Một Số Vấn Đề Chung Về Thực Hiện Chính Sách Đầu Tư Công

hội. Nếu đầu tư vào lĩnh vực giao thông là nhằm có được hệ thống giao thông tốt hơn, người dân đi lại thuận lợi hơn, vận chuyển hàng hóa, dịch vụ thuận lợi hơn, chi phí thấp, hạ giá thành sản phẩm, kích thích tiêu dùng, góp phần tăng trưởng kinh tế; Hoặc, đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch (nhóm đối tượng 5). Với mục tiêu để có được quy hoạch phát triển kinh tế xã hội tốt hơn ở cả cấp Quốc gia và cấp địa phương, hạn chế được các quy hoạch treo, dự án treo, quy hoạch không phù hợp với thực tiễn, tránh điệp khúc ―xây rồi phá‖ gây lãng phí NSNN, mà NSNN là do người dân đóng góp thông qua các hình thức thuế, phí và lệ phí. Như vậy, gián tiếp người dân được thụ hưởng lợi ích từ hoạt động đầu tư này.

Căn cứ đối tượng được quy định rõ trong Luật Đầu tư công, thì nội chính sách đầu tư công cần thực hiện là:

- Xác định nguồn hình thành và công tác huy động vốn để thực hiện Chính sách đầu tư công kể cả cấp Trung ương và địa phương

- Quy hoạch và lập kế hoạch thực hiện các dự án đầu tư theo đối tượng đã được quy định trong Luật Đầu tư công như đã nêu trên

- Thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư làm cơ sở để các tổ chức, đơn vị triển khai thực hiện

- Thực hiện các hoạt động đầu tư trên cơ sở các dự án đã được phê duyệt và nguồn vốn được phân bổ

- Giám sát, kiểm tra và đánh giá kết quả thực hiện các dự án đầu tư công.

- Tổng kết thực hiện và điều chỉnh chính sách đầu tư công

2.2. Một số vấn đề chung về thực hiện chính sách đầu tư công

2.2.1. Khái niệm và chủ thể thực hiện chính sách đầu tư công

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 186 trang tài liệu này.

2.2.1.1 Khái niệm thực hiện chính sách đầu tư công

Thực hiện là nội dung cuối cùng và có vai trò rất quan trọng đối với một văn bản chính sách nói chung và Chính sách đầu tư côngnói riêng. Việc tổ chức thực hiện Chính sách đầu tư công là quy định rõ cơ quan, tổ chức, về những vấn đề phải làm để thực hiện chính sách một cách tốt nhất. Theo đó, cấp Trung ương gồm Quốc Hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm ban hành các văn bản chỉ đạo

cấp dưới thực hiện, cấp địa phương gồm HĐND, UBND các cấp có trách nhiệm triển thực hiện Chính sách đầu tư côngđể đảm bảo đạt được định hướng mục tiêu của chính sách đã đề ra.

Thực hiện chính sách đầu tư công là quá trình chuyển hóa toàn bộ nội dung của Chính sách đầu tư côngthành hiện thực thông qua ứng xử của các đối tượng thực hiện các hoạt động đầu tư công. Cụ thể, chuyển hóa định hướng mục tiêu thành hiện thực tới đối tượng thụ hưởng Chính sách đầu tư côngthông qua bộ máy quản lý Nhà nước các cấp.

2.2.1.2 Chủ thể thực hiện Chính sách đầu tư công

Theo Đỗ Phú Hải (2017) [13]. Chủ thể thực hiện chính sách ở nước ta là hệ thống cơ quan lập, ban hành và thực hiện chính sách . Theo đó, chủ thể thực hiện chính sách đầu tư công là hệ thống cơ quan lập, ban hành và thực hiện chính sách đầu tư công gồm Quốc Hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ ngành ở Trung ương và địa phương. Tuy nhiên, Quốc hội, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ là các chủ thể ban hành chính sách, còn thực thi chính sách được quy định trong Luật Đầu tư công 2014 và Luật Đầu tư công sửa đổi 2019. Điều 17, Luật Đầu tư công 2014 quy định rõ đối tượng quyết định đầu tư:

Thứ nhất, Đối với bộ, ngành ở Trung ương: Người đứng đầu Bộ, cơ quan trung ương quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn đầu tư công do cơ quan, tổ chức mình quản lý, trừ dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Sau thời gian thực hiện Luật Đầu tư công 2104 đã bộc lộ những hạn chế cần được sửa đổi bổ sung. Theo đó, Luật Đầu tư 2019, bổ sung thêm 2 đối tượng đã được nêu tại mục 2.1.2.3.

