Khái Quát Chung Về Cơ Chế Giải Quyết Khiếu Nại Hành Chính

của mình chưa được đảm bảo. Trên thực tế, mô hình tổ chức này tỏ ra khá hiệu quả trong việc giải quyết các khiếu nại của người dân. Các phán quyết của cơ quan tài phán hành chính hầu như được thực hiện trên thực tế mà không bị kiện ra tòa án tư pháp.

Khác với Mỹ, người Pháp khi lập ra cơ quan tài phán hành chính đã xuất phát từ việc không thừa nhận quyền xét xử của Toà án tư pháp đối với hoạt động hành chính và cần phải thiết lập nên một cơ chế để giải quyết “những khó khăn nảy sinh trong hoạt động quản lý” và từ đó xuất hiện quan niệm: cùng với hành chính quản lý còn tồn tại hành chính tài phán, được coi là hai phương diện thống nhất của nền hành chính quốc gia. Qua hơn hai trăm năm tồn tại và phát triển cho đến nay về hình thức Toà án hành chính Pháp vẫn thuộc quyền lực hành pháp, người đứng đầu thực chất của cơ quan tài phán hành chính tối cao Cộng hoà Pháp là “Phó Chủ tịch”, còn Chủ tịch danh nghĩa là Thủ tướng chính phủ mặc dù không có bất kỳ văn bản nào chính thức qui định như vậy. Hiện nay hệ thống toà án hành chính Pháp tồn tại song song và độc lập hoàn toàn với hệ thống Toà án thường và trình tự tố tụng của nó cũng có những điểm khác biệt lớn so với trình tự tư pháp.

Với văn hóa Á châu, ảnh hưởng bởi tư tưởng văn hóa của người Trung Hoa và truyền thống pháp trị Châu Âu, Bắc Mỹ việc giải quyết khiếu nại hành chính ở Thái Lan và Singapore có những nét đặc thù. Kiện cơ quan nhà nước được hiểu là việc "vạn bất đắc dĩ" nên cần được giới hạn trong một chừng mực nhất định.

Ở Thai Lan và đặc biệt ở Singapore, khái niệm cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính rộng hơn rất nhiều:

Thứ nhất, Khái niệm Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính không chỉ bao hàm cơ chế người dân khiếu nại lên cơ quan hành chính mà bao hàm cả cơ chế khiếu nại cơ quan hành chính và kiện ra tòa án tư pháp.

Thứ hai, Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính được thiết lập bằng pháp luật của nhà nước bao hàm cả cơ chế giải quyết "phi chính phủ" hoặc "bán chính phủ". "Phi chính phủ" được hiểu là các cơ chế trọng tài, "Bán chính phủ" được hiểu là các cơ chế trung gian hòa giải hành chính có sự tham gia của các cơ quan trung gian hòa giải được thiết lập theo pháp luật, nhưng hoạt động theo cơ chế phi chính phủ, hoạt động thu, chi độc lập, có được nhà nước hỗ trợ một phần.

Cả hai nước Thái Lan và Singapore đều nhấn mạnh vai trò to lớn, thiết thực của các cơ chế phi chính phủ, đó là cơ chế trọng tài và trung gian hòa giải. Tuy có sự khác biệt giữa hai nước, nhưng cả Thái Lan và Singapore đều đặt trọng tâm giải quyết các khiếu nại hành chính trong khuôn khổ nền hành chính, còn Tòa án được hiểu là khâu bảo hiểm công lý.

Cơ chế giải quyết khiếu nại phải tạo điều kiện để người dân, doanh nghiệp giữ "hòa khí" với cơ quan nhà nước, tránh được xung đột lợi ích hoặc đẩy các quan chức nhà nước đến những thái cực giải quyết cố chấp hoặc có tính thù oán bất lợi cho người dân hoặc chuyển sang trạng thái bất hợp tác đối với nhu cầu làm ăn sinh sống của người dân.

