn này, cơ quan có thẩm quyền phải xem xét tư cách chủ thể của người tham gia thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại của công dân, xem xét sự kiện pháp lý làm phát sinh khiếu nại, các điều kiện đảm bảo để thụ lý vụ việc.

Hoạt động của giai đoạn này giúp cho cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền và người khiếu nại biết được tính hợp pháp, hợp lý của nội dung khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, là mốc thời gian để xác định thời hạn giải quyết khiếu nại và là cơ sở để người khiếu nại có thể giám sát được

quá trình thực hiện giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. Kết quả hoạt động của giai đoạn này giúp cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong cơ quan hành chính nhà nước đề ra các phương án hành vi cụ thể cho các hoạt động trong giai đoạn tiếp theo.

Tiếp công dân có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xem xét, tiếp nhận giải quyết khiếu nại. Hoạt động này không độc lập tách rời việc giải quyết các khiếu nại mà gắn liền với việc thực hiện thẩm quyền và trách nhiệm trong quá trình xem xét giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nói chung và thanh tra nói riêng. Tuy nhiên, vẫn tồn tại một số hạn chế trong các quy định pháp luật liên quan đến công tác tiếp công dân.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 91 trang tài liệu này.

Theo quy định tại Điều 61 Luật Khiếu nại 2011 về trách nhiệm tiếp công dân của người đứng đầu cơ quan, tổ chức: Thủ trưởng cơ quan nhà nước, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trực tiếp tiếp công dân định kỳ, Chánh thanh tra các cấp có trách nhiệm tổ chức tiếp công dân thường xuyên theo quy định của pháp luật. Quy định trên được hiểu là cơ quan thanh tra hành chính được giao nhiệm vụ tiếp công dân thường xuyên bởi vì một mặt cơ quan thanh tra có thẩm quyền và trách nhiệm tham mưu giúp Thủ trưởng cùng cấp giải quyết khiếu nại; quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại. Mặt khác, nắm chắc các thông tin về việc thực hiện chính sách, pháp luật, tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại nên các cơ quan thanh tra sẽ có điều kiện thuận lợi trong việc hướng dẫn, giải thích cho người dân thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình góp phần hạn chế khiếu nại phát sinh vượt cấp, đông người… Cơ quan Thanh tra hành chính bố trí cán bộ tiếp dân có năng lực, trình độ, am hiểu chính sách, pháp luật để có thể hướng dẫn, giải thích trực tiếp ngay cho công dân. Đồng thời cơ quan Thanh tra hành chính phải có trách nhiệm theo dõi, tổng hợp tình hình về việc thực hiện tiếp dân của các cơ quan hành chính, thanh tra việc thực hiện pháp luật trong công tác tiếp dân.

Tuy nhiên, thực tế là sự tham gia của thanh tra hành chính trong công tác tiếp công dân còn nhiều hạn chế, Ban tiếp dân ở cơ quan hành chính các cấp chủ yếu là những công chức không có chuyên môn sâu về pháp luật liên quan đến các vấn đề đất đai, khiếu nại nên công tác tiếp dân chưa đạt hiệu quả như mong muốn. Trong Luật Tiếp công dân 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Tiếp công dân cũng chưa có một quy định nào về tiêu chuẩn cán bộ trong ban tiếp công dân.