Thứ hai, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm A do địa phương quản lý, trừ dự án Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Thứ ba, Hội đồng nhân dân các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách địa phương, bao gồm cả vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên, các nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp mình quản lý, trừ dự án Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Như vậy, có thể nói chủ thể thực hiện chính sách đầu tư công phụ thuộc vào

đối tượng quyết định chủ trương đầu tư. Đối tượng quyết định chủ trương đầu tư công được quy định rất rõ như đã nêu trên, tuy nhiên, chủ thể đầu tư lại tùy thuộc từng chương trình, dự án được triển khai. Đối với những dự án lớn do Quốc hội hoặc Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư, nhưng Quốc hội hoặc Chính phủ không thể là chủ thể thực hiện đầu tư, thì căn cứ vào từng lĩnh vực cụ thể mà Quốc hội hay Chính phủ giao các đơn vị, tổ chức liên quan đến lĩnh vực hoạt động thuộc dư án đầu tư công làm chủ thể thực hiện đầu tư.

Tại các địa phương, thông thường bao gồm cả những chương trình dự án đầu tư công do Trung ương và địa phương là chủ thể thực hiện chính sách đầu tư công, có những chương trình dự án lớn, dự án trọng điểm đặt tại địa phương nhưng Trung ương là chủ thể thực hiện. Theo đó, toàn bộ các hoạt động đầu tư do Trung ương thực hiện từ khâu Lập dự án, thẩm định, phê duyệt, lựa chọn nhà thầu…hoàn toàn không thuộc thẩm quyền của địa phương, địa phương chỉ phối hợp với Trung ương để thực thi các hoạt động đầu tư trên địa bàn. Trong luận án này, NCS đề chỉ cập tới chủ thể thực hiện chính sách đầu tư công là cấp địa phương, mặc dù tại địa phương cũng có một số dự án do Trung ương là chủ thể thực hiện trên địa bàn tỉnh.

2.2.2. Vai trò của thực hiện chính sách đầu tư công

Việc thực hiện chính sách công đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội của đất nước, bởi việc thực thi chính sách đầu tư công chính là việc triển khai các hoạt động liên quan đến đầu tư mang lại các lợi ích kinh tế xã hội mang tính công cộng, tức là phục vụ cho lợi ích chung của toàn xã hội, không vì lợi nhuận kinh tế mà vì lợi ích của xã hội. Dưới góc độ quản lý, quản trị quốc gia, thực thi tốt chính sách đầu tư công tức là Nhà nước đã sử tốt nguồn vốn đầu tư công vào các lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản để đạt được mục tiêu định hướng của nhà nước, được thể hiện cụ thể cụ thể là:

(1) Thực hiện chính sách đầu tư công góp phần quan trọng vào sự tăng trưởng và phát triển kinh tế

Luật đầu tư công 2014 đã chỉ rõ các đối tượng đầu tư công là: Các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Như vậy, đầu tư công là một bộ phận cấu thành quan trọng của tổng cầu (Hàm tổng cầu trong kinh tế học: AD =

C+G+I+X-M). Kinh tế học chứng minh rằng, đầu tư công có tác dụng thúc đẩy tổng cầu thông qua số nhân chi tiêu của nền kinh tế, như vậy, đầu tư công có vai trò quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Nếu tăng chi tiêu đầu tư một lượng là ∆I thì sản lượng của nền kinh tế sẽ tăng một lượng là ∆Y = ∆I.m (m là số nhân chi tiêu).

