Định Hướng Chiến Lược Phát Triển Kinh Tế

thực hiện chính sách kinh tế, trong đó có chính sách đầu tư công.

2.4.1.3. Đặc thù của chính sách đầu tư công

Tính đặc thù của chính sách đầu tư công là sử dụng vốn NSNN, nguồn vốn này phụ thuộc rất lớn vào tình hình phát triển kinh tế của quốc gia. Nếu kinh tế phát triển, thu ngân sách tăng, đó là cơ sở quan trọng thúc đẩy chính sách đầu tư côngtriển khai nhanh hơn. Ngược lại, chính sách đầu tư công, đầu tư vào nhiều lĩnh vực phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội: Giao thông, bến cảng, sân bay, y tế, giáo dục…Trong quá trình thực hiện, chủ thể đầu tư cần biết kết nối, biết lập kế hoạch tổ chức một cách khéo léo, linh hoạt sẽ nâng cao hiệu quả đầu tư. Mục tiêu của chính sách đầu tư công là hướng tới lợi ích xã hội, mang lại lợi ích công cộng cho người dân, chủ thể đầu tư cần lựa chọn những dự án mang lại lợi ích xã hội nhiều nhất, tạo sự đồng tình cao của người dân, việc thực hiện chính sách thuận lợi hơn.

2.4.1.4. Định hướng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội

Định hướng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là một bộ phận của chính sách kinh tế xã hội nhằm xác định mục tiêu cơ bản, lâu dài phù hợp với nhiệm vụ trước mắt của sự phát triển và các phương tiện, biện pháp để thực hiện mục tiêu đó. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội quyết định phương hướng lâu dài, dự kiến nhiều năm của nền kinh tế và dự định giải quyết nhiệm vụ kinh tế - xã hội trong phạm vi quy mô lớn. Để thực hiện chiến lược cần có những chính sách cụ thể: Chính sách công nghiệp hóa, hiện đại hóa, các chính sách về ưu đãi (bao gồm các nguồn vốn từ nước ngoài), chính sách thương mại, chính sách về tiền lương, ứng dụng công nghệ mới… Các định hướng chiến lược đó có thể ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến thực hiện chính sách đầu tư công nhất là ở cấp địa phương. Định hướng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội tốt là điều kiện căn bản để thu hút đầu tư, trong đó đầu tư từ nguồn NSNN chính là đầu tư công, đầu tư từ các doanh nghiệp, các tổ chức nước ngoài, nguồn FDI… thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện đời sống người dân. Ngược lại, kinh tế phát triển, có điều kiện để bổ sung nguồn vốn thực hiện chính sách đầu tư công.

2.4.2. Nhân tố chủ quan ảnh hưởng đến thực hiện chính sách đầu tư công

2.4.2.1. Năng lực của chủ thể thực hiện chính sách đầu tư công

Chủ thể thực hiện có thể là Trung ương, có thể là địa phương. Với những chủ

thể này cần phải tuyệt đối tuân thủ theo quy trình và quy định pháp luật của nhà quản lý về đầu tư công. Chủ thể là người đứng đầu để triển khai các nội dung của chính sách đầu tư công, muốn việc thực hiện chính sách đầu tư công có hiệu quả, chủ thể thực hiện cần phải có đủ năng lực, phẩm chất, đạo đức của nhà quản lý: Lập kế hoạch, lãnh đạo, điều hành, kiểm tra, giám sát… Đây là yếu tố mang tính quyết định hiệu quả của việc triển khai thực hiện Chính sách đầu tư côngcũng như quản lý hoạt động đầu tư công. Để chính sách đầu tư công đạt được kết quả mong muốn, các cơ quan thực hiện chính sách và quản lý chính sách đầu tư côngcần phải bảo đảm nguồn nhân lực cả về số lượng và chất lượng trong quá trình thực hiện. Bên cạnh năng lực về chuyên môn, chủ thể đầu tư cần có phẩm chất đạo đức tốt, hoạt động đầu tư công là hoạt động có vốn đầu tư lớn từ NSNN, nếu chủ đầu tư không có phẩm đạo đức tốt, bản lĩnh trong thực thi công việc, có thể sẽ bị cám dỗ bởi tình cảm và những vật chất, làm cho việc thực hiện Chính sách đầu tư côngkém hiệu quả, gây thất thoát lãng phí nguồn NSNN và có thể gây ra những tổn thất nghiêm trọng về người và NSNN.

