chậm tiến độ công trình... từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Hà Nội trong giai đoạn 2006 - 2010 và nguyên nhân của mỗi vấn đề; Từ đó đưa ra quan điểm, nguyên tắc và một số giải pháp cụ thể về công tác quy hoạch, hoàn thiện cơ chế quản lý, giải phóng mặt bằng... Để nâng cao hiệu quả đầu tư công trên địa bàn Hà Nội.
1.2. Đánh giá kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án và xác định khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu
1.2.1. Đánh giá kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Một số vấn đề đã nghiên cứu, luận giải từ các công trình khoa học đã công bố ở trong và ngoài nước luận án đề cập ở trên, đã giải quyết được những vấn đề về lý luận và thực tiễn liên quan đến chính sách công và Chính sách đầu tư côngở cả cấp quốc gia và cấp địa phương. Kết quả cụ thể như sau:
- Về mặt lý luận: (i) Các nghiên cứu thường đi vào những vẫn đề cụ thể: Lý luận để đưa ra quan điểm và khái niệm về chính sách công và Chính sách đầu tư côngcũng như các vấn đề quản lý nhà nước về đầu tư công, vẫn đề đánh giá hiệu quả của đầu tư công, phân tích mối quan hệ của đầu tư công với tăng trưởng kinh tế, đầu tư công và vẫn đề nợ công, lạm phát; (ii) Một số công trình đi vào phân tích chính sách công đối với một lĩnh vực cụ thể: An ninh quốc phòng, đầu tư công; kết cấu hạ tầng…; (iii) Một số công trình cũng đề cập tới những vấn đề cơ bản của đầu tư công: Khái niệm, phạm vi và chức năng của đầu tư công, làm rõ bản chất của ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương và trách nhiệm giải trình; (iv) Một số công trình nghiên cứu chỉ ra những bất cập trong thực hiện đầu tư công: Phân bổ nguồn vốn, vấn đề quy hoạch, kế hoạch, cơ chế thực hiện, cơ chế giám sát…; (iv) Một số công trình số nghiên cứu đi sâu phân tích về cơ cấu đầu tư công và cần thiết phải tái cơ cấu đầu tư công và sự cần thiết phải ban hành Luật đầu tư công.g
- Về mặt thực tiễn: (i) Mỗi công trình nghiên cứu đều gắn với thời gian và địa điểm cụ thể. Ở cấp quốc gia các nghiên cứu đề cập tới những vẫn đề vĩ mô liên quan đến thực hiện Chính sách đầu tư công: Nợ công, thâm hụt ngân sách, lạm phát, cơ cấu đầu tư công và nguồn vốn đầu tư công. Ở cấp địa phương các nghiên cứu đề cập đến những vẫn đề cụ thể: Giao thông, đô thị, y tế, giáo dục... (ii) Một số công trình tập trung đi sâu phân tích đầu tư công trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, kết cấu hạ tầng cụm, khu công nghiệp; đầu tư công với tín dụng, đầu
tư công với hạ tầng thương mại… (iii) Một số nghiên cứu phân tích về thực hiện đầu tư công ở các quốc gia châu Á đã thu thập được số liệu về đầu tư công khá lớn để làm minh chứng cho việc thực hiện hiệu quả Chính sách đầu tư công… (iv) Một số nghiên cứu đề cập tới quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư tư nhân, đầu tư công thúc đẩy đầu tư tư nhân tạo ra những ngoại ứng tích cực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; (v) Một số nghiên cứu ngoài nước đi sâu phân tích chi phí - lợi ích của các dự án đầu tư công để thấy rõ được lợi ích của việc thực hiện Chính sách đầu tư côngđối với phát triển kinh tế xã hội, khía cạnh này còn rất hạn chế đối với các nghiên cứu ở trong nước, dường như các nghiên cứu tác giả tổng hợp chưa có nghiên cứu nào đề cập tới vấn đề này, có thể rất khó thu thập được thông tin chính xác để thực hiện.
Những căn cứ khoa học và thực tiễn quan trọng nêu trên được tác giả kế thừa và phát triển cho quá trình nghiên cứu của luận án. Tuy nhiên, phần lớn các nghiên cứu đã được công bố tập trung vào 2 khía cạnh, chiinhs sách công và thực hiện chính sách công: công tác quản lý nhà nước về đầu tư công hoặc thực hiện các hoạt động đầu tư công cụ thể, chưa có nghiên cứu nào đi sâu phân tích thực hiện chính sách công, nhất là thực hiện chính sách công tại một tỉnh trùng lặp với đề tài luận án này kể cả phạm vi nội dung và không gian, thời gian nghiên cứu.