Thực tế cho thấy đầu tư công thường đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, đầu tư vào các hoạt động văn hóa, giáo dục, y tế, nước sạch, môi trường, nông thôn mới và những công trình công cộng khác…, tuy không trực tiếp góp phần vào tăng trưởng kinh tế, nhưng tạo được môi trường thuận lợi cho các hoạt động đầu tư. Bài viết của nhóm tác tác giả: Trần Ngọc Anh Thư và Lê Hoàng Phong, Trường Đại học Tài chính - Marketing, nghiên cứu hiệu ứng của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế của Việt Nam giai đoạn 1988 - 2012, bằng việc phân tích định lượng, nhóm nghiên cứu đã chỉ ra rằng: ―Trong ngắn hạn đầu tư công không có tác động đến tăng trưởng kinh tế, nhưng đầu tư công thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong dài hạn‖. Điều này cho thấy vai trò quan trọng của đầu tư công với tăng trưởng kinh tế. Bên cạnh đo, cũng có những nghiên cứu trong và ngoài nước lại cho rằng đầu tư công không có quan hệ với tăng trưởng kinh tế.

(2) Thực hiện tốt chính sách đầu tư công đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng giao thông, vận tải

Ở Việt Nam, nguồn vốn thực thi chính sách đầu tư công trong những năm gần đây được đầu tư nhiều vào lĩnh vực giao thông vận tải, trong đó đáng chú ý là các dự án xây dựng các đường Cao tốc: Hà Nội - Lào Cai; Hà Nội - Hải Phòng; Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây, đầu tư cho các sân bay (Nội Bài, Tân Sơn Nhất, Cần Thơ, Phú Yên, Đà Nẵng…), bến cảng… Các dự án ngoài được đầu tư bằng nguồn vốn NSNN còn được đầu tư theo hình thức hợp tác công tư (PPP) đã tạo ra được hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông vận tải có vai trò rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, bởi vì: Kết cấu hạ tầng giao thông vận tải phát triển sẽ tạo môi trường đầu tư thuận lợi,thu hút đầu tư kể cả trong nước và nước ngoài; tiết kiệm chị phí vận tải, nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh, hạ giá thành sản phẩm, góp phần nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế; góp phần tích cực vào việc phân bổ lại dân cư giữa các vùng miền khác

nhau trong cả nước; tiết kiệm được NSNN chi cho các hoạt động xã hội: chi phí đi lại, ăn ở cho cán bộ khi tham gia các hội họp lớn…

(3) Thực hiện tốt chính sách đầu tư công góp phần vào hoạt động điều tiết thị trường

Ở bất kỳ quốc gia nào, có nền kinh tế thị trường, các chủ thể đầu tư vào lĩnh vực sản xuất kinh doanh đều chịu sự tác động của quy luật thị trường, nhất là quy luật cạnh tranh, theo đó, thị trường vận động theo hướng tích cực hơn: Chất lượng sản phẩm hàng hóa, dịch vụ được cải thiện, năng suất lao động được nâng cao. Từ sự vận động tích cực đó, mà toàn xã hội và người dân được hưởng lợi nhiều hơn. Trong những năm gần đây, với hình thức PPP, nhiều dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là lĩnh vực giao thông đường bộ, dưới hình thức BOT (Xây dựng - vận hành - chuyển giao), BTO ( Xây dựng - chuyển giao - vận hành) và BT (Xây dựng - chuyển giao). Nhờ đó, hệ thống giao thông của nước ta được cải thiện rõ dệt (Cao tốc Hà nội - Lào Cai; Hà Nội - Hải Phỏng, Quốc lộ 3 mới đoạn Thái Nguyên - Bắc Kạn), rút ngắn được thời gian đi lại, tiết kiệm được thời gian và tiền bạc cho xã hội, nhất là đối với các cán bộ cơ quan nhà nước phải đi lại nhiều, tiết kiệm đáng kể NSNN.