2.4.2.2. Năng lực của đối tác thực hiện Chính sách đầu tư công

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 186 trang tài liệu này.

Nhà thầu, tổ chức lập các dự án đầu tư công, tổ chức thẩm định dự án, ban quản lý dự án, tổ chức thực hiện dự án… là những đối tác thực hiện chính sách ĐTC. Những đối tác này cần phải có đủ năng lực thực hiện thì việc thực chính sách của chủ thể triển khai thuận lợi hơn. Nếu chủ thể triển khai, thiếu năng lực hoặc có thể vì những lý do nào đó (hiện nay thường hay nhắc tới như là ―lợi ích nhóm‖) mà chọn nhà thầu không đủ năng lực về chuyên môn, về tài chính, nguồn lao động…, hoặc lựa chọn cơ quan thẩm định thiếu khách quan… sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc tổ chức thực hiện Chính sách đầu tư công. Thực hiện Chính sách đầu tư cônglà một quá trình gồm nhiều công đoạn khác nhau, nếu một trong những công đoạn đó làm không tốt sẽ ảnh hưởng đến cả tiến trình thực hiện chính sách . Do vậy, trách nhiệm của chủ thể đầu tư là phải lựa chọn được đối tác thực hiện Chính sách đầu tư côngmột cách khách khách quan nhất, lựa chọn được đối tác đầu tư đúng là một trong những tác nhân quan trọng để thực hiện tốt chính sách đầu tư công.

2.4.2.3. Năng lực của cán bộ, công chức được giao thực thi chính sách

Là năng lực của những người được cấp có thẩm quyền giao nhiệm vụ thực

thi các hoạt động liên quan đến việc tổ chức thực hiện Chính sách đầu tư công. Có thể nói năng lực của cán bộ, công chức gồm hàng loạt các tiêu chí: Đạo đức công vụ; năng lực thiết kế, tổ chức; năng lực dự báo; tinh thần trách nhiệm; ý thức tổ chức, năng lực giải quyết những vấn đề trong quan hệ giữa cơ quan nhà nước với cá nhân và tổ chức xã hội (giải quyết các thủ tục hành chính). Nếu giao việc thực hiện đối với những cán bộ công chức thiếu năng lực về chuyên môn, hoặc là phẩm chất đạo đức, nghề nghiệp không tốt rất có thể sẽ kìm hãm việc thực hiện chính sách đầu tư công, vì môi trường thực hiện chính sách đầu tư công rất nhạy cảm, cán bộ thực thi thiếu bản lĩnh, thiếu tính kiên định rất khó hoàn thành tốt nhiệm vụ.