Giai đoạn xác minh và kết luận vụ việc khiếu nại

Đây là giai đoạn chủ yếu và trung tâm của thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại của công dân. Kết quả hoạt động của giai đoạn này quyết định tới “số phận” của vụ việc và các bước thực hiện tiếp theo trong các giai đoạn sau này. Thực chất của các hoạt động trong giai đoạn này là thực hiện điều tra theo thủ tục hành chính, nhằm mục đích làm sáng tỏ vụ việc khiếu nại của công dân, đánh giá một cách khách quan và toàn diện về vụ việc khiếu nại trên cơ sở hồ sơ, chứng cứ thu thập, kết quả đối thoại, kết quả giám định… Trong giai đoạn này, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành hàng loạt thủ tục theo một trình tự nhất định: tiến hành thủ tục thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, giám định, tiếp xúc gặp gỡ người khiếu nại, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại và kết luận vụ việc để ra quyết định giải quyết khiếu nại. Các hoạt động này đòi hỏi phải được thực hiện thận trọng, tỉ mỉ, chính xác; phải tiến hành một cách khách quan, công khai, dân chủ và minh bạch. Kết quả của các hoạt động nêu trên sẽ là cơ sở pháp lý để người có thẩm quyền thực hiện việc lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng với tình trạng của vụ việc để ra quyết định giải quyết khiếu nại. Việc ra quyết định giải quyết khiếu nại có ý nghĩa quan trọng, không chỉ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, của Nhà nước mà nó có thể kết thúc một giai đoạn khiếu nại, một vụ việc

khiếu nại của công dân và cũng có thể làm phát sinh các khiếu nại tiếp theo tới cơ quan hành chính nhà nước cấp trên hoặc làm phát sinh khiếu kiện hành chính tại Toà án.

Trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai thì việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại là rất hữu ích nhằm làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và đưa ra hướng giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên theo khoản 1 Điều 30 Luật Khiếu nại 2011 quy định: Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại. Quy định này được hiểu là, chỉ trong trường hợp yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì mới tổ chức đối thoại, ngoài ra theo khoản 3 và khoản 4 Điều 30 liên quan đến trình tự đối thoại và biên bản đối thoại cũng không hề nhắc tới đến người bị khiếu nại trong quá trình đối thoại. Như vậy, có thể thấy rằng pháp luật chưa có quy định nào bắt buộc người bị khiếu nại phải tham gia đối thoại trực tiếp với người khiếu nại. Hơn nữa, các khiếu nại hành chính về đất đai thường liên quan đến Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước vì vậy việc tham gia đối thoại của họ càng khó thực hiện hơn, và thường là cơ quan Thanh tra hoặc các cơ quan chuyên môn sẽ thực hiện việc đối thoại này. Nhiều quyết định giải quyết khiếu nại chưa được giải quyết triệt để khiến người dân không thỏa mãn với các quyết định giải quyết và tiếp tục khiếu nại lên cấp cao hơn.

Pháp luật khiếu nại hiện hành quy định người khiếu nại chỉ được nhờ luật sư hoặc trợ giúp viên pháp lý tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại. Trên thực tế, rất ít vụ việc có luật sư tham gia vào quá trình giải quyết khiếu

nại. Thông thường, người dân chỉ nhờ luật sư tư vấn soạn đơn mà không có điều kiện thuê luật sư tham gia trực tiếp vào quá trình giải quyết khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích của họ. Các chủ thể được nhờ trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho Trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cũng giới hạn ở các đối tượng là đối tượng chính sách, người nghèo, người già yếu cô đơn, đồng bào dân tộc thiểu số. Trong khi ở các vụ việc khiếu nại hành chính nhiều người khiếu nại không thuộc các đối tượng trên và cũng không có điều kiện để thuê luật sư trợ giúp cho họ. Quy định trên đã hạn chế quyền của người khiếu nại, cũng như chưa đề cao vai trò của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, xã hội nghề nghiệp như: Hội luật gia, Mặt trận Tổ quốc, Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh... trong việc tham gia vào công tác giải quyết khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích cho người dân.

Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước chưa đảm bảo tính khách quan, dân chủ, công khai, minh bạch; chưa tạo ra cơ chế tranh luận bình đẳng trong quá trình giải quyết. Trong thực tế, cơ quan hành chính thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết một cách đơn phương, người khiếu nại hầu như ít có điều kiện tiếp cận các thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc; vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chình chính chưa được thể hiện đầy đủ.