1.2.2. Khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án
Từ việc tóm lược và phân tích các nghiên cứu trong nước và ngoài nước cũng như lý thuyết được trình bày trong các giáo trình, sách, tạp chí đã xuất bản, cung cấp một nền tảng quan trọng về lý luận và thực tiễn cho việc phân tích và đánh giá vấn đề đầu tư công, cũng như các giải pháp nhằm quản lý và tổ chức thực hiện Chính sách đầu tư công, đảm bảo sử dụng hiệu quả, tiết kiệm ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, việc nghiên cứu quá trình triển khai thực hiện Chính sách đầu tư côngtại một địa bàn cụ thể và đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện Chính sách Đầu đầu tư công như ở Thái Nguyên hoặc các tỉnh khác thì còn hạn chế. Chỉ có một nghiên cứu chỉ ra những bất cập trong thực hiện Chính sách đầu tư côngở Việt Nam. Do vậy, luận án sẽ tập trung nghiên cứu một số vấn đề chủ yếu là:
Có thể bạn quan tâm!
-
Chính sách đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Thái Nguyên - 2 -
Các Nghiên Cứu Trong Và Ngoài Nước Liên Quan Đến Đề Tài Luận Án -
Các Công Trình Nghiên Cứu Về Thực Hiện Chính Sách Đầu Tư Công -
Từ Điển Bách Khoa Việt Nam. Nxb Khoa Học Xã Hội, Hà Nội, 1995, Tr 475. -
Một Số Vấn Đề Chung Về Thực Hiện Chính Sách Đầu Tư Công -
Tổ Chức Thực Hiện Các Nội Dung C Hính Sách Đầu Tư Công
Xem toàn bộ 186 trang tài liệu này.
Thứ nhất, về cách tiếp cận nghiên cứu: Phần lớn các nghiên cứu đã tổng quan ở trên, đều tiếp cận theo hướng quản lý Nhà nước về hoạt động đầu tư công, gần
như chưa tìm thấy công trình nghiên cứu cụ thể nào về thực hiện Chính sách đầu tư công. Bên cạnh đó, cách tiếp cận ở tầm vĩ mô hay một ngành cụ thể, nhưng không liên quan đến địa bàn tỉnh Thái Nguyên, nên rất khó áp dụng tại địa bàn nghiên cứu. Vì vậy, NCS cho rằng tiếp cận nghiên cứu theo hướng phân tích quá trình triển khai thực hiện Chính sách đầu tư côngtrên địa bàn một tỉnh cũng là hướng tiếp cận nghiên cứu mới, để thấy được những bất cập trong việc triển khai thực hiện Chính sách đầu tư cônglà cần thiết, để có những đề xuất giải pháp khắc phục những bất cập, nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện Chính sách đầu tư côngtại tỉnh Thái Nguyên nói riêng và các địa phương trong cả nước nói chung.
Thứ hai, về các tiêu chí phân tích: Các nghiên cứu trước chưa đề cập một cách hệ thống tiêu chí phân tích kết quả và hiệu quả Chính sách đầu tư côngtrên cả hai phương diện định tính và định lượng. Vì vậy, trong nghiên cứu này, NCS đưa ra các chỉ tiêu phân tích cụ thể gồm cả chỉ tiêu định lượng và chỉ tiêu định tính để đánh giá kết quả và hiệu quả của việc triển khai thực hiện Chính sách đầu tư côngtrên tại tỉnh Thái Nguyên. Bên cạnh đó, NCS cũng đề cập tới quy trình thực hiện Chính sách đầu tư công, trên cơ sở đó đối chiếu với việc thực hiện Chính sách đầu tư côngtại địa bàn nghiên cứu.