Một đặc điểm nữa của Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở hai nước này là tổ chức linh hoạt để huy động được các chuyên gia kinh nghiệm quản lý hành chính, phù hợp với các đặc thù của quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau. Cụ thể, Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Singapore có các bước sau:

Khuyến khích hòa giải, trung gian, hoặc trọng tài có sự hỗ trợ của cơ quan nhà nước.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 116 trang tài liệu này.

Tổ chức các Viện tài phán hành chính phù hợp với đặc điểm của các lĩnh vực. Các viện này độc lập với nhau, giải quyết các khiếu nại hành chính chuyên sâu trên các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Trong việc

giải quyết khiếu nại từ nhà nước thì đây là cơ chế chủ yếu, giải quyết phần lớn các khiếu nại.

Trong thực tế rất ít các phán quyết của các Viện tài phán hành chính bị kiện sang tòa án tư pháp. Cơ chế tổng thể trên tỏ ra rất hữu hiệu thể hiện ở chỗ, xã hội Singapore có một bầu không khí hòa giải, hợp tác làm ăn rất cao; số vụ việc chuyển đến tòa án rất ít, được giải quyết nhanh chóng, có sức thuyết phục cao.

1.1.2.2. Khái quát chung về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

Theo lý thuyết hệ thống thì cấu trúc của hệ thống (cơ cấu) là hình thức tạo bên trong của hệ thống, bao gồm sự sắp xếp các phân tử và các phân hệ có trong hệ thống cùng các mối quan hệ tác động và ràng buộc giữa chúng. Chính nhờ có cơ cấu mà hệ thống có tính ổn định. Sau một thời gian biến đổi, các quan hệ giữa các phân tử và phân hệ sẽ làm cho cơ cấu của hệ thống thay đổi, nó chuyển sang trạng thái khác về chất hay trở thành một cơ cấu khác.

Cơ chế của hệ thống là phương thức hoạt động phù hợp với quy luật khách quan vốn có của hệ thống. Cơ chế chỉ tồn tại đồng thời và song song với cơ cấu của hệ thống. Nếu các bộ phận, các phân tử của hệ thống chưa có quan hệ ràng buộc tới mức tạo thành cơ cấu hợp lý (chỉnh thể) thì khái niệm vận hành, khái niệm cơ chế chưa có ý nghĩa. Cơ chế còn gồm một hệ thống các quy tắc ràng buộc sự vận động của các phân tử, các bộ phận, các phân hệ của hệ thống.

Có quan điểm cho rằng, “Cơ chế giải quyết khiếu nại là phương thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại hành chính nhằm bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, tổ chức” [23, tr.27]. Quan điểm này tuy đã phản ánh ở mức độ nhất định về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính dưới góc độ tổ chức bộ máy trong việc giải quyết khiếu nại cho người dân, song nó chưa nêu lên được mối quan hệ giữa các cơ

quan nhà nước cũng như thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan trong vấn đề này.

Xét từ góc độ tính hệ thống, có thể khái quát Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính như sau:

Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là toàn bộ những phương thức hoạt động, những quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan có chức năng giải quyết các khiếu nại hành chính và mối quan hệ giữa các cơ quan với nhau trong quá trình giải quyết các khiếu nại hành chính với mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện.

Như vậy, khi đề cập đến Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là đề cập đến không chỉ cơ cấu tổ chức, thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan có chức năng giải quyết khiếu nại hành chính mà còn phải đề cập đến mối quan hệ giữa chúng với nhau; đề cập đến cách thức, phương thức và quá trình vận hành của chúng trong khi thực hiện trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại hành chính của cá nhân, tổ chức. Nói cách khác, việc nghiên cứu Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính cần phải nghiên cứu lần lượt các khía cạnh sau:

Về chủ thể có thẩm quyền và trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hành chính

Về nguyên tắc, theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện nay thì nhiệm vụ tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại hành chính thuộc về người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính Nhà nước. Những người này có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính của công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch, cơ quan, tổ chức trong thời hạn và theo trình tự của pháp luật.

Nhìn chung, các tổ chức thanh tra nhà nước có trách nhiệm xem xét, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại đối với những vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp.