Về thời hạn giải quyết khiếu nại, theo quy định của Luật khiếu nại 2011: Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý. Tuy nhiên, trong thực tế có rất nhiều vụ việc khiếu nại mà

thời gian giải quyết kéo dài do tính chất phức tạp của vụ việc, quá trình thẩm tra, xác minh gặp khó khăn mất nhiều thời gian, quy trình giải quyết thường phải qua nhiều khâu, nhiều cơ quan tham gia. Kết quả là nếu chấp hành đúng thời hạn sẽ không thể có kết quả tốt hoặc cũng có thể hết thời hạn mà vụ việc khiếu nại chưa được giải quyết vì không đủ thời gian để thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ tài liệu, phải lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan. Đồng thời, việc pháp luật quy định trường hợp khiếu nại lên cơ quan cấp trên trực tiếp do hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết đã vô tình dẫn đến tình trạng các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không tập trung chỉ đạo giải quyết, né tránh trách nhiệm khiến tình trạng công dân phải gửi đơn khiếu nại lên cấp trên ngày càng tăng.

Pháp luật hiện hành cũng chưa xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan hành chính, của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, chưa quy định rõ biện pháp chế tài xử lý đối với cơ quan hành chính, thủ trưởng, cơ quan hành chính, cán bộ, công chức nhà nước để chậm trễ hoặc không giải quyết khiếu nại của người dân. Do vậy, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước ở một số địa phương chưa thực sự quan tâm tới việc lãnh đạo, chỉ đạo công tác giải quyết khiếu nại hành chính, còn thiếu trách nhiệm trong việc chỉ đạo tiếp nhận và giải quyết khiếu nại kịp thời cho người dân nhưng không bị xử lý.

Giai đoạn thi hành quyết định giải quyết khiếu nại.

Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại là giai đoạn kết thúc thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại của công dân, kết thúc vụ việc khiếu nại, khi mà các chủ thể tham gia quan hệ đều tuân thủ nghiêm chỉnh yêu cầu của pháp luật, quyết định giải quyết khiếu nại được ban hành hợp pháp và hợp lý, không bị khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính.

Giai đoạn thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nhất là trong bối cảnh hiện nay có không ít quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật nhưng không được tổ chức thi hành nghiêm túc. Quyết định giải quyết khiếu nại sẽ chẳng có ý nghĩa gì nếu nó không được trở thành hiện thực, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của Nhà nước không được bảo đảm. Việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại phải được tổ chức công khai theo đúng trình tự, thủ tục và trong thời hạn luật định. Do tính chất của mỗi vụ việc khiếu nại, việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại cũng phải được bảo đảm về hình thức, quy mô tổ chức, cách thức tiến hành cho phù hợp với từng hoàn cảnh và khả năng thi hành quyết định của mỗi chủ thể.

Để việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật đạt hiệu quả, điều căn bản, cốt yếu nhất là các quyết định giải quyết khiếu nại phải "thấu tình, đạt lý" giải quyết triệt để các sai phạm, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người khiếu nại. Để đạt được điều này đỏi hỏi phải có cơ chế giám sát việc giải quyết các khiếu nại hành chính chặt chẽ. Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính của cho thấy sự giám sát của xã hội đối với việc thực hiện pháp luật về khiếu nại hành chính còn rất hạn chế. Các vụ việc khiếu nại hành chính tồn đọng, kéo dài hầu như không có sự giám sát của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và Ban thanh tra nhân dân. Nguyên nhân chính là do quy định của pháp luật về vai trò giám sát của xã hội đối với việc thực hiện pháp luật về khiếu nại hành chính chưa cụ thể. Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 quy định vai trò giám sát của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên và các tổ chức thanh tra nhân dân nhưng Luật Khiếu nại 2011 không có quy định về giám sát của các Ban thanh tra nhân dân. Đây là một điểm còn thiếu sót khi xây dựng Luật Khiếu nại 2011. Bên cạnh đó, pháp luật chỉ quy định cơ quan, tổ chức có