Thứ ba, về nội dung: Các nghiên cứu trước thường đi sâu vào khía cạnh đầu tư hoặc đầu tư công ở một lĩnh vực hay một địa phương cụ thể thuộc chuyên ngành chính sách công: Đầu tư công trong xây dựng kết cấu hạ tầng, đầu tư công trong lĩnh vực công nghiệp, nông nghiệp… NCS chưa tìm thấy nghiên cứu nào với nội dung là thực hiện Chính sách đầu tư côngtại một địa phương cụ thể, nên nội dung thực hiện Chính sách đầu tư côngtại tỉnh Thái Nguyên là hoàn toàn mới so với những nội dung mà các nghiên cứu trước đã thực hiện.
Thứ tư, về quy trình thực hiện: NCS chưa tìm thấy nghiên cứu nào tổng kết thực hiện chính sách công để đưa ra một quy trình cụ thể, các nghiên cứu về chỉ tập trung vào từng bước trong quy trình: Phân cấp quản lý, kiểm tra giám sát hay xây dựng và phát triển kết cầu hạ tầng…vì vậy, việc nghiên cứu văn bản liên quan đến Chính sách đầu tư công cùng với tổng hợp từ thực tế nghiên cứu tại cơ sở để đưa ra một quy trình triển khai thực hiện Chính sách đầu tư công là một điểm mới trong quá trình nghiên cứu để hoàn thành luận án
Chương 2
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG VÀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG
2.1. Khái quát về Đầu tư công và Chính sách đầu tư công
2.1.1. Đầu tư công
2.1.1.1. Khái niệm đầu tư và đầu tư công
* Khái niệm đầu tư:
Theo kinh tế học vĩ mô, hoạt động đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực bao gồm tài chính, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động và công nghệ… nhằm tái sản xuất mở rộng các cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế.
Theo Luật Đầu tư của Việt Nam năm 2014, định nghĩa về đầu tư như sau:
―Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn để thực hiện hoạt động kinh doanh thông qua việc thành lập tổ chức kinh tế; đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế; đầu tư theo hình thức hợp đồng hoặc thực hiện dự án đầu tư‖[32].
Theo nghĩa rộng, đầu tư là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó, nhằm thu về cho nhà đầu tư các kết quả trong tương lai, với hy vọng lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra. Các kết quả đạt được có thể là sự gia tăng về tài chính, các tài sản vật chất, công nghệ mới và thậm chí là nguồn lực.
Theo nghĩa hẹp, đầu tư chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nền kinh tế - xã hội những kết quả trong tương lai lớn hơn nguồn lực đã sử dụng để đạt được các kết quả đó. Về bản chất, lĩnh vực đầu tư gồm: Đầu tư tài chính, đầu tư phát triển và đầu tư thương mại. Lĩnh vực Đầu tư công thuộc hoạt động đầu tư phát triển.
* Khái niệm đầu tư công:
Theo World Bank [79], ―Đầu tư công là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất. Tổng đầu tư công bao gồm đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất do chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện‖.
Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD)[71] cho rằng đầu tư công được định nghĩa và đo lường khác nhau giữa các nước, nhưng nhìn chung
muốn nói đầu tư công là đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất (đường giao thông, tòa nhà chính phủ…) và cơ sở hạ tầng mềm (ví dụ như hỗ trợ cho đổi mới, nghiên cứu và phát triển,...) với thời gian sử dụng hữu ích kéo dài trên một năm. Do vậy, OECD cho rằng thành phần chủ yếu của đầu tư công là tổng tích lũy vốn cố định. Đồng tình với hai quan điểm của tổ chức trên, ILO[69] cũng cho rằng: ―Đầu tư công là khoản chi tiêu công hoặc chi xây dựng cơ bản trong chi tiêu công nhằm làm tăng tích lũy vốn vật chất‖.
Khác với các tổ chức trên, Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD)[76] cho rằng việc giới hạn đầu tư công trong chi tiêu của Chính phủ có thể đưa ra bức tranh quá hạn hẹp về đầu tư công, bởi vì những khoản đầu tư tư nhân vì mục đích công cũng có thể được coi là đầu tư công. Cụ thể, theo UNCTAD đầu tư công được xác định là phần chi tiêu xây dựng cơ bản trong chi tiêu công với đời sống thực tế kéo dài trong tương lai. Do vậy phần lớn đầu tư công là dưới dạng chi tiêu vào cơ sở hạ tầng. Ngoài ra, có những khoản chi tiêu khác mang tính chi tiêu thường xuyên hơn nhưng cũng đóng góp vào tích lũy vốn (như chi tiêu vào giáo dục và y tế) và lợi ích của nó có thể kéo dài suốt đời. Mặc dù theo truyền thống các chính phủ thường phân loại chi tiêu vào giáo dục và y tế là chi tiêu thường xuyên, do vậy không phải là một dạng của đầu tư công, nhưng những hàm ý chính sách của khoản chi tiêu này cho thấy việc có nên đưa khoản mục này vào đầu tư công hay không vẫn là vấn đề gây nhiều tranh luận.