Ngoài ra, pháp luật còn quy định nhiều cơ quan, tổ chức có chức năng giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính: giám sát mang tính quyền lực của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, giám sát của các đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân; giám sát không mang tính quyền lực Nhà nước của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, giám sát của Thanh tra nhân dân, giám sát của nhân dân…

Về mối quan hệ giữa các chủ thể tiến hành hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính

Nhìn từ góc độ lý thuyết hệ thống và cơ chế thì mối quan hệ giữa các chủ thể tiến hành hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính có thể xem xét như sau:

Một là quan hệ giữa các cơ quan hành chính với nhau, giữa cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới trong việc giải quyết khiếu nại hành chính.

Hai là, tổ chức thanh tra với tư cách là cơ quan chức năng với vai trò đặc thù trong mối quan hệ với các cơ quan hành chính trong việc giải quyết khiếu nại hành chính.

Như vậy, để nghiên cứu Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, xét về chủ thể cần phải nghiên cứu mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính với nhau, giữa cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới cũng như vai trò đặc biệt của tổ chức thanh tra nhà nước trong mối quan hệ ấy.

Về phương thức thực hiện khiếu nại hành chính

Điều quan trọng trong Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là mỗi khi công dân sử dụng quyền khiếu nại thì sẽ được thực hiện theo phương thức

nào? Và dù là phương thức nào đi chăng nữa thì mục đích cuối cùng của thực hiện quyền khiếu nại hành chính là công dân có thể bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình hay không. Trong lịch sử, phương thức khiếu nại như gõ chuông, đánh trống kêu oan trực tiếp với vua dường như đã tỏ ra hữu hiệu. Nhiều quốc gia trên thế giới đã xác lập phương thức giải quyết khiếu nại hành chính bởi chính cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Việc quy định phương thức giải quyết khiếu nại ở các quốc gia trên thế giới thể hiện ở ba xu hướng sau:

+ Ở các nước theo hệ thống luật chung (Common Law) thì tranh chấp hành chính được giải quyết trước hết bởi cơ quan đã ban hành ra quyết định hành chính bị khiếu nại hoặc bởi các cơ quan cấp trên của các cơ quan đã ban hành quyết định hành chính đó. Khi không đồng ý với cách giải quyết của các cơ quan này, người dân có quyền khởi kiện ra tòa án (hệ thống tòa án thường). Các quốc gia này theo theo hệ thống luật chung không có sự phân biệt giữa luật công và luật tư cũng như các tranh chấp công và các tranh chấp tư, do vậy họ chỉ có một hệ thống tòa án duy nhất để giải quyết các loại tranh chấp mà không thiết lập hệ thống tòa án hành chính như một số quốc gia khác. Như vây, việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính ở các quốc gia này theo phương thức: vừa khiếu nại thủ tục hành chính tại các cơ quan đã ban hành quyết định hành chính bị khiếu nại, cơ quan hành chính cấp trên của cơ quan đã ban hành quyết định hành chính bị khiếu nại, vừa khởi kiện theo thủ tục tư pháp tại tòa án có thẩm quyền.

+ Ở các nước theo hệ thống luật Châu Âu lục địa (Continental Law) thì có sự phân biệt rạch ròi giữa luật công và luật tư, vì vậy các tranh chấp pháp lý công và tư cũng được phân biệt rõ ràng. Cụ thể, các tranh chấp hành chính là các tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực công nên có sự khác biệt về thẩm quyền giải quyết tranh chấp so với các tranh chấp dân sự, kinh tế. Từ đặc thù của tranh chấp hành chính, các quốc gia này cho phép các cơ quan công

quyền được tự xem xét các quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có khiếu nại, ngoài ra họ còn thành lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập bên cạnh hệ thống tòa án tư pháp chuyên giải quyết khiếu kiện hành chính. Như vậy, quyền khiếu nại hành chính của công dân ở các quốc gia này có thể thực hiện theo hai phương thức là khiếu nại tại cơ quan hành chính theo cấp hành chính hoặc tại cơ quan tài phán hành chính độc lập.

