Các Quy Định Của Pháp Luật Hiện Hành Về Thẩm Quyền Giải Quyết Khiếu Nại

việc xác định đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ việc của mình.

Tóm lại, việc pháp luật quy định nghĩa vụ của người khiếu nại phải khiếu nại đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết thực sự là gây khó khăn cho công dân, đồng thời cũng tạo ra nguy cơ đối với công dân là bị các cơ quan từ chối vì cho rằng mình không có thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết.

- Khoản 6, Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005 xác định: "Người bị khiếu nại" là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật bị khiếu nại. Nhưng nếu căn cứ theo khoản 10, 11, Điều này thì người bị khiếu nại chỉ có thể là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Rõ ràng ngay tại một điều luật thì việc đưa ra khái niệm về người khiếu nại đã không hoàn toàn thống nhất với nhau.

Quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại được quy định tại Điều 18, Luật khiếu nại, tố cáo. Các quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại theo quy định hiện hành thể hiện xu hướng bảo vệ triệt để quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phần nào bảo vệ tính minh bạch, khách quan trong quá trình giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, hiệu quả thực tế của các quy định này phụ thuộc vào ý thức trách nhiệm của các chủ thể bị khiếu nại. Việc tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại còn là trách nhiệm công vụ của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, để có thể thực hiện tốt các nghĩa vụ của người bị khiếu nại, đặc biệt là nghĩa vụ bồi thường, bồi hoàn, khắc phục hậu quả… cần phải xây dựng cơ chế giải quyết hoàn chỉnh, đồng bộ giữa pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính và các quy định về bồi thường nhà nước. Đây là nội dung mà Luật khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2005 có quy định nhưng chưa chưa rõ ràng, cụ thể, trong khi các quy định của pháp luật về bồi thường nhà nước còn rất chung chung, chưa cụ

thể. Trong Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành mới chỉ dừng lại ở việc quy định công dân có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại (Điều 8, Luật khiếu nại, tố cáo) và người bị khiếu nại có nghĩa vụ bồi thường, bồi hoàn thiệt hại, khắc phục hậu quả do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của mình gây ra (Điều 18 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật khiếu nại, tố cáo năm 2005) mà không có những quy định về cách thức yêu cầu bồi thường thiệt hại một cách cụ thể. Điều này dẫn đến việc không bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

2.2.3. Các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính

Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại thuộc về các cá nhân có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước bao gồm: Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân và cấp tương đương các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân, Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ. Cũng theo quy định của pháp luật hiện hành, cá nhân, tổ chức được quyền khiếu nại hai lần đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Vì vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao gồm thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần một và thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Nội dung thẩm quyền giải quyết khiếu nại luôn là vấn đề quan trọng và có ý nghĩa trong việc bảo đảm để công dân thực hiện khiếu nại.

Những chủ thể chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần một

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã; thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương; thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ là chủ thể

chỉ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần một đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp. Việc quy định như vậy xuất phát từ những lý do cơ bản sau: đây là các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhưng đồng thời cũng có thể là người bị khiếu nại hành chính. Phương thức này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể quản lý hành chính có thể xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, tự đánh giá về tính có căn cứ và tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính đó; đây cũng là quy định tạo cơ hội cho các chủ thể quản lý khắc phục, sửa chữa, hủy bỏ kịp thời các quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước của mình; với trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần đầu các chủ thể quản lý sẽ tạo ra môi trường dân chủ giữa chủ thể quản lý hành chính và đối tượng quản lý. “Đây được xem như là một giai đoạn có tính chất hòa giải giữa các bên” [23, tr.96]. Đồng thời nó cũng củng cố niềm tin của nhân dân với chính quyền. Theo Giáo sư luật công Chabanol, thì giai đoạn giải quyết tại cơ quan hành chính, nhất là khiếu nại lần đầu sẽ tránh được những tranh chấp "giả”, bởi vì:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 116 trang tài liệu này.

Nhiều vụ việc thực chất không phải là tranh chấp vì nó không sinh ra từ mâu thuẫn về việc giải thích hay áp dụng luật hoặc đánh giá thực tiễn mà thực ra “các khiếu nại này có nguồn gốc từ sự không gặp nhau về mặt thông tin khi người dân không nắm được thông tin hay sự hiểu biết về pháp luật hành chính đã được áp dụng đối với họ” [28, tr.107].

Nhìn chung, quy định này là phù hợp với lý luận và có sự tương đồng với pháp luật của một số nước trên thế giới về giải quyết khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy quy định này nhiều khi lại dẫn đến tình trạng bộ trưởng - quan tòa.