Xem xét theo mục đích đầu tư, Anderson, E. và các cộng sự [52] cho rằng
―đầu tư công là phần chi tiêu công làm gia tăng tích lũy tài sản, bao gồm xây dựng đường sá, trường học, bệnh viện, không tính đến đầu tư cho giáo dục và y tế‖ cho dù thực tế thì chi tiêu cho những lĩnh vực này cũng là đầu tư. Khái niệm đầu tư công này bám rất sát khái niệm đầu tư theo kinh tế học vĩ mô đã trình bày ở trên. Do vậy, việc không tính đầu tư cho giáo dục, y tế vào đầu tư công là bất hợp lý bởi sức khỏe và trình độ nguồn nhân lực được cải thiện sẽ trực tiếp làm tăng năng suất lao động, gia tăng tích lũy tài sản quốc gia. Các khoản chi của Chính phủ cho y tế và giáo dục phải được coi là đầu tư công. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại một số quan điểm cho rằng, các khoản đầu tư cho giáo dục, y tế không nên đưa vào đầu tư công
và quan điểm này nhận được nhiều sự ủng hộ hơn cả. Quỹ tiền tệ thế giới IMF[68] cũng đã đo lường đầu tư công bằng tổng các khoản đầu tư cho các tài sản cố định, đầu tư tài chính hay chi cho việc chuyển giao, trả nợ trong đó không đề cập đến các khoản chi liên quan đến giáo dục hay y tế.
Khắc phục hạn chế của các khái niệm trên, Viện Chính sách kinh tế của Hoa Kỳ đưa ra khái niệm ―đầu tư công là tất cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các đối tượng khác nhau trong nền kinh tế mà những khoản chi tiêu này có tác dụng thúc đẩy chi tiêu của mọi thành phần kinh tế‖. Theo khái niệm này, chi tiêu của nhà nước cho giáo dục và y tế đã được tính vào chi đầu tư công, theo đó, chính phủ sẽ tập trung vào đầu tư nâng cao chất lượng, hiệu quả dịch vụ giáo dục, y tế, điều này cũng đồng nghĩa với việc người dân sẽ phải tăng chi tiêu cho các dịch vụ chất lượng cao hơn, do vậy, nếu hiểu theo nghĩa này đầu tư công sẽ trở nên hiệu quả hơn.
Còn xét theo góc độ sở hữu, giáo sư Robert Ducan (Đại học Missouri, Hoa Kỳ, 2011) đã tóm tắt quan điểm của mình rằng ―đầu tư công có nghĩa là sở hữu công‖. Hay nói cách khác, bất kỳ chi tiêu nào sử dụng các nguồn lực do nhà nước sở hữu đều bao hàm trong khái niệm đầu tư công và như vậy đầu tư công gần như đồng nhất với khái niệm chi tiêu công. Tuy nhiên, khái niệm này được nhiều chuyên gia đánh giá là không thật sự chuẩn xác bởi nhiều khoản chi của Chính phủ không chỉ riêng mục đích đầu tư.
Ở Việt Nam, khi chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường, người ta quan tâm nhiều tới cụm từ ―đầu tư công‖, theo đó, khái niệm đầu tư công và đầu tư của Nhà nước được sử dụng với ý nghĩa giống nhau. Tuy nhiên, ở nước ta khái niệm đầu tư công khi đó còn nhiều tranh cãi. Các nhà khoa học trong nước đã đưa ra các quan điểm rất khác nhau về đầu tư công. Mặc dù vậy, quan niệm này lại nhận được sự đồng tình của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh[44] khi nhóm tác giả cho rằng: Đầu tư công được hiểu như là phần chi tiêu công được thêm vào lượng vốn vật chất để tạo ra các dịch vụ xã hội, chẳng hạn xây dựng đường sá, cầu cảng, trường học, bệnh viện,… Nguồn vốn đầu tư công thường bao gồm ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ hoặc viện trợ phát triển của nước ngoài. Tùy theo quan điểm của từng quốc gia mà đầu tư công cũng có thể bao gồm các dự án cho các mục đích kinh doanh (qua khu vực DNNN) hoặc các dự án chỉ
thuần mục đích công ích.