2.4.3.4. Nguồn lực để thực hiện chính sách đầu tư công

Nguồn lực gồm có nhiều yếu tố như vốn, lao động và khoa học công nghệ… Luận án nhấn mạnh yếu tố vốn để thực hiện chính sách đầu tư công, đây là yếu tố đầu tiên để có thể triển khai thực hiện chính sách đầu tư côngvà được Thủ tướng Chính phủ giao hàng năm khi chưa có Luật Đầu tư công, giao 05 năm khi thực hiện Luật đầu tư công 2014. Muốn thực hiện chính sách đầu tư công, cần phải lập kế hoạch chuẩn bị ngân sách, bảo đảm đáp ứng đầy đủ kinh phí cho việc thực hiện các hoạt động đầu tư công. Chính sách đầu tư công, chủ yếu tập trung vào việc nâng cấp, cải tạo hoặc xây dựng mới hệ thống kết cấu hạ tầng cơ sở, quy mô lớn, nên vấn đề kinh phí lại càng phải được quan tâm chặt chẽ và quyết liệt hơn trước khi thực hiện. Nguồn kinh phí đầu tư công chủ yếu là từ Ngân sách Nhà nước. Nguồn ngân sách này, ngoài chi cho đầu tư xây dựng cơ bản, thì còn là nguồn chi tiêu cho các hoạt động hành chính sự nghiệp, vì vậy, nguồn ngân sách để đảm bảo thực thi chính sách đầu tư công một cách hiệu quả cũng là một trong những yếu tố rất quan trọng tránh hiện tượng kéo dài khi thực hiện hoặc quy hoạch treo, dự án treo. Nhằm sử dụng nguồn vốn có hiệu quả, chủ thể đầu tư cần lựa chọn thứ tự ưu tiên đối với các dự án đầu tư công, lựa chọn được những dự án quan trọng đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội quan trọng và có tính cấp bách cần được thực hiện trước, những dự án quan trọng nhưng chưa cấp bách có thể được thực hiện sau. Như vậy, giải quyết được nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và thực hiện dứt điểm các dự án tránh được hiện tượng đầu tư dàn trải, kéo dài, gây lãng phí NSNN.

2.4.3.5. Sự đồng tình ủng hộ của người dân

Các tầng lớp nhân dân vừa là đối tượng thực hiện vừa là đối tượng hưởng lợi từ chính sách đầu tư công, cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm quản lý, tổ chức thực hiện. Nếu một hoạt động đầu tư thuộc chính sách đầu tư công mà không mang lại lợi ích thiết thực cho người dân (xây dựng tượng đài), sẽ không nhận được sự đồng tình ủng hộ của người dân, rất có thể bị bỏ rơi không hoàn thành, hoặc hoàn thành cũng không có hiệu quả đối với xã hội và không đạt được mục tiêu chính sách . Sự đồng tỉnh ủng hộ của nhân dân sẽ tạo được sức mạnh tổng hợp trong thực hiện chính sách , phát huy vai trò của nhân dân trong việc kiểm tra, giám sát thực hiện chính sách thông qua việc tuyên truyền, phổ biến để người dân nhận thức đầy đủ về chính sách đầu tư công, từ đó, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân. Nhân dân tham gia góp ý xây dựng là hình thức phát huy tốt nhất vai trò của nhân dân trong quá trình thực hiện chính sách , theo đó, thực hiện chính sách đảm bảo tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân là người hưởng lợi từ chính sách .

2.5. Kinh nghiệm quốc tế và trong nước về thực hiện chính sách đầu tư công

2.5.1. Kinh nghiệm quốc tế

Tại các nước mới nổi như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Anh hay Bỉ… quản lý đầu tư công được tiến hành theo các nội dung từ hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, nhằm đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế. Trong luận án, NCS tập trung phân tích kinh nghiệm của một số nước châu Á.

2.5.1.1. Kinh nghiệm thực tiễn của Trung Quốc

Tất cả các dự án đầu tư công đều phải nằm trong quy hoạch đã được duyệt mới được chuẩn bị đầu tư. Trung Quốc có Luật về Quy hoạch. Ủy ban kế hoạch nhà nước là cơ quan lập ra các quy hoạch phát triển (5 năm một lần và được xem xét lại vào các kỳ họp Quốc hội hàng năm vào tháng 3), trình Chính phủ phê duyệt; kiểm tra, đồng thời chịu trách nhiệm phân bổ ngân sách đầu tư công [61].

Các Bộ, ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch phát triển đã được

duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục các dự án đầu tư. Tuy nhiên, việc này đã bộc lộ nhiều khuyết điểm như: Quy hoạch thường quá so với tiềm năng, đôi khi dự án bị loại bỏ chỉ vì không nằm trong mục tiêu phát triển như trong quy hoạch, việc tập trung quyền lực vào cơ quan Ủy ban kế hoạch nhà nước, mà tiền thân chính là Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia và chịu ảnh hưởng lớn của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung phi thị trường. Nhận thấy điều này, Trung Quốc cũng đang thực hiện giảm vai trò của Chính phủ trong việc quyết định đầu tư, cụ thể: chỉ những dự án có tổng mức vốn đầu tư trên 5 tỷ nhân dân tệ (tương đương khoảng10.000 tỷ đồng Việt Nam) thì mới cần được Quốc hội thông qua[61]. Nếu dự án được chi trả bởi ngân sách địa phương hoặc các quỹ khác, không có giới hạn cho tổng mức đầu tư, đều do chính quyền địa phương thông qua và ra quyết định đầu tư. Trong tương lai, toàn bộ quyền quyết định chủ trương đầu tư sẽ được trao cho chính quyền địa phương và doanh nghiệp, Ủy ban kế hoạch Nhà nước sẽ không còn vai trò trong vấn đề này bất kể tổng mức vốn đầu tư bao nhiêu hay nguồn gốc của vốn đầu tư từ nguồn nào.

2.5.1.2. Kinh nghiệm thực tiễn của Hàn Quốc

Ở Hàn Quốc, trong hệ thống quản lý đầu tư công, Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng công - tư (Public and Private Infrastructure Investment Management Center- PIMAC) thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc (Korea Development Institure-KDI) thành lập tháng 1/2005 là cơ quan chịu trách nhiệm tiến hành lập Báo cáo Nghiên cứu tiền khả thi (PFS) đối với các dự án đầu tư công có quy mô lớn[73]. Bộ Chiến lược và Tài chính là cơ quan chịu trách nhiệm về công tác thẩm định và có quyền quyết định chuyển sang giai đoạn nghiên cứu khả thi hoặc loại bỏ đối với các dự án:

- Dự án dùng vốn ngân sách trung ương, với mức đầu tư từ 50 tỷ won (khoảng 50 triệu USD) trở lên, gồm các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, các chương trình đầu tư nghiên cứu phát triển (R&D) và phúc lợi xã hội.

- Dự án dùng vốn ngân sách địa phương và các dự án hợp tác công tư (PPP) có nguồn vốn hỗ trợ của ngân sách trung ương, với mức đầu tư là trên 30 tỷ won (khoảng 30 triệu USD).

Sau khi Bộ Chiến lược và Tài chính thẩm định, Báo cáo nghiên cứu khả thi

các dự án nêu trên sẽ được trình ra Quốc hội Hàn Quốc xem xét, quyết định phê duyệt. Theo đó, Bộ Chiến lược và Tài chính, xây dựng một hệ thống quản lý tổng thể chi phí dự án (TPCM), nhằm theo dõi chi đầu tư công để nắm được chi phí phát sinh trong suốt chu kỳ dự án từ lập kế hoạch đến hoàn thành xây dựng. Hệ thống này được xây dựng theo nguyên tắc ―không được phép tăng quy mô xây dựng thông qua việc sửa đổi thiết kế ngoại trừ các trường hợp không thể tránh khỏi; bộ chủ quản phải tham khảo ý kiến của Bộ Chiến lược và Tài chính về việc điều chỉnh chi phí dự án‖. Việc làm này đã giúp thay đổi đáng kể số lượng đề nghị điều chỉnh chi phí dự án của

các cơ quan chủ quản (kiến nghị tăng tổng thể chi phí dự án chiếm tỷ lệ từ 26,4% giai đoạn 1996 - 1999 đã giảm xuống còn 4,4% giai đoạn 2000 - 2003)3.

Tại Hàn Quốc, hệ thống ngân sách được thực hiện và quản lý tập trung; trong đó, Bộ Chiến lược và Tài chính giữ vai trò chủ đạo trong việc lập kế hoạch ngân sách cũng như chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công. Thông thường, các quyết định liên quan tới ngân sách sẽ được đưa ra sau khi có thỏa thuận giữa cơ quan có thẩm quyền và cơ quan Bộ có nhu cầu sử dụng vốn. Chính phủ ban hành Khung chỉ tiêu trung hạn cùng với chính sách ngân sách từ trên xuống. Việc phân bổ năm ngân sách bắt đầu bằng việc thảo luận về kế hoạch ngân sách đầu tư cho 5 năm. Thẩm định ở Trung ương do Trung tâm Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng công và tư nhân (PIMAC) thực hiện thẩm định tất cả các dự án ở trên một mức nhất định. Nghiên cứu tiền khả thi đối với các dự án >50 triệu USD. Hệ thống Quản lý tổng chi phí dự án là một công cụ giúp Bộ Ngân sách theo dõi chi phí của các dự án đầu tư công và kiểm tra các khoản tăng chi phí dự án trong toàn bộ vòng đời dự án từ khi lập kế hoạch đến khi hoàn tất thi công.

2.5.1.3. Kinh nghiệm thực tiễn của Nhật Bản

Trước năm 1970, hoạt động đầu tư công của Nhật Bản ở trong tình trạng ―ảm đạm‖. Tuy nhiên, kể từ sau năm 1970, tình hình đầu tư công ở Nhật Bản đã được cải thiện đáng kể. Tổng mức đầu tư công đã tăng từ 5,9 nghìn tỷ Yên (chiếm 7,9% GDP) vào năm 1970 lên 27,9 nghìn tỷ Yên (chiếm 11,3% GDP) vào năm 1980[80].

3http://www.nguoibaovequyenloi.com/User/ThongTin_ChiTiet.aspx?MaTT=46201943720500615&MaMT=2

6&MaNT=3

Đây là minh chứng sinh động cho chính sách tài khóa mở rộng của Chính phủ Nhật Bản áp dụng trong giai đoạn này.

Tuy nhiên, đến năm 1982, tăng trưởng đầu tư công của nước này lại chậm lại, thậm chí còn ở mức âm. Đến năm 1993, đầu tư công mới tăng trở lại đạt mức 51,1 nghìn tỷ Yên (chiếm 10,6% GDP). Kết quả này có được là do Nhật Bản: (i) Cam kết tăng nhu cầu trong nước nhằm hạn chế thặng dư thương mại với Mỹ; (ii) Chủ động triển khai thực hiện kế hoạch về đầu tư công. Năm 1995, lượng vốn đầu tư có xu hướng giảm dần do áp lực thâm hụt ngân sách[72].

Trên thực tế, đến năm 2003, mức đầu tư công đã lùi về mức tuyệt đối của năm 2008 là 31,6 nghìn tỷ Yên và chỉ bằng 6,3% GDP là tỷ lệ thấp nhất kể từ năm 1970. Xét theo ngành/lĩnh vực, đầu tư công ở Nhật Bản tập trung chủ yếu vào lĩnh vực an sinh xã hội (chiếm từ 40 - 50% tổng mức đầu tư công), tiếp đến là ngành công nghiệp, đầu tư công chiếm khoảng 20%. Trong khi đó, đầu tư công trong ngành nông - lâm - ngư nghiệp và bảo tồn đất đai có tỷ trọng tương đối thấp, trung bình khoảng 10%/ lĩnh vực mỗi năm[81]. Từ thực tế này cho thấy, việc phân bổ ngân sách giữa các bộ chưa thực sự linh hoạt.

Theo Yamamoto, H.[77], xét theo khu vực, giai đoạn từ 1970 - 1985, đầu tư công ở Nhật Bản tập trung nhiều ở khu vực nông thôn thể hiện ở mức kinh phí tại khu vực này được phân bổ nhiều hơn so với khu vực thành thị. Theo đó, tỷ trọng đầu tư công cho khu vực nông thôn thay đổi theo xu hướng tăng trong giai đoạn 1975 - 1979 và duy trì tương đối ổn định đến hết năm 1985. Từ năm 1986, tỷ trọng đầu tư công vào khu vực nông thôn bắt đầu giảm liên tục cho đến hết năm 1991. Đáng chú ý là mức đầu tư công cho khu vực nông thôn vào năm 1991 còn thấp hơn so với nửa đầu thập niên 1980. Giai đoạn sau, tỷ trọng đầu tư công vào khu vực nông thôn đã tăng dần trở lại và duy trì ổn định quanh mức 35% kể từ năm 1999.

Những diễn biến trên của đầu tư công ở Nhật Bản xuất phát từ bối cảnh kinh tế nói chung và những điều chỉnh khuôn khổ pháp lý đối với hoạt động đầu tư công nói riêng. Trước năm 1973, Luật Tài chính công của Nhật Bản quy định chi ngân sách phải được bù đắp bởi thu ngân sách và Chính phủ Nhật Bản không cho phép đi vay để bù đắp vào chi ngân sách. Tuy nhiên, Luật này cho phép Chính phủ Nhật

Bản phát hành trái phiếu chính phủ hoặc đi vay để thực hiện các hoạt động đầu tư công. Như vậy, hoạt động đầu tư công được phân biệt rõ ràng với hoạt động chi tiêu của Chính phủ Nhật Bản.

Trong những năm 1973 - 1975, do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng dầu mỏ thế giới, Nhật Bản buộc phải phát hành trái phiếu chính phủ để bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, đến năm 1990, Chính phủ Nhật Bản đặt mục tiêu xóa bỏ sự phụ thuộc của ngân sách vào trái phiếu, mục tiêu này được thực hiện một phần do thu ngân sách tăng cao vào năm 1984.

Đến năm 1994, Nhật Bản đã buộc phải quay trở lại với việc phát hành trái phiếu chính phủ để bù đắp cho ngân sách nhà nước, do kinh tế tăng trưởng chậm, thậm chí là suy thoái. Điều này ảnh hưởng đến việc thực hiện nguyên tắc chỉ phát hành trái phiếu chính phủ cho đầu tư công đề ra từ những thập kỷ trước. Do nguồn lực huy động từ trái phiếu chính phủ là hữu hạn, việc phát hành trái phiếu để bù đắp thâm hụt ngân sách cũng làm giảm nguồn lực có thể huy động phục vụ cho hoạt động đầu tư công. Đây chính là nguyên nhân dẫn đến xu hướng giảm đầu tư công ở Nhật Bản trong những năm gần đây.

Nhằm tăng hiệu quả đầu tư công và giảm áp lực đối với ngân sách nhà nước, từ giữa năm 2010, Chính phủ Nhật Bản quyết định thực hiện chiến lược quản lý tài khóa, trong đó đề ra các mục tiêu củng cố tình hình tài khóa chặt chẽ. Để hoàn thành mục tiêu đặt ra, Chính phủ Nhật Bản đã triển khai thực hiện đồng bộ các giải pháp, trong đó tập trung quản lý chặt chẽ ngân sách trung ương và địa phương. Kết quả là đến năm 2015, tổng thâm hụt ngân sách của Chính phủ ở cấp Trung ương và địa phương được cắt giảm một nửa so với năm 2010 và dự kiến chuyển sang thặng dư ngân sách vào năm 2020. Bên cạnh đó, chiến lược này cũng đề ra tỷ lệ dư nợ đến năm 2021 cũng phải giảm so với GDP. Đây chính là định hướng lớn nhằm tạo sự chuyển biến lớn cho hoạt động đầu tư công ở nước này, tạo thêm lợi ích kinh tế trong dài hạn. Mặt khác, các cơ quan chức năng Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công.

Về nguyên tắc, việc kết hợp kết quả theo các phương pháp khác nhau đối với