Trong thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính, chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu rất có thể là người bị khiếu nại nhưng cũng có thể

là cấp quản lý trực tiếp của người bị khiếu nại. Quy định trên không phải công dân nào cũng có thể nhận thức được. Thực tiễn khiếu nại hành chính thường có hai xu hướng: xu hướng thứ nhất là luôn khiếu nại đến người đã ban hành quyết định hành chính, người có thẩm quyền tổ chức thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại; xu hướng thứ hai là khiếu nại đến cấp trên của người đã ban hành ra quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Cả hai xu hướng trên đều có thể vi phạm pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu trong từng trường hợp cụ thể.

Tình trạng khiếu nại vượt cấp xảy ra phổ biến do tâm lý công dân không tin tưởng vào những chủ thể đã ban hành quyết định hành chính, chủ thể đã thực hiện hành vi hành chính, hơn nữa lại thiếu hiểu biết về pháp luật khiếu nại. Khiếu nại vượt cấp vừa gây mất ổn định chính trị xã hội, vừa phá vỡ trật tự quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại. Đây chính là lý do chúng ta cần phải xem xét lại nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Hơn nữa các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đã mâu thuẫn với Điều 30 Luật khiếu nại, tố cáo được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005, bởi theo Điều 30 thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu luôn là người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại. Sự mâu thuẫn này đã làm nảy sinh tình trạng khiếu nại không đúng thẩm quyền, khiếu nại vượt cấp ngay ở lần khiếu nại đầu tiên.

Đối với thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, pháp luật quy định hai loại đối tượng thuộc thẩm quyền giải quyết đó là: quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có trách nhiệm do mình trực tiếp quản lý. Tuy nhiên, trong quản lý hành chính nhà nước, thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước được xác lập đối với cả

tập thể Ủy ban nhân dân. Vì vậy, khi thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành, Ủy ban nhân dân thường xuyên ban hành quyết định hành chính ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Trong trường hợp quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân bị khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu có thuộc về Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã không. Thực tế quản lý hành chính nhà nước cho thấy, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã vẫn giải quyết các quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân, nhưng nếu theo tinh thần và nội dung các Điều 19, 20, 23 Luật khiếu nai, tố cáo thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân. Điều này cũng có nghĩa là Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật khiếu nai, tố cáo năm 2005 đã không quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính của tập thể Ủy ban nhân dân xã khi bị khiếu nại. Đây chính là bất cập của pháp luật hiện hành về quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu.

Về trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu, Điều 37 Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành và Điều 9 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ quy định: Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu người giải quyết khiếu nại phải trực tiếp gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại. Đây được coi là nghĩa vụ pháp lý bắt buộc mà người giải quyết khiếu nại lần đầu bắt buộc phải thực hiện. Tuy nhiên, liệu việc đối thoại có đem lại hiệu quả, tính khách quan và sự công bằng có đạt được khi mà trên thực tế hầu hết người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đồng thời là người bị khiếu nại. Theo quan điểm của tôi, công tác đối thoại chỉ đạt được kết quả và có ý nghĩa khi thiết lập mối quan hệ ba bên mà người có thẩm quyền giải quyết phải là chủ thể trung gian trong mối quan hệ đó. Phải chăng việc quy định bắt buộc đối thoại ở lần giải quyết khiếu nại đầu tiên chỉ là hình thức, mang tính đối phó với tình hình giải quyết khiếu nại hành chính trong xu thế hội nhập quốc tế.

Những chủ thể vừa có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, vừa có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai

Theo các Điều 20, 22, 23, 25 của Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện; Giám đốc Sở và cấp tương đương thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chinh phủ là những chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với những vụ việc thuộc thẩm quyền, đồng thời giải quyết khiếu nại lần hai đối với những vụ việc khiếu nại thuộc thầm quyền đã được giải quyết khiếu nại lần một nhưng còn có khiếu nại.