PGS.TS Trần Đình Thiên - Viện Kinh tế Việt Nam, thì cho rằng, đầu tư công bao gồm tất cả các khoản đầu tư do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Đầu tư công được nhìn nhận từ 2 góc độ là mục đích và tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Đầu tư công là hoạt động đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành. Nguồn vốn nhà nước gồm: Vốn từ ngân sách nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. Cách lý giải này, được nhiều nhà khoa
học thống nhất, chính là đối tượng đầu tư của Nhà nước hiện nay.1 Như vậy, mặc dù
đầu tư công giữ một vị trí rất quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội của mọi quốc gia, nhưng cho đến nay cách hiểu về đầu tư công tại các quốc gia, các tổ chức kinh tế cũng như các nhà nghiên cứu trong và ngoài nước cũng còn khá nhiều điểm chưa được thống nhất. Khi Luật Đầu tư công ban hành, đầu tư công được hiểu thống nhất theo Luật Đầu tư công năm 2014.
Tại điều 4, Luật Đầu tư công năm 2014, một số thuật ngữ được hiểu như sau:
“- Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này.
- Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán dự án đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình dự án đầu tư công.
- Dự án đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hay một phần vốn đầu tư công
- Vốn đầu tư công quy định tại Luật đầu tư công bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật.”
Những thuật ngữ trên được trích từ Luật Đầu tư công 2014, làm cơ sở cho việc luận giải những vấn đề cần nghiên cứu của luận án. NCS đồng tình quan điểm
1https://www.sav.gov.vn/Pages/chi-tiet-tin.aspx?ItemID=31935&l=TinTucSuKien. Truy cập ngày 26/7/2019
xuyên suốt quá trình nghiên cứu cần bám vào Luật Đầu tư công và các văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan đến việc thực hiện Chính sách đầu tư công.
Như vậy, đầu tư công nhất thiết phải là hoạt động đầu tư của nhà nước bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư cho những chương trình, dự án phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội, cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, phục vụ cho lợi ích công cộng. Như vậy, hoạt động đầu tư công được xét từ 2 góc độ là mục đích và tính sở hữu của nguồn vốn đầu tư. Đầu tư công là hoạt động đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành; Đầu tư công nhằm tạo ra các hàng hóa, dịch vụ công, phục vụ cho mục đích công.
Trong luận án này, khái niệm đầu tư công được thống nhất như sau: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước bằng nguồn vốn nhà nước quản lý theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Nguồn vốn từ NSNN, vốn tín dụng Nhà nước, vốn ODA, vốn từ các doanh nghiệp Nhà nước và các nguồn vốn khác do Nhà nước quản lý phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
2.1.1.2. Đặc điểm của đầu tư công
* Đặc điểm đầu tư công
Như đã phân tích về các quan niệm về đầu tư công ở trên cho thấy, đầu tư công là oạt động đầu tư của Nhà nước và cần lượng vốn rất lớn với các chương trình, dự án đầu tư mang tính đặc biệt và tổng hợp, có thời gian đầu tư dài. Như vậy đầu tư công sẽ hàm chứa những đặc điểm cơ bản như sau:
Từ thực tiễn hoạt động đầu tư công ở Việt Nam và các quan niệm về đầu tư công như nói trên, có thể xác định các đặc điểm chung của đầu tư công như sau:
Thứ nhất, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước, từ các tổ chức, cơ quan có chức năng đầu tư theo quy định của pháp luật hiện hành về phân cấp và quyết định đầu tư. Mặc dù có nhiều quan niệm, ý kiến khác nhau về đầu tư công, nhưng hầu hết các quan điểm đều có chung một nhận định là, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước, được thống nhất từ chủ trương, kế hoạch đến phê duyệt hoặc ra quyết định đầu tư, tổ chức thực hiện và quản lý đầu tư. Tất nhiên, việc thực hiện dự án đầu tư chủ yếu được thực hiện thông qua cơ chế đấu