+ Một số nước khác khiếu nại hành chính được thực hiện theo phương thức đặc biệt như Trung Quốc, Nhật Bản.

Trung Quốc khiếu nại hành chính được thực hiện theo thủ tục hành chính tại cơ quan hành chính hoặc khởi kiện tại tòa hành chính thuộc tòa án nhân dân tùy thuộc vào việc công dân lựa chọn phương thức khiếu nại hay khởi kiện ra tòa án [27, tr.47].

Ở Nhật bản phương thức thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân theo thủ tục hành chính tại các cơ quan hành chính nhà nước theo luật khiếu nại hành chính và còn được thực hiện theo phương thức kiện tụng ra tòa án theo luật tố tụng hành chính và luật tố tụng dân sự.

Tóm lại, các phương thức thực hiện khiếu nại hành chính mà các quốc gia quy định là phương thức thực hiện bằng thủ tục hành chính và bởi các cơ quan hành chính hoặc các chủ thể quản lý hành chính - chủ thể đã ban hành ra quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc cấp trên của những cơ quan, chủ thể đó và phương thức khiếu nại ra cơ quan tài phán hành chính, một cơ quan độc lập trong việc giải quyết các khiếu nại hành chính và phương thức khởi kiện ra tòa án tư pháp. Trong điều kiện hiện nay, việc lựa chon một phương thức thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân cho phù hợp, hiệu quả là vô cùng cần thiết và quan trọng đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền phải có sự tính toán và phân tích kỹ lưỡng điều kiện và hoàn cảnh lịch sử cụ thể ở Việt Nam.

1.2. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA

1.2.1. Giải quyết khiếu nại của dân trong lịch sử các nhà nước phong kiến Việt Nam

Trong các triều đại phong kiến trước đây, quá trình tồn tại và cai trị đất nước, các bậc minh quân đều biết dựa vào dân và thực thi chính sách "an dân" để đảm bảo cho sức mạnh, sự bền vững của triều đại. Các bậc hiền vương coi đó là chính sách có ý nghĩa chiến lược.

Để thực hiện chính sách đó, các triều đại phong kiến có nhiều biện pháp để phát huy sức dân, trong các biện pháp đó phải kể đến việc quan tâm tới khiếu nại của nhân dân, giải quyết kịp thời những khiếu nại, những nỗi oan khuất của người dân. Sử cũ còn ghi, Vua Lý Thái Tông (1028 - 1054) thường tổ chức các chuyến đi kinh lý về các vùng quê để gần dân và xem xét việc dân.

Một số triều đại phong kiến đã tạo điều kiện để thần dân có thể dễ dàng bày tỏ ý nguyện với triều đình. Dưới thời vua Lý Thái Tông, nhà vua đã đặt hai bên tả hữu thêm rồng (tức Long trì) hai lầu chuông nối nhau để nhân dân ai có việc kiện tụng, oan uổng thì đánh chuông lên. Sau này, “năm 1747 chúa Trịnh Doanh cũng đặt chuông mõ ở cửa Phủ Đường để người tài tự tiến cử và người bị ức hiếp đến khiếu nại” [3, tr.23]. Năm 1158 đời vua Lý Anh Tông (1137-1175), “nhà vua ra lệnh cho đặt một cái hòm ở giữa sân để ai muốn trình bày việc gì thì bỏ thư vào hòm ấy” [11, tr.1]. Vua Trần Nhân Tông (1278-1293) còn cho phép dân thường được tâu bày những điều oan ức trực tiếp với vua khi nhà vua xa giá đi kinh lý.

Về mặt tổ chức, nhà Lý phong các chức gián nghị đại phu với tư cách là những viên quan có thẩm quyền can gián nhà vua khi vua mắc sai lầm. Đến nhà Trần đặt ra ngự sử đài - một cơ quan thanh tra chuyên trách có nhiệm vụ: đàn hặc các quan, nói bàn về chính sự hiện thời, phàm các quan làm trái phép,