Đánh giá một cách tổng quan quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các chủ thể vừa có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần một, vừa có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai cho thấy, những quy định của pháp luật hiện hành mặc dù về cơ bản đã đảm bảo tính khoa học, tính logic và tính thứ bậc trong quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, nó vẫn còn tồn tại bất cập nhất định. Theo quy định tại Điều 37 Luật khiếu nại, tố cáo, Điều 9 Nghị định 136/2006/NĐ-CP thì trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu người giải quyết khiếu nại phải trực tiếp gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại. Quy định này thể hiện sự hợp lý nhất định nếu nhìn nó dưới góc độ tích cực, một mặt nhằm để người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu giải thích những vấn đề về chính sách, pháp luật, lợi ích xã hội của quyết định hành chính, hành vi hành chính, đồng thời cũng để người giải quyết khiếu nại lần đầu xem xét lại, tự sửa chữa những quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình còn chưa đúng pháp luật, chưa phù hợp với thực tế…. Tuy nhiên, thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính cho thấy những chủ thể vừa có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần một vừa có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai này đều là người đứng đầu cơ

quan quản lý hành chính nhà nước theo cấp hành chính hoặc theo ngành, lĩnh vực với khối lượng công việc của quản lý hành chính nhà nước khá lớn, liệu họ có thời gian để đối thoại với người khiếu nại không, thứ nữa trong trường hợp người giải quyết khiếu nại hành chính là Giám đốc Sở, Chủ tịch tỉnh, Bộ trưởng thì trong nhiều trường hợp người bị khiếu nại, người khiếu nại ở rất xa những chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trên nên việc gặp gỡ, đối thoại không dễ gì thực hiện được.

Một vấn đề nữa là vấn đề về cơ chế xử lý chủ thể có thẩm quyền giải quyết vụ việc khiếu nại hành chính nhưng để quá thời hạn theo quy định của pháp luật mà không giải quyết. Đây thực sự là vấn đề rất lớn mà việc xử lý vấn đề này chưa có sự thống nhất trong các văn bản pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính. Khó khăn của vấn đề xuất phát từ thực tiễn hiện nay, tình trạng thiếu trách nhiệm trong công tác giải quyết khiếu nại còn diễn ra khá phổ biến nhưng cơ chế xử lý trách nhiệm không đủ mạnh. Theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành: "trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 36 của Luật này mà khiếu nại không được giải quyết… thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo”. Quy định này tạo điều kiện cho công dân (người khiếu nại) có thể vượt qua trở ngại do sự thiếu trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần một ở một cấp nào đó, kêu cứu lên cấp trên để bảo vệ lợi ích của mình. Thế nhưng, cũng từ quy định này đã xảy ra nguy cơ, nói đúng hơn là dẫn đến tình trạng đã xảy ra trong thực tế là vụ việc khiếu nại hành chính bị dồn lên cấp trên gây tồn đọng, không thể giải quyết xuể và kết quả là bản thân các cơ quan nhà nước cấp trên cũng vi phạm thời hạn giải quyết khiếu nại.

Tóm lại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại luôn là vấn đề quan trọng trong bảo đảm việc thực hiện khiếu nại hành chính. Vì vây, để đội ngũ cán bộ, công chức, những người giữ trọng trách giải quyết khiếu nại hành chính cũng

như công dân thực hiện đúng về thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì cơ sở pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính phải được quy định rõ ràng, khoa học, phù hợp với thực tiễn, hiệu quả, tăng cường xử lý trách nhiệm đối với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhưng cố tình không giải quyết. Có như vậy mới hạn chế được tình trạng khiếu nại vòng vo, khiếu nại vượt cấp, kéo dài. Mặc dù, Luật khiếu nại, tố cáo hiện nay đã có nhiều tiến bộ về thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính xong con nhiều vấn đề phải nghiên cứu thêm cho phù hợp với điều kiện chính trị - pháp lý, văn hóa, xã hội ở nước ta hiện nay cũng như phù hợp với yêu cầu hội nhập quốc tế, nhất là khi mà nước ta đã hội nhập WTO. Nhưng cho dù thế nào thì việc quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính cũng phải xuất phát trên cơ sở thực tiễn giải quyết khiếu nại, khoa học, đảm bảo tính thông suốt, tính thứ bậc trong quản lý hành chính nhà nước.

2.2.4. Quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính

Theo quy định của pháp luật, thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính của chủ thể có thẩm quyền thuộc về thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp.

Theo quy định tại khoản 13 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo thì "Giải quyết khiếu nại" là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại. Nghiên cứu toàn bộ Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành chúng ta thấy, để giải quyết khiếu nại thì ngay từ giai đoạn tiếp nhận đơn khiếu nại để nghiên cứu, đề xuất thụ lý hay không thụ lý giải quyết đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của công dân, mặt khác như đã phân tích ở phần trên, khi giải quyết khiếu nại lần đầu chủ thể có thẩm quyền phải tổ chức đối thoại là thủ tục bắt buộc. Vì vậy, tôi cho rằng các bước giải quyết khiếu nại gồm: