Mối Quan Hệ Giữa Thủ Trưởng Cơ Quan Hành Chính Nhà Nước Cấp Dưới Với Thủ

- Thẩm tra, xác minh vụ việc khiếu nại;

- Tổ chức đối thoại;

- Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.

Thứ nhất, giai đoạn tiếp nhận khiếu nại

Theo quy định của pháp luật hiện hành, cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận được đơn khiếu nại, nếu thuộc thẩm quyền và đủ điều kiện thụ lý thì phải thụ lý giải quyết, nếu không thuộc thẩm quyền hoặc thuộc thẩm quyền mà không đủ điều kiện thụ lý để giải quyết thì trả lại đơn và hướng dẫn người khiếu nại.

Trong thực tiễn, giai đoạn này đơn khiếu nại thường được tập trung về cho thanh tra phân tích, đánh giá và đề nghị thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước thụ lý đơn để bắt đầu quy trình giải quyết. Vấn đề bất cập ở đây là, Luật khiếu nại, tố cáo quy định trong thời hạn 10 ngày, người nhận được đơn khiếu nại phải ra quyết định thụ lý để giải quyết và báo cho người khiếu nại biết. Thế nhưng, với quy định này và với thực tế đang diễn ra thì vấn đề đặt ra là: ai (thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước hay tổ chức thanh tra) sẽ là người thực hiện công việc này. Với thời hạn 10 ngày mà còn phải chờ đợi trao đổi ý kiến giữa các cơ quan, đề xuất, xin chỉ đạo… thì chắc chắn việc chậm chễ là khó tránh khỏi.

Thứ hai, giai đoạn thẩm tra xác minh và kiến nghị việc giải quyết

Nghị định 136/2006/NĐ-CP quy định: Thủ trưởng cơ quan hành chính căn cứ nội dung, tính chất vụ việc khiếu nại để giao Chánh Thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn hoặc giao Chánh Thanh tra chủ trì, phối hợp với Thủ trưởng cơ quan chuyên môn tiến hành xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết (các Điều 12, 13, 14, 15 Nghị định 136/2006/NĐ-CP). Thực tế cho thấy, quy định này là tương đối phù hợp nhưng lại trái với quy

định của Luật khiếu nại, tố cáo bởi vì theo quy định của Luật này, trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết hoàn toàn thuộc về các tổ chức thanh tra nhà nước (Điều 26, 27 Luật khiếu nại, tố cáo). Mặt khác, xét dưới góc độ hiệu quả công việc, vẫn còn những băn khoăn về việc phân định trách nhiệm về thẩm tra, xác minh. Nếu giao cho cơ quan thanh tra thực hiện, thì liệu cơ quan thanh tra có sự am hiểu cần thiết về lĩnh vực chuyên môn cần thẩm tra, xác minh không? Đồng thời nếu giao việc thẩm tra, xác minh cho cơ quan chuyên môn, liệu cơ quan chuyên môn có đủ năng lực nghiệp vụ về công tác thanh tra không? Trường hợp giao cho Chánh thanh tra chủ trì phối hợp với cơ quan chuyên môn thì lại có nguy cơ dẫn đến tình trạng: hoặc là các cơ quan chuyên môn chốn tránh trách nhiệm, đùn đẩy việc cho cơ quan thanh tra, hoặc là các cơ quan tham mưu sẽ có ý kiến khác nhau về một vụ việc.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 116 trang tài liệu này.

Để khắc phục được bất cập, theo quan điểm của tôi cần phải sửa Luật để giữa luật và Nghị định thống nhất với nhau; đồng thời phải có những quy chế rõ ràng về trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan chuyên môn với cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại.

Thứ ba, giai đoạn gặp gỡ đối thoại với người khiếu nại

Thực tế cho thấy, đối thoại trực tiếp là rất hữu ích cho quá trình giải quyết khiếu nại hành chính. Tuy nhiên giai đoạn này như đã phân tích rất khó thực hiện bởi trên thực tế thủ trưởng cơ quan hành chính không có đủ thời gian để thực hiện công việc này, mặt khác trong trường hợp chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại là thủ trưởng cơ quan hành chính từ cấp tỉnh trở lên sẽ gây nên những khó khăn cho người khiếu nại trong việc đi lai. Ngoài ra, thủ trưởng cơ quan hành chính thường không muốn đối thoại vì công việc này khá phức tạp và căng thẳng.

Để giải quyết vướng mắc này, cần phải quy định cơ quan được thủ trưởng cơ quan hành chính giao nhiệm vụ thẩm tra, xác minh, kết luận, kiến

nghị giải quyết vụ việc khiếu nại thay mặt thủ trưởng cơ quan hành chính thực hiện việc đối thoại với người khiếu nại, người có quyền và lợi ích liên quan.

Thứ tư, ban hành quyết định giải quyết khiếu nại

Đây là công việc hoàn toàn thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Quyết định được ban hành trên cơ sở kết quả thẩm tra, xác minh của cơ quan thanh tra hoặc cơ quan chuyên môn.

Thực tế cho thấy, việc dự thảo quyết định giải quyết khiếu nại hoàn toàn không phải là công việc đơn giản, cũng như việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Đây thực sự là một khâu gặp nhiều khó khăn và chậm trễ.

Khó khăn thứ nhất trong việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại: người ký quyết định giải quyết khiếu nại và người thẩm tra, xác minh là hai người khác nhau. Vì vậy, trước khi đặt bút ký quyết định giải quyết khiếu nại, người ký thường phải cân nhắc hết sức kỹ lưỡng kết quả thẩm tra, xác minh của cơ quan tham mưu. Điều này làm kéo dài thời gian giải quyết khiếu nại. Trong thực tế không ít quyết định giải quyết khiếu nại phải sửa đi, sửa lại nhiều lần chỉ vì kết quả thẩm tra, xác minh không đầy đủ, thiếu toàn diện nên khi phát sinh tình tiết mới thì thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lại phải sửa quyết định do chính mình ban hành hoàn toàn trái ngược với quyết định đã ban hành trước đó.

Một vấn đề nữa là mặc dù Luật khiếu nại, tố cáo đã quy định không được dùng công văn, thông báo… để giải quyết khiếu nại nhưng thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, vì nhiều lý do không mốn ban hành quyết định giải quyết khiếu nại với nội dung cụ thể về giải pháp. Thông thường, sự "lẩn tránh” trách nhiệm được thể hiện bằng việc "phê duyệt", tức là bày tỏ sự đồng ý (hoặc không đồng ý) với những kiến nghị của cơ quan tham mưu, sau đó văn phòng của cơ quan hành chính nhà nước ban hành hành một thông báo cho người khiếu nại. Điều này khiến cho người khiếu nại, nếu không đồng ý

với phương án giải quyết do người có thẩm quyền đưa ra, không biết làm thế nào để khiếu nại hoặc khởi kiện, bởi vì nếu khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên thì cơ quan hành chính cấp trên đùn đẩy xuống cấp dưới với lý do là cơ quan hành chính cấp dưới chưa giải quyết khiếu nại, còn kiện ra tòa thì tòa án chỉ thụ lý nếu trong hồ sơ khiếu kiện đã có quyết định giải quyết khiếu nại, đấy là chưa kể đến việc thẩm quyền của tòa án chỉ vẻn vẹn trong 22 loại việc theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính hiện hành. Tuy nhiên, Luật tố tụng hành chính đã khắc phục được điều này bằng việc mở rộng thẩm quyền của tòa án đối với khiếu kiện hành chính. Nhưng bất cập lại ở chỗ, liệu tòa án có đủ con người, chuyên môn về lĩnh vực quản lý hành chính để giải quyết những khiếu kiện hành chính vô cùng phức tạp theo thủ tục tố tụng hành chính. Mặt khác, nếu chỉ xem xét vấn đề quản lý hành chính bằng pháp luật, không tính tới yếu tố hợp lý, đăc trưng của quản lý hành chính nhà nước thì liệu có đảm bảo lợi ích của cả công dân lẫn lợi ích nhà nước.

2.2.5. Mối quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới với thủ trưởng cấp trên trong việc giải quyết khiếu nại hành chính

Từ trước đến nay, mặc dù đã có nhiều sự thay đổi nhưng về cơ bản thì việc giải quyết khiếu nại hành chính vẫn được thực hiện theo hệ thống thứ bậc, tương ứng với việc giải quyết khiếu nại lần đầu và lần giải quyết khiếu nại tiếp theo là thẩm quyền giải quyết khiếu nại của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước từ cấp dưới lên cấp trên.

Hiện nay, theo quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, quá trình giải quyết khiếu nại được tiến hành qua hai cấp. Trong quá trình đó, nếu người khiếu nại không đồng ý thì có thể kiện ra tòa án ngay sau cấp giải quyết khiếu nại đầu tiên. Nhưng, thường thì vụ việc vẫn được theo đuổi qua hai cấp, vì thực tế công dân (người khiếu nại) vẫn muốn tìm một giải pháp "ôn hòa" và

được hơn là tìm cách khiếu kiện tại tòa án. Hơn nữa việc khiếu nại theo con đường hành chính có phần bớt tốn kém hơn so với kiện tụng.

Về mặt pháp luật, mối quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước với thủ trưởng cấp trên nảy sinh trong hai trường họp chủ yếu sau:

- Trường hợp thứ nhất: Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, nhưng người khiếu nại không đồng ý và khiếu nại lên thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên yêu cầu giải quyết tiếp. Trường hợp này tương đối phổ biến và cơ chế giải quyết mối quan hệ cũng tương đối rõ ràng, thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên phải thụ lý để giải quyết khiếu nại. Trong quá trình giải quyết khiếu nại, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể yêu cầu cấp dưới báo cáo nội dung vụ việc, các căn cứ pháp lý và thực tiễn của quyết định giải quyết bị khiếu nại, những khó khăn, vướng mắc trong việc giải quyết… Thủ trưởng cơ quan cấp trên cũng có thể yêu cầu cấp dưới chuyển hồ sơ vụ việc cho mình để có thêm căn cứ xem xét, giải quyết.

- Trường hợp thứ hai: Khi đã quá thời hạn luật định mà thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước vẫn không trả lời hoặc không ban hành quyết định giải quyết, thì người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại lên cấp trên yêu cầu giải quyết. Trường hợp này cũng không ít trong thực tế và việc giải quyết khó khăn hơn rất nhiều. Về nguyên tắc nếu câp dưới quá thời hạn không giải quyết thì cấp trên phải thụ lý giải quyết. Quy định này nhằm để công dân vượt qua khỏi sự trì trệ vô trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới. Thế nhưng trên thực tế thì việc để quá thời hạn không giải quyết là rất nhiều. Tình trạng này dẫn tới những hậu quả sau.

Các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên quá tải nên rồi chính cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cũng vi phạm thời hiệu;

Có thể cấp dưới vì thiếu trách nhiệm, do có khó khăn hoặc vì một lý do nào đó không muốn giải quyết đã "vô ý" để quá thời hạn và buộc cấp trên phải giải quyết theo luật định.

Vậy thì phải xử lý mối quan hệ này như thế nào để vừa bảo đảm nguyên tắc về thời hạn giải quyết khiếu nại do luật định, và đồng thời phải bảo đảm vụ việc của người dân được xem xét, giải quyết đúng thời hạn? Đây là vấn đề hết sức nan giải. Cần phải có một cơ chế xử lý thật nghiêm đối với người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại mà cố tình không giải quyết khiếu nại. Việc khiếu nại quá thời hạn chưa được giải quyết cần phải nhìn nhận trên từng tình huống nhất định để có cách thức xử lý mềm dẻo khác nhau: nếu như cấp dưới chưa giải quyết vì những lý do khách quan thì cấp trên đôn đốc cấp dưới giải quyết và nêu rõ lý do khách quan đó với người khiếu nại; nếu việc quá thời hạn do những nguyên nhân chủ quan thì cấp trên cần thụ lý giải quyết. Tuy nhiên, dù thế nào, thì quá trình giải quyết qua nhiều cấp hành chính nhà nước như hiện nay cần phải được coi là một trong những bất cập lớn của Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của chúng ta hiện nay. Để khắc phục tình trạng này cần phải có những thay đổi cơ bản trong Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay. Điều này sẽ được bàn trong Chương III của Luận văn..

Vấn đề đặt ra là việc xác định trách nhiệm của người bỏ quá thời hạn giải quyết khiếu nại. Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành quy định vấn đề này như sau: Người khiếu nại có quyền kiến nghị lên cấp trên của người đã không giải quyết khiếu nại để xem xét kỷ luật người đó (khoản 2, Điều 43). Quy định này có vẻ như thể hiện quyền dân chủ của công dân, đồng thời tỏ rõ kỷ cương hành chính cần được đảm bảo. Tuy nhiên, một loạt vấn đề về tính khả thi của quy định này được đặt ra như nếu cán bộ, công chức vi phạm thì xử lý kỷ luật theo quy định nào? Đến nay vấn đề này pháp luật cán bộ, công chức quy định vấn đề này khá chung chung, chưa được hướng dẫn cụ thể. Đối với

người đứng đầu cơ quan hành chính thì hiện nay pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước cũng chưa có cơ chế xử lý hiệu quả, Thủ tướng có xử lý kỷ luật chủ tịch tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thế nào? Chủ tịch tỉnh xử lý chủ tịch huyện thế nào… đây là cơ chế mà pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước ta cần phải có những hoàn thiện hơn về cơ chế xử lý trách nhiệm này, tránh tình trạng "trên bảo dưới không nghe". Đây là vấn đề liên quan đến lý thuyết tổ chức bộ máy nhà nước, lý thuyết quản lý hành chính. Do vậy, việc lựa chọn phương án để đảm bảo các nguyên tắc tổ chức nhà nước xã hội chủ nghĩa chắc hẳn không dễ dàng nhưng cung không phải là không giải được.

2.2.6. Mối quan hệ giữa các tổ chức thanh tra với các cơ quan chuyên môn trong việc giải quyết khiếu nại hành chính

Theo quy định của Luật thanh tra hiện hành và cả Luật Thanh tra có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2011 thì các tổ chức thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính và theo ngành, lĩnh vực tương ứng là các cơ quan thanh tra hành chính và các cơ quan thanh tra chuyên ngành.

Quan hệ giữa các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại chủ yếu mang tính chất chuyên môn nghiệp vụ. Nhất là trong hoạt động thẩm tra, xác minh vụ việc khiếu nại. Những quan hệ chính thức giữa cơ quan thanh tra chuyên trách (thanh tra hành chính) với các cơ quan thanh tra chuyên ngành chủ yếu thực hiện thông qua thủ trưởng cơ quan quản lý ngành.

Vấn đề nảy sinh khá phức tạp trong mối quan hệ giữa các tổ chức thanh tra hiện nay xuất phát từ việc chưa có sự phân định thật rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ giữa hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành và dẫn đến không phân biệt được chức năng giữa thanh tra hành chính được tổ chức theo cấp hành chính với thanh tra chuyên ngành được tổ chức theo ngành, lĩnh vực. Điều này thấy rõ ràng nhất trên địa bàn một địa phương qua mối quan hệ giữa thanh tra tỉnh với thanh tra các sở, ngành. Về mặt lý

thuyết, đối với một vụ việc khiếu nại xẩy ra tại địa bàn tỉnh thì thẩm quyền giải quyết thuộc về Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh đó và thanh tra tỉnh sẽ giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân xem xét, quyết định. Nhưng cũng có những trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh giao cho Sở, ngành giúp mình thẩm tra, xác minh vụ việc và trong trường hợp này trách nhiệm thực chất lại thuộc về thanh tra của Sở, ngành đó. Sự phối hợp thế nào giữa thanh tra tỉnh với thanh tra của Sở ngành? Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh sẽ quyết định thế nào nếu trường hợp có ý kiến khác nhau giữa thanh tra tỉnh với thanh tra sở ngành trong việc giải quyết khiếu nại? Đây là vấn đề lớn mà Luật Thanh tra có hiệu mới vẫn chưa giải quyết được.

2.2.7. Công tác giám sát giải quyết khiếu nại hành chính

Tình hình khiếu nại về cơ bản ngày cảng trở nên phức tạp như trên đã trình bày, bên cạnh những nguyên nhân phát sinh từ các thiết chế trực tiếp của Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, còn có nguyên nhân không nhỏ phát sinh từ công tác giám sát giải quyết khiếu nại hành chính. Pháp luật ghi nhận vai trò và trách nhiệm của nhiều cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước và "phi nhà nước" với chức năng giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Đó là:

- Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Hội đồng nhân các cấp là thiết chế thực hiện quyền giám sát mang tính quyền lực nhà nước với tư cách là cơ quan dân cử, đại diện cho ý chí của nhân dân. Quốc hội giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo; hàng năm xem xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp cuối năm; Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo qua xem xét báo cáo của Chính phủ về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, cử đoàn giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; khi phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm. Đối với khiếu nại,