Bên cạnh chiều hướng vận động tích cực nói trên, cũng phát sinh những tác động tiêu cực: sự độc quyền trong sản xuất, cung ứng không đầy đủ hàng hóa công cộng, những người nghèo ít hoặc không có khả năng sử dụng hàng hóa đó, gây ra sự bất công bằng… gây ảnh hưởng không tốt đến người dân và xã hội. Do đó, Nhà nước phải sử dụng hệ thống chính sách để điều tiết những tiêu cực đó, làm cho thị trường hoạt động hướng tới sự hoàn hảo hơn.

(4) Thực hiện chính sách đầu tư côngsẽ tạo lập các cân đối trong đầu tư phát triển, đồng thời phân bổ và kiểm soát tốt các nguồn lực trong xã hội

Chính phủ ban hành các chính sách công cũng chính sách đầu tư công là động lực cơ bản cho sự phát triển kinh tế xã hội, đối với chính sách đầu tư công có tác động lớn đến các dự án chương trình đầu tư cho các hàng hóa và dịch vụ phục vụ cho lợi ích công cộng của toàn xã hội, từ đó đã tạo cho kinh tế - xã hội phát triển ổn định và bền vững.

Nguồn lực của mỗi quốc gia nói chung và của Việt Nam nói riêng luôn có giới hạn. Vì vậy, việc khai thác, quản lý và sử dụng có hiệu quả là vấn đề được cả xã hội quan tâm, để làm tốt được điều này, Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát và phân bổ nguồn lực, để đảm bảo đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển bền vững. Việc ban hành luật đầu tư công và luật đầu tư nhằm tạo môi trường pháp lý đối với các chủ thể đầu tư, để vừa bảo đảm khai thác, vừa đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn lực.

(5) Thực hiện chính sách đầu tư côngtạo sự phối hợp tốt giữa các cấp, các ngành và địa phương

Việc thực thi một dự án thuộc chính sách đầu tư công, đã tạo ra một hiệu ứng phối hợp chặt chẽ hơn, hiệu quả hơn giữa các bộ ngành ở Trung ương, giữa các cấp, các ngành địa phương, sự phối hợp tốt giữa địa phương với các bộ, ngành ở trung ương. Bởi vì, trong chu trình thực hiện chính sách đầu tư công không thể do một cơ quan nhà nước đảm nhiệm, mà cần có sự tham gia của nhiều cơ quan thuộc các cấp, các ngành khác nhau hay của nhiều tổ chức, cá nhân. Vì vậy, thông qua quá trình thực hiện chính sách đầu tư côngs ẽ thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các tầng lớp nhân dân, góp phần tạo nên sự phối hợp nhịp nhàng, đồng bộ trong thực thi chính sách đầu tư công.

2.2.3. Quy trình thực hiện chính sách đầu tư công

Thực hiện chính sách đầu tư công là một trong rất nhiều chính sách công của nhà nước, vì vậy, thực hiện chính sách đầu tư công cũng giống như thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội nói chung, đều tuân theo một quy trình cụ thể. Tuy nhiên, tùy theo mỗi chính sách mà quy trình được vận dụng một cách linh hoạt để phù hợp với điều kiện thực tế khi triển khai. Qua nghiên cứu tổng quan, NCS chưa thấy có công trình nào đề cập tới quy trình thực hiện chính sách đầu tư công, thông qua các tài liệu giảng dạy về chính sách công và quy trình thực hiện một chính sách kinh tế - xã hội, kết hợp với việc khảo sát thực tế chủ thể thực hiện chính sách đầu tư tại địa phương, NCS khái quát thành quy trình thực hiện chính sách đầu tư công gồm những nội dung sau:

2.2.3.1. Xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách đầu tư công

Xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách đầu tư công được coi như công tác chuẩn bị thực hiện. Chuẩn bị là khâu đầu tiên, đóng vai trò quan trọng trong suốt quá trình triển khai, nếu khâu chuẩn bị không tốt, không chu đáo thì viêc triển khai cũng rất khó hoặc thậm chí là không thành công. Để xây dựng kế hoạch triển khai một chính sách đầu tư công bao gồm những vấn đề cụ thể sau:

(i) Xác định cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện, tức là xác định rõ những đối tượng tham gia thực hiện: Quốc Hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, ngành có liên quan, trong đó, cơ quan chủ trì là Bộ KH&ĐT và cơ quan phối hợp là các bộ liên quan đến mục tiêu của hoạt động đầu tư công. Đối với cấp tỉnh cũng xác định được cơ quan tổ chức, ca nhân tham gia gồm: HĐND, UBND tỉnh, UBND các huyện, thành phố, thị xã và các sở ngành thuộc tỉnh.

(ii) Xây dựng Chương trình hành động để đưa chính sách đầu tư công vào thực tế, tức là xây dựng các phương án và biện pháp thực thi cụ thể các nhiệm vụ, công việc của Bộ, ngành được giao và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Trong đó, phải lập kế hoạch đầu tư công hàng năm trình Chính phủ phê duyệt để giao các địa phương thực hiện (khi chưa có Luật đầu tư), lập kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 trình Quốc hội phê duyệt làm căn cứ để Chính phủ giao các địa phương triển khai thực hiện chính sách đầu tư công giai đoạn 2016 - 2020. Ở cấp tỉnh, sau khi được giao kế hoạch vốn đầu tư công, Tỉnh ủy chỉ đạo UBND tỉnh tổ chức hội nghị triển khai giống như xây dựng chương trình hành động

(iii) Ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách đầu tư công: Quốc hội ban hành Luật Đầu tư công, Luật NSNN và những Luật liên quan; Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành Luật; Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định, Chỉ thị để cụ thể hóa các nội dung của chính sách đầu tư công. Cụ thể là:

- Đối với Quốc hội, là cơ quan ban hành văn bản Luật và các Nghị quyết. Việc triển khai thực hiện chính sách đầu tư công cần căn cứ vào: Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014; Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013; Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014; Đồng thời, giao

nhiệm vụ cụ thể đối với tổ chức:

+ Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, các đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội Quốc hội giao thực hiện nhiệm vụ giám sát thực hiện chính sách đầu tư công.

+ Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và các tổ chức xã hội được thành lập theo quy định của pháp luật giám sát và động viên mọi tầng lớp nhân dân thực hiện.

- Đối với Chính phủ: Căn cứ các văn bản Luật được ban hành, Chính phủ tiếp tục ban hành các văn bản dưới luật để hướng dẫn. Sau khi Quốc hội ban hành Nghị định về kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020. Chính phủ tiến hành giao kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn tới các bộ, ngành và địa phương (các tỉnh, thành phố).

- Đối với Thủ tướng Chính phủ: Căn cứ Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành các Chỉ thị nhằm cụ thể hóa các nội dung chính sách trong các tình huống cụ thể hoặc cấp bách. Để thực hiện chính sách đầu tư công theo Luật đầu tư công 2014, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 23/CT- ttg ngày 05/8/2014 về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020. Tại Chỉ thị này Chính phủ giao nhiệm vụ cụ thể đối với các bộ: Bộ kế hoạch và đầu tư; Bộ Tài chính, Ngân hàng Phát triển; Các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở Trung ương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Chủ tịch Hội đồng thành viên và Tổng giám đốc các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Trong đó, Bộ kế hoạch và đầu tư phối hợp với Bộ tài chính tổng hợp kế hoạch đầu tư công trung hạn trình Chính phủ làm căn cứ để trình Quốc hội phê duyệt.

- Đối với các Bộ, ngành: Tùy theo chức năng nhiệm vụ được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao mà ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể đối với các địa phương để triển khai thực hiện tốt chính sách đầu tư công.

Đối với cấp tỉnh, dựa vào những văn bản chỉ đạo và hướng dẫn của Trung ương, UBND tỉnh giao Sở KH&ĐT là cơ quan tham mưu, tiến hành xây dựng các văn bản trình UBND tỉnh ban hành để chỉ đạo